法院隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)

鄒駿妍

摘要 長期以來，我國在法院隊(duì)伍建設(shè)方面存在不少弊端，在進(jìn)行的司法改革的背景下，探討隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)有很重要的意義，本文認(rèn)為很有必要對改革中取得的成效和存在的問題進(jìn)行總結(jié)，進(jìn)而對推進(jìn)改革指明方向。

關(guān)鍵詞 法院隊(duì)伍 職業(yè)化 員額制

中圖分類號：D926.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.371

根據(jù)中共中央組織部、最高人民法院2013年3月1日發(fā)布的《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》，人民法院工作人員是指各級人民法院中納入中央政法委專項(xiàng)編制，依法履行審判、審判輔助、司法行政職能，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，在編在職的除工勤人員以外的人員。習(xí)近平總書記指出，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎(chǔ)『生地位。

一、我國法院隊(duì)伍建設(shè)存在的問題

長期以來，我國把法官實(shí)行與公務(wù)員基本相同的管理模式，作為普通公務(wù)員管理，帶來不少弊端。主要表現(xiàn)為：一是法官任職門檻低，各級法官任職條件大同小異，未能體現(xiàn)職業(yè)特點(diǎn)，在這種模式下，基層法院法官的任職條件基本能符合審判實(shí)踐的需要，因?yàn)榻^大多數(shù)的案件基本集中在基層，經(jīng)過基層的錘煉，為法官積累經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)審判實(shí)踐，從而為進(jìn)一步晉升到中級人民法院乃至高級人民法院提供了很好的經(jīng)歷；但是對于中院和高院，甚至最高院來說，如果和基層法院的法官入職條件一樣的話，在沒有基層的審判經(jīng)歷，而直接進(jìn)入到高一層級的法院的話，存在由于經(jīng)驗(yàn)不足從而導(dǎo)致履職能力受影響的可能性。二是基層法官職級低待遇差，晉升機(jī)制不完善，發(fā)展空間有限；案多人少，法官工作負(fù)擔(dān)過重，審判輔助人員不足。具體來講，主要是法官職業(yè)保障力度還不夠，在法官職業(yè)考評激勵機(jī)制尚未建立，法官職業(yè)發(fā)展的通道不暢通，存在千軍萬馬擠“官道”的問題，而且缺乏解決績效考核激勵機(jī)制的措施，不利于調(diào)動其工作積極性。進(jìn)一步講，由于前面所提機(jī)制的缺乏，最終影響法官隊(duì)伍精英化的建設(shè)，這樣就會對探索改革與審判精品化形成制約。因此，加強(qiáng)法院隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，是深化司法體制改革的重中之重，黨的十八屆三中全會決定提出了要“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，完善司法人員分類管理制度”，四中全會作出決定要進(jìn)一步加快建立法制工作人員管理制度，這需要符合職業(yè)特點(diǎn)。

二、員額制改革是推進(jìn)法院隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的重要保障

黨的十八屆四中全會決定要求，推進(jìn)庭審實(shí)質(zhì)化的改革體現(xiàn)了對司法規(guī)律內(nèi)在要求的尊重。推進(jìn)員額制改革，是新一輪深化司法體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。2016年1月18日，習(xí)近平總書記對司法機(jī)關(guān)作出重要指示，這些重要論述和決定事項(xiàng)，為司法工作和人民法院工作提出了更高的要求，也指明了工作的方向。從本次司法改革的目的，就是要貫徹以庭審為中心、實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化、做好審判工作的服務(wù)工作，漸進(jìn)把司法改革引向深入，最終的目的是為了建立職責(zé)明晰、邊界清晰、權(quán)責(zé)一致的法院工作人員管理模式，為打造精英化的審判隊(duì)伍建設(shè)奠定較扎實(shí)的基礎(chǔ)。

目前，法院員額制改革在全國正在有序推進(jìn)。據(jù)了解，目前已有北京、上海、廣東、海南、吉林、湖北、青海等省級法院完成法官入額工作，按照39%的比例來設(shè)置主審法官的數(shù)量，讓“審理者裁判，裁判者負(fù)責(zé)”的改革落到實(shí)處。最高人民法院為了進(jìn)一步落實(shí)第四個五年計(jì)劃的具體改革措施，進(jìn)一步深入全面推進(jìn)司法改革在法院系統(tǒng)的落實(shí)，在推進(jìn)員額制改革的同時，最高人民法院設(shè)立了第一巡回法院（深圳）、第二巡回法庭（沈陽），北京市高院設(shè)立了第四中級人民法院、知識產(chǎn)權(quán)法院，深圳市中院新設(shè)立了前海合作區(qū)法院（深圳前海），在打造各級法院進(jìn)行進(jìn)一步改革的“樣板”，在總結(jié)前期改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高院又將在鄭州、西安、重慶、南京設(shè)立巡回法庭，既顯示了中央對最高人民法院前期改革的肯定，又為今后的改革提出了更高的要求。由于法官的入職條件、職業(yè)特點(diǎn)、職業(yè)要求不同于普通公務(wù)員，需要在職務(wù)序列等方面實(shí)行單獨(dú)管理和保障。推進(jìn)法官員額制改革就是要保證以下幾個方面：

第一，對原有法官辦案數(shù)量進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，要保證審案法官的數(shù)量，確保實(shí)現(xiàn)司法的公信力。具體來講，就是要保證一線審案法官的數(shù)量，根據(jù)實(shí)際情況建立績效考核機(jī)制，因地制宜地設(shè)置審判力量的配套措施。目前，我國法院案多人少矛盾突出，一是法官承擔(dān)了大量事務(wù)性與程序性工作；二是審判輔助人員數(shù)量嚴(yán)重不足、專業(yè)化程度不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在有些國家，1名法官能配備3-5名助手，而我國平均每3.8名法官才能配備1名輔助人員。為了解決案多人少的問題，就需要按照一線審案法官的數(shù)量來配備輔助人員，完善審判輔助人員能進(jìn)能出的靈活機(jī)制；同時，要探索審判輔助人員的來源方式的多元化，為了使得審判輔助人員的結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，有條件的地方可以探索購買社會化服務(wù)。

需要明確的是，解決案多人少的矛盾，并不是單靠補(bǔ)充法官數(shù)量，在保持編制基本不變的前提下，只有精確劃分職能，做好結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)一步深挖內(nèi)部的潛力，使得一線審案法官能將精力集中到案件的審理，以保證司法審判的公正。

第二，配合審判隊(duì)伍精英化建設(shè)的目標(biāo)，為了保證案件審判的質(zhì)量，從而保證司法公正，就必須保證審判輔助人員的數(shù)量，確保審案法官的專注力。要優(yōu)化各種審判資源的優(yōu)化組合，就不僅要保證一線審案法官的數(shù)量，同時也要保證審判輔助人員的數(shù)量，讓法官做好審判，審判輔助人員做好事務(wù)性工作。審判輔助人員指的是幫助法官完成審判職責(zé)的人員，主要包括以下人員：司法警察、書記員、法官助理、執(zhí)行員等。最高院先后發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于在部分地方人法院開展法官助理試點(diǎn)工作的意見》（法[2004]208號）和《最高人民法院關(guān)于在西部地區(qū)部分基層人民法院開展法官助理制度試點(diǎn)、緩解法官短缺問題的意見》（法[2007]335號），在部分地區(qū)開展了法官助理工作試點(diǎn)，但法官助理制度目前尚未普遍設(shè)立。各級人民法院應(yīng)當(dāng)在高人民法院的統(tǒng)一指導(dǎo)下，探索完善法官助理制度，明確法官助理的來源、條件和職責(zé)。

第三，為了真正實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化，要保證優(yōu)秀法官進(jìn)入審判一線，確保審案法官的戰(zhàn)斗力。要確保在審判一線匯聚優(yōu)秀的法官，保證將真正辦案的法官的數(shù)量。員額制實(shí)施后，入額的法官應(yīng)當(dāng)進(jìn)入審判一線，即進(jìn)入業(yè)務(wù)部門，真正行使審判權(quán)。對于擔(dān)任院長、庭長等法院領(lǐng)導(dǎo)崗位的入額人員，也必須經(jīng)過嚴(yán)格的考核程序，而且入額后一定要辦理一定量的案件。同時，員額制的改革不應(yīng)當(dāng)是靜態(tài)的，而應(yīng)該是機(jī)動的，各地高級人民法院應(yīng)當(dāng)因地制宜，根據(jù)所轄區(qū)域的不同情況，在總體控制法官員額數(shù)量的情況下，做好員額法官的機(jī)動調(diào)節(jié)，根據(jù)各地法院案件數(shù)量的增減變化情況來決定法官的人數(shù)。高級人民法院也要做好調(diào)查和統(tǒng)計(jì)工作，保證編制的合理化，同時也要考慮到中國各地發(fā)展不平衡的實(shí)際情況做好過渡方案，采取業(yè)績審核和業(yè)務(wù)考試相結(jié)合的方式，鼓勵不能勝任或不愿從事審判工作的審判人員轉(zhuǎn)崗分流，保證審判一線的法官既有做好審判工作的能力，同時也具有積極的意愿。

第四，員額制改革涉及到許多方面，要保證改革的效果，使一線的審判人員能安心工作，就必須提高司法職業(yè)保障，激發(fā)司法人員工作的積極性。換句話講，就是要有效落實(shí)對法官職業(yè)的真正激勵，依托法官登記制度，逐步建立法官專業(yè)職務(wù)序列，推動實(shí)現(xiàn)法官等級與行政職級脫鉤，建立定期晉升和擇優(yōu)晉升相結(jié)合的發(fā)展機(jī)制，使不在領(lǐng)導(dǎo)崗位的審案法官一線辦案法官，也有機(jī)會有晉升的機(jī)會和發(fā)展的空間，能夠真正實(shí)現(xiàn)個人價值。同時，可考慮招錄部分納入中央政法專項(xiàng)編制的法官助理，作為未來的法官培養(yǎng)，建立相應(yīng)的管理制度和激勵機(jī)制，經(jīng)過法官遴選程序，符合條件的法官助理未來可選任為基層法院法官。另外，在落經(jīng)費(fèi)、完善管理的前提下，有條件的法院可以結(jié)合省級人員統(tǒng)管改革，以核定雇員的方式增補(bǔ)部分法官助理和書記員。健全司法警察管理制度，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定將司法警察實(shí)行單獨(dú)的序列，并按照法官隊(duì)伍建設(shè)的既定方案設(shè)定職位和職數(shù)。健全司法行政人員管理制度，按照中央的改革要求，司法行政人員今后不得再任命為法官，不再占用法官員額，司法行政人員的職務(wù)序列和職務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照綜合管理類公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。各級人民法院對于仍占用政法專項(xiàng)編制的工勤人員，今后應(yīng)當(dāng)通過后期服務(wù)社會化、自然減員等方式逐步消化解決，未來可采取購買社會服務(wù)等方式解決，將其占用的政法專項(xiàng)編制置換出來充實(shí)審案崗位。

推進(jìn)員額制改革的目的，就是要推動實(shí)現(xiàn)庭審實(shí)質(zhì)化，以推動法院審判隊(duì)伍建設(shè)的精英化。要不斷提高隊(duì)伍素質(zhì)，努力建設(shè)一支在信念上非常堅(jiān)定、工作上敢于擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)上清正并且廉潔的審判隊(duì)伍。堅(jiān)持公正司法，切實(shí)履行職責(zé)，樹立良好的司法公信力。同時，加強(qiáng)法院職業(yè)化建設(shè)，要不斷滿足人民群眾多元化司法需求，充分尊重人民主體地位，全面準(zhǔn)確把握新形勢下人民群眾司法需求，人民法院要主動與訴訟外的糾紛解決機(jī)制建立對接關(guān)系，做好案件分流工作，指導(dǎo)其他糾紛解決機(jī)制發(fā)揮有效作用，讓更多的矛盾糾紛通過非訴解紛渠道解決，通過司法確認(rèn)，提高非訴訟糾紛解決方式的效力和權(quán)威性，讓法官將更多的精力和時間集中到案情比較復(fù)雜、矛盾比較大的案件上，努力實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每--+司法案件中感受到公平正義的目標(biāo)。

三、法院隊(duì)伍建設(shè)職業(yè)化改革的取得的成效、存在的問題及改進(jìn)方向

（一）改革取得的成效

在各級法院的共同努力下，法院隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)取得了一定的效果。在諸如人財(cái)物統(tǒng)管、法官職業(yè)化改革、法官職業(yè)化保障改革、司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制與司法責(zé)任制改革等頂層設(shè)計(jì)為基礎(chǔ)，努力在司法體制機(jī)制的系統(tǒng)性、整體性改革上取得突破，在區(qū)域司法標(biāo)準(zhǔn)確立的程序、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面的改革進(jìn)行實(shí)踐探索。在司法改革上充分體現(xiàn)了整體協(xié)調(diào)推進(jìn)的特點(diǎn)，從司法改革的去“地方化”、去“行政化”、去“大眾化”等改革要素上協(xié)同發(fā)展，進(jìn)行先行先試進(jìn)行改革的法院在改革過程中合理把握適度性和均衡性，合理把握司法規(guī)律與我國國情，取得了初步的成效。

（二）面臨的問題

各級法院的綜合性司法改革，與中央的改革要求、最高人民法院第四個五年發(fā)展規(guī)劃的改革目標(biāo)以及廣大人民群眾的期待還有很大的差距，仍然面臨這一些問題需要解決。

法官隊(duì)伍的精英化事突進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革，保證法官獨(dú)立行使裁判權(quán)的客觀要求。我國法官隊(duì)伍客觀存在大眾化、普通化的狀況，而且在長期的裁判審批制度下，法官或多或少有一定的依賴心理，員額制改革后審案法官是否具備獨(dú)立的裁判能力和水平還需進(jìn)一步檢驗(yàn)。同時，還存在法官職業(yè)保障力度還不夠，在法官職業(yè)化改革過程中，考評激勵機(jī)制尚未建立，不利于進(jìn)一步調(diào)動其工作積極性。另外，在加強(qiáng)司法職業(yè)保障方面，社會上包括部分領(lǐng)導(dǎo)還有不同的認(rèn)識，認(rèn)為目前法官精英化尚未完全實(shí)現(xiàn)，整體素質(zhì)還有待提高，享有比其他公務(wù)員高的待遇不太合理，這就使得提高職業(yè)保障方面面臨一定阻力和困難。

（三）改進(jìn)的方向

首先，要引導(dǎo)全社會對司法改革新常態(tài)要給予足夠的信心和耐心，同時盡量縮短從現(xiàn)實(shí)到理想的實(shí)現(xiàn)過程。其次，進(jìn)一步細(xì)化司法行政運(yùn)作機(jī)制，確保精簡高效，進(jìn)一步厘清司法行政權(quán)與司法審判權(quán)的邊界，進(jìn)一步整合司法資源。再次，持續(xù)推進(jìn)司法人員分類管理機(jī)制改革，確保司法保障的全面有力。最后，在全面加強(qiáng)自身建設(shè)和職業(yè)保障的同時，抓好優(yōu)秀人才引進(jìn)，保障優(yōu)秀人才能引得來、留得住。