涉農職務犯罪工作情況的調研報告

黃瑛　趙卿　肖克娟

摘要 近年來，隨著黃島新區新農村建設步伐的加快，農村集體土地轉讓、房屋拆遷、土地征用項目不斷增加，政府各項支農、惠農資金的投入進一步加大，涉農職務犯罪案件仍將處于高位徘徊。本文以黃島區檢察院近幾年查辦的14起涉農案件為例，分析特點、原因并提出有效對策建議，以期有所裨益。

關鍵詞 涉農 新農村 職務犯罪

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.362

為有效遏制和減少涉農職務犯罪，黃島區檢察院對近幾年來查辦的14起涉農職務犯罪情況進行專題調研，深入分析犯罪特點、原因，研究提出對策和建議，為促進新區新農村建設規范、有序、健康發展提供有益參考。

一、涉農職務犯罪主要特點

（一）犯罪主體集中，文化程度較低

涉農職務犯罪案件以村支部書記、村主任、財務人員（會計、出納）等三類人員居多。這三類人往往利用自身職務便利，要么相互勾結、合伙作案；要么單打獨干，中飽私囊，甚至有的村委班子集體貪污，私分公款。從14起涉農職務犯罪案件看，有9起屬三類人員犯罪，占查辦案件的64.3%。基層農村村干部大多文化水平偏低，24名涉案人員大多數文化水平不高，法律知識有限，法律意識淡薄，對法律規定特別是國家工作人員職務犯罪的規定不太了解，甚至錯誤地認為拿好處費、感謝費不是犯罪行為。

（二）犯罪手段多樣，智能水平較低

涉農職務犯罪的作案手段趨向多元化，但手段相對簡單直接，智能化不高。主要表現為以下“五種手段”：一是直接侵吞。對上級撥付的各類補償費采取收入不入賬等手段予以侵吞。如某鎮某村記賬員張某某利用擔任村記賬員的職務便利，將從鎮公路建設指揮部支取的1.43萬元“同三線”排水溝加寬補償款和附屬物補償款，以變換單據入賬的方法侵吞。二是虛報冒領。借招待來客、“跑項目”向有關單位和個人送禮等事項為由，虛列、虛增開支，冒領公款歸己；或虛報地上附屬物，冒領補償金自肥。如某鎮某村支部書記楊某某、村主任劉某某、記賬員馮某某、支部委員劉某利用在本村擔任村干部，負責國家冬暖式蔬菜大棚補貼項目數量上報及補貼款發放之機，虛報大棚數量騙取國家補貼款1.9萬元。三是挪用肥私。土地征用補償費、村集體收入等大筆資金，或公款私存套取銀行利息，或借給他人獲取高額利息。四是收受賄賂。利用職務上的便利，在集體土地、工程發包等過程中受賄。如某辦事處某村村主任苗某利用職務便利，在協助政府為承包戶辦理林權證和農業結構調整項目審批手續及為村民辦理宅基地審批手續和房屋過戶手續過程中，非法收受他人財物14萬余元。

（三）發案領域集中，涉案環節增加

目前，土地征用補償、支農惠農資金管理、林業資源管理等領域成為農村干部職務犯罪的高發領域，且涉案環節有拓展增加趨勢。如涉農職務犯罪從農村土地征用補償的土地、地上附著物及種苗清點等環節，向農村土地征用的審批核準、安置補助費發放等更為隱秘的環節延伸。在支農惠農資金管理領域從資金撥付、資金分配等環節，向資金核算、項目驗收等環節拓展。查辦的14件案件中，涉及支農惠農資金領域的8件，占立案總數的57.1%；涉及土地征用補償領域的4件，占立案總數的28.6%；涉及林業資源領域的2件，占立案總數的14.3%。

（四）窩案串案居多，各案間利益關聯

部分單位、領導干部為謀取私利沆瀣一氣、合伙作案，有的雖不合伙作案，卻采取相同或類似的手段，利用職權獲取私利。各案之間犬牙交錯，利益鏈關系密切。14件案件中，屬于窩案、串案的有7件16人，占立案總人數的66.7%。如在查辦某鎮林業站負責人柴某案中，挖窩帶串牽出了該鎮人大副主席高某某、護林管護防火員呂某某共同貪污案。

二、犯罪原因分析

（一）村干部素質不高，法制觀念淡薄

農村干部多是從本村常住村民中選舉產生，但是受外出務工、從商經營等因素的影響，受教育程度和文化素質相對較高的村民外流現象日益突出，導致競選村干部的后備力量明顯不足、參選人員素質參差不齊，當選的村干部綜合素質普遍不高。同時，農村宗族勢力和宗族意識也在不同程度上干擾了農村干部的正常選舉和使用。另外，部分農村干部法律意識淡薄，拜金思想嚴重，在掌握權力后，抵擋不住誘惑，容易鋌而走險走上犯罪道路。

（二）財務制度不健全，管理較為混亂

一是缺少完整的財務收支審批和經辦制度。對土地補償款、青苗補償款、生豬良種補貼、“五化”建設補助款等專項資金以及集體土地租賃費、山林承包租賃款等集體資金缺乏嚴格管理。二是財務管理不規范。很多村會計不懂會計業務，不能嚴格執行落實財務管理制度。三是賬目審查不到位。按照規定，農村財務每月應由經管統計服務中心進行審查，但有的村財務幾個月甚至幾年都沒有被審查，即便是審查也僅僅是年終象征性的審查，發現問題也未能及時予以糾正。如在辦理某鎮某村記帳員張某貪污一案中，張某交代其第一次犯罪的動機是因為工作中出現失誤，賬面無法對上，因此將其妻名字虛報補帳；后來發現無人審核發現，便開始了一而再、再而三的犯罪行為。

（三）村務公開不到位，導致惠農信息不透明

主要表現在：一是公開不及時。對一些必須公開的支農惠農事項，沒有按要求在規定時間內公開。二是公開方式不合理。以通知代替公告，在通知過程中人為因素大，不能準確地反映支農惠農政策的全貌。在村務公開欄的設置上沒有充分考慮農村群眾分散居住的實際特點，不少群眾無法瀏覽到相應內容。三是選擇性公開。對一些不痛不癢的問題實行公開，而對涉及群眾普遍利益的問題卻公開不完整甚至不公開。四是村民知情權意識不強。大多數村民對村務公開哪些內容知之甚少，維權意識薄弱，知情權難以保障到位。

（四）“一把手”權力集中，缺乏有效監督

個別村干部獨斷專行、搞“一言堂”，有的村支書、村主任“一人兼”，在工程建設和資金支付上“一支筆”，壟斷對村級重大事務的決策權。由于村級財務透明度不夠，村民代表不清楚財務家底，找不到問題所在，無從監督制約。另外，缺乏權力制衡機制，監督多被表面化、形式化。我院查辦的萊鎮某村黨支部書記兼村主任孫某大權獨攬，伙同村會計、記帳員等四人，2005-2011年間先后6次貪污包括征地補償款、村集體公款共計351375元供自己揮霍，在長達6年的時間里沒有被發現和處理。

三、涉農職務犯罪預防建議

（一）建立農村基層干部長效培訓制度，樹立民主決策、勤政廉政的基層環境

一是建議把對農村干部的法制教育、廉政培訓工作制度化，制定詳細的培訓規劃，作為黨校培訓農村干部的一項重要內容。不僅對農村干部進行培訓，還要對村民代表等人員進行培訓。培訓內容重點圍繞民主決策、選舉、管理和監督四方面內容，要做到程序清楚、內容明白。二是加強勤政廉政的教育宣傳力度，以強化正反兩個方面的教育為抓手，著力推進農村廉政文化建設，用先進典型的榜樣力量感召農村“兩委”干部，讓全體基層干部都清楚什么是可以做的，什么是堅決不能碰的。既有利于強化村級組織成員的廉潔、依法、依規履職意識，又能提高廣大群眾的法律知識水平。

（二）建立健全制度，進一步規范完善村級財務管理體系

一是加大基層黨委政府對村級財務的監督管理力度。嚴格執行財務管理規定，堅決杜絕村支部書記、村主任直接經手資金的現象，嚴把資金支取關、發放關和使用關。各鎮、處（區）黨委政府要組織相關職能部門，定期或不定期地對村委的各項撥款及各村入賬情況進行審計，從而堵塞監督管理漏洞。二是建立農村財務集中管理制度。確立由鄉鎮（辦事處）統一選擇指派會計人員擔任村會計，由相應部門集中管理，一方面保證了會計從業人員的業務水平，另一方面確保會計作為獨立人員對村財務支出的監督作用。財務成員有違法違紀苗頭，鄉鎮黨委政府有權予以撤換，防止其與村支書或主任串通一氣，共同作案。三是建立統一規范的票據使用和現金管理制度。農村的各項收入及所有非正式票據開支項目，如征地補償費、宅基地使用費、集體用工支出、干部工資以及招待費等，均由經管中心統一制作制式票據，并負責發放和管理，切實堵住白條、假票泛濫的“黑洞”。

（三）增強鄉鎮黨委政府的領導力，健全村級民主決策體制

改進鄉鎮黨委政府對村黨支部的領導和對村委會的指導方式，豐富指導形式，加大領導和指導的針對性和有效性。發揮鄉鎮人大及其人大代表的作用，通過組織專項檢查、單項工作視察、聽取匯報等形式，了解各項惠農政策的落實情況；建立集體談話制度，或是個別約談制度，重大活動前集體談話，出現苗頭性、傾向性問題時個別約談。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》，建立健全“村務監督委員會”，把村務決策、村務公開、村工程建設項目作為監督的主要內容，解決因管理機制變化和“斷層”現象引發的新問題。