論行政不作為及其法律救濟

徐福山

摘要 近年來，行政不作為成為司法界一個新的熱點，引起越來越廣泛的關注和討論。其實行政不作為現象早就存在，之所以越來越重要，是因為社會普法工作的大力推進，法律宣傳工作深入人心，公民的法律意識逐步加強，學會用法律手段維護自身權益。行政不作為現象逐年增多，嚴重損害了我黨和政府在人民群眾心中的形象和權威，違反了為人民服務的基本理念，導致國家行政水平越來越低，行政效率越來越低，嚴重影響整個社會的進步和發展。本文主要分以下內容來探討這個問題。第一部分主要講述行政不作為的基本概念。第二部分探討行政不作為的危害性，分析導致行政不作為的原因，得出行政不作為司法救濟的必然性和緊迫性。第三部分提出完善法律救濟的一些措施，怎樣通過立法手段減少行政不作為行為的發生，保障行政相對人的合法權益。

關鍵詞 行政不作為 行政相對人 法律救濟

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.353

一、行政不作為的基本概念及其分類

（一）行政不作為基本概念

隨著我國經濟的飛速發展，精神文明的不斷進步，行政主體和行政相對人之間的矛盾也越來越多。行政不作為是一種違法行為，損害了行政系相對人的利益，損害了政府形象和法律的權威性，不利于國家穩定人民團結和社會的長治久安。目前，理論界對行政不作為行為的理論概念眾說紛紜，缺乏統一的理論標準，這里會介紹目前學界的幾種觀點。

1.行為說。該學說主張把行政主體做出或者沒做出積極主動的行為作為判斷標準，有的學者認為“主動性為就是行政作為，而被動行為則是行政不作為。”這種觀點將行政機關的消極應對、拖延執行等行為界定為行政不作為，但是將明示拒絕歸結為行政作為。這種單純的用行為方式來判斷的理論并不是很全面。

2.法定義務說。該學說認為，根據法律義務規定的不同內容，將義務氛圍積極義務和消極義務兩種。積極義務是說必須做出某種行為的義務，消極義務則相反。作為可以針對積極義務也可以針對消極義務，但是不作為針對的就是積極義務，是說行政主體沒有履行某種積極義務而產生的行為。

3.合法行政不作為說。該學說認為以行政主體的行為是否改變現在的法律狀態為標準，來判斷該行為是合法的行政不作為或者違法的行政不作為行為。

4.法定職責說。該學說認為，行政不作為就是行政主體沒有履行法律規定的行政義務，拖延履行、不予答復等行為都屬于不作為行為。

（二）行政不作為行為的分類

1J根據行政不作為行為針對的對象有所不同，可以分為抽象行政不作為和具體行政不作為。抽象行政不作為行為是說應該按照現實要求制定、更改、廢止相關行政規范性文件的行政機關沒有或者沒有及時履行自己的職能。具體行政不作為是指行政機關沒有針對特定的人或者事做出應該做的行政行為。因為抽象行政不作為在立法領域發生較多，也可以理解成是立法上的行政不作為，沒有及時履行自己立法的職責。而具體行政不作為行為發生的領域就相對廣泛，只要行政主體沒有履行應該履行的義務，或者沒有在規定的時間履行應該履行的義務，就視為具體的行政不作為。

2.根據是否需要行政相對人的申請，可分類為依照申請的行政不作為和依照職權的行政不作為。依照申請的行政不作為是說行政主體沒有依照程序、不履行或者拖延履行行政相對人提出的合法申請。依照職權的行政不作為是說在發生了某種具體事情之后，行政主體沒有履行或者拖延履行自己的職權。

3.根據不作為行為損害的客體利益來劃分為損害公共利益的和損害私人利益的行政不作為行為。損害公共利益的行政不作為行為是說沒有特定的行政人，損害的是整個國家、社會的利益，造成的影響非常巨大而深遠。例如，政府對損害環境的企業放任自流。損害個人利益的行政不作為，顧名思義，就是損害了特定的人利益，其危害性相對較小。

4.根據行為產生的原因可以分為不履行和拖延履行兩種。不履行是說行政主體背負某種法律規定的義務，但是并沒有履行。另一種是指，行政主體沒有在法律規定的時間范圍內履行其義務，從而對公民、企業、國家等產生的危害。

二、行政不作為的原因及其危害性

（一）當前我國行政不作為的原因

行政不作為行為主要表現行政主體對危害公民切身利益的行為不予制止不聞不問或者制止不力。有關部門對于危害人民群眾利益的事情制止不力，導致違法行為持續出現。例如，對于污染空氣、水源等關系人們生存方面的企業，因為一時的經濟效益和經濟發展，不采取任何制止措施，導致人們身體、生活受到危害，發起游行示威或者上訪抗議。又比如，有些攤販到處擺攤影響交通和市容，導致人們出行不便，道路交通混亂，城市秩序受到影響，有關部門長期疏于管理或者抓一陣子便松懈，沒有長期規劃和管理。

行政不作為出現的原因有很多。

1.在立法方面。我國行政法體系不夠健全，有很多行政問題沒有給出明確而細致的規定，導致行政主體有很多事情缺乏法律依據。

2.一些行政機構本身設置不合理，行政主體問存在著職能交叉、重復，所以一旦有相關問題發生，極其容易引起各部門之間互相推諉，造成不辦事、不作為現象。

3.行政主體中的公務人員本身服務意識較差，業務素質不高，對自己的職責認識不清，認為老百姓是“求”自己辦事，而不是自己應該為人民服務，這種意識也導致了行政過程中，公務人員臉色差、難說話、不辦事，甚至貪污受賄的現象。直接影響政府在老百姓心中的形象。

（二）行政不作為的危害性

1.行政不作為行為，從某種意義上說，就是行政主體的失職，政府沒有履行自己的法定職責和法定義務，不僅損害了政府形象以及法律權威性，也侵害了公民的合法利益和社會公共利益。

2.行政不作為行為阻礙了依法治國，建設法治國家的進程，不利于社會的長治久安。

3.激化政府和人民之間的矛盾，阻礙廉政建設，不利于民族穩定團結。

4.不利于社會經濟發展，不利于社會文明進步。

三、行政不作為行為的法律救濟

行政不作為行為損害國家和人民的利益，那么應該如何救濟呢？

（一）完善行政不作為訴訟救濟制度，建立行政訴訟制度

將行政不作為行為納入行政訴訟中。我國憲法有以下明文規定：“我國公民對國家公務人員或者國家機關的任何失職或者違法行為，具有向國家機關進行檢舉、控告以及申訴的權利，對公民的檢舉、控告以及申訴相關國家機關務必及時查明事實真相，并進行處理。”在這條規定中的“國家機關的行為”，就包含了行政機關的行為。我國憲法明確將行政不作為行為納入行政訴訟中。行政機關在執政過程中，容易有明顯的趨利行為。比如，某個違法行為對行政機關本身有利，那么就睜一只眼閉一只眼，聽之任之。行政人員本身素質也參差不齊，對自身需要履行的職責解讀有誤，辦事不公道。這時候，行政訴訟就可以充當行政機關和行政行為相對人之間的調節者。因此建立完善的行政訴訟制度有利于維護行政行為相對人的利益，是我國行政水平不斷提高，民主平等的象征，同時也是對行政不作為行為的監督，能夠減少行政機關不辦事、不盡力辦事、辦不好事的情況。

1.擴大關于行政不作為行為的行政訴訟范圍。《行政訴訟法》的受案范圍規定：“認為行政機關侵犯其人身權和財產權等合法權益的。”該表述僅規定了人身權和財產權，應該盡量擴大范圍，包含更多人民權益，認為行政機關由于不作為行為損害自身其他合法權益的行為都可以依法提起訴訟。

應當把因為行政不作為行為導致公共利益受損的行為納入行政訴訟范圍里。訴訟法只強調了對個人、法人以及其他組織的利益保護，而并沒有把公共利益納入其中。而公共利益是指廣大人民的利益，是關系到絕大部分人利益的問題。擴大行政訴訟范圍，有利于更好的監督國家的行政立法工作。

2.建立健全行政不作為相關訴訟的舉證責任分配制度。

3.行政不作為的判決形式需要進一步完善。

4.抽象行政不作為的法律救濟范圍需進一步擴大。

隨著社會經濟的不斷發展，社會經濟活動的各個地方都迫切需要立法規范，立法規范是關系到公民、法人和各種組織切實利益的事情。這就要求立法機關積極主動的去行使立法權，主動履行法律賦予的職責，維護整個社會的穩定和國家的長治久安。

5.應當把因為行政不作為行為導致公共利益受損的行為納入行政訴訟范圍里。

訴訟法只強調了對個人、法人以及其他組織的利益保護，而并沒有把公共利益納入其中。而公共利益是指廣大人民的利益，是關系到絕大部分人利益的問題。損害公共利益的行政不作為行為一般具有一定的隱蔽性，不容易被廣大民眾發現，但是導致的后果卻能影響到后代子孫。擴大行政訴訟范圍，有利于更好的監督國家的行政立法工作。因為公共利益損害的時候，是沒有單純的行政相對人的，而訴訟法規定行政訴訟的原告必須是公民、法人或者組織。為了保證公共利益不受侵害，建議建立公訴制度，允許特定的國家機關或者人員代表公眾利益，提起訴訟。允許公民、法人或者其他組織作為代表提起訴訟。鼓勵社會團體、公益團體代表廣大群眾提起訴訟，加強對行政機關的監督。

（二）把行政不作為行為導致的損害納入國家賠償范圍

新的《國家賠償法》在對行政不作為的規定中，沒有明確給出是否賠償、如何賠償。我國《憲法》第41條明確規定，由于國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依據法律法律規定取得賠償的權利。憲法作為基本大法，規定了行政不作為可以納入我國國家賠償范圍。

把行政不作為行為導致的損害納入國家賠償范圍有利于更加全面的保證人民的利益。有利于政府形象的改善和行政能力的提升，有利于維護國家和社會的長治久安。明確行政不作為的賠償范圍、標準，能夠督促相關機構減少不作為現象，提高行政效率。

（三）完善監督體制，明確廣大人民對行政機關的監督權力

完善監督體制，能夠從根本上減少不作為現象的發生，加強人民群眾對行政機關的監督，加強媒體和社會輿論對行政機關的監督，能夠對行政機關的執政行為起到約束作用，促使其認真、負責的處理日常工作，防止濫用權力現象的出現。所以，擴大監督范圍，增加投訴渠道，能夠迫使行政機關更加注重自身行為。

（四）明確對行政機關不作為行為的懲罰

建立健全完整的懲罰機制，能夠保證行政機關依法規范自身行為，轉變服務態度，建立服務型政府，有處罰才能有震懾，明確規定行政機關的不作為行為應該受到的具體處罰，能夠最大限度保證行政執法的力度。行政機關的公務人員應積極學習相關法律法規，提升執政水平，轉變思想，切實杜絕拖延辦事、不辦事、貪污受賄等現象，將為人民服務作為工作的指導思想。

我國的行政法體系建設較晚，存在這樣那樣的問題和漏洞。對行政不作為行為的法律救濟本身也是—個非常復雜的問題，需要不斷的學習國內外先進經驗，不斷的在實踐中總結出更好的辦法。當今經濟飛速發展，人們的法律意識不斷提高，主人翁意識不斷提高，對政府執政能力提出了新的要求。為了切實保證人民權益，保證社會經濟持續健康發展，全面建設小康社會，樹立良好的政府形象，我國行政機關必須按照法律規定履行職責，切實杜絕行政不作為行為的發生，提高自身水平，建立服務型政府，為全面建設法治社會做出努力。