刑事訴訟涉案財物保管的規范化探究

史焱　王寶坤

摘要 我國立法規定涉案財物的保管由公檢法三機關分別進行，實踐運作中存在諸如立法規定過于原則、基本保管制度缺失、保管任務繁重、保管條件落后、分別保管造成重復浪費、多次移送處理容易損毀、缺乏專門監督制約機制等問題，對此，本文建議由專門保管機構保管，實行分類保管、記帳控制、單據移送、法院終極處分、法律監督與審計監督并行等制度。

關鍵詞 涉案財物 保管 保管中心 規范化

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.372

刑事訴訟涉案財物，是指刑事訴訟過程中查封、扣押、凍結的與案件有關的財物及其孳息以及從其他辦案機關接收的財物及其孳息，包括犯罪嫌疑人的違法所得及其孳息、供犯罪所用的財物、非法持有的違禁品以及其他與案件有關的財物及其孳息。查封、扣押、凍結作為一種對物的強制措施，與對人的強制措施、對隱私權的強制措施并列構成刑事強制措施體系，但我國刑事訴訟改革更多地關注于拘留、逮捕等對人的強制措施的正當化，忽視了查封、扣押、凍結等對物的強制措施的規范化。尤其是，涉案財物的保管貫穿整個刑事訴訟過程，有很強的訴訟保障作用，但現行法律規定及實踐運作卻均存在諸多問題，需要對涉案財物的保管予以規范化。

一、涉案財物保管的現狀研析

（一）立法規定

我國《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規定》、《人民檢察院刑事訴訟規則》、《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規定》、《公安機關涉案財物管理若干規定》等法律規定、司法解釋、部門規章中都有涉案財物保管的規定，這些規定共同構成規范涉案財物的法律規定體系。

《刑事訴訟法》有二條對涉案財物的保管進行了規定。第39條第2款規定：“對查封、扣押的財物、文件，要妥善保管或者封存，不得使用、調換或者損毀。”第234條第1款規定：“公安機關、人民檢察院和人民法院對查封、扣押、凍結的犯罪嫌疑人、被告人的財物及其孳息，應當妥善保管，以供核查，并制作清單，隨案移送。任何單位和個人不得挪用或者自行處理。……”

除《刑事訴訟法》外，公安部、最高人民檢察院及最高人民法院也分別對涉案財物的保管進行規定。《公安機關辦理刑事案件程序規定》用三條規定了如何保管涉案財物。第225條規定：“對查封、扣押的財物和文件，應當會同在場見證人和被查封、扣押財物、文件的持有人查點清楚，當場開列查封、扣押清單一式三份，寫明財物或者文件的名稱、編號、數量、特征及其來源等，由偵查人員、持有人和見證人簽名，一份交給持有人，一份交給公安機關保管人員，一份附卷備查。”第226條規定：“對作為犯罪證據但不便提取的財物、文件，經登記、拍照或者錄像、估價后，可以交財物、文件持有人保管或者封存，并且開具登記保存清單一式兩份，由偵查人員、持有人和見證人簽名，一份交給財物、文件持有人，另一份連同照片或者錄像資料附卷備查。財物、文件持有人應當妥善保管，不得轉移、變賣、毀損。”第230條規定：“對查封、扣押的財物及其孳息、文件，公安機關應當妥善保管，以供核查。任何單位和個人不得使用、調換、損毀或者自行處理。對容易腐爛變質及其他不易保管的財物，可以根據具體情況，經縣級以上公安機關負責人批準，在拍照或者錄像后委托有關部門變賣、拍賣，變賣、拍賣的價款暫予保存，待訴訟終結后一并處理。……”同時，公安部制定《公安機關涉案財物管理若干規定》專設一章共10條規制涉案財物的保管事宜。

《人民檢察院刑事訴訟規則》規定了涉案財物的保管事宜。其中，第240條規定：“對于查封、扣押在人民檢察院的物品、文件、郵件、電報，應當妥善保管，不得使用、調換、損毀或者自行處理。經查明確實與案件無關的，應當在三日以內作出解除或者退還決定，并通知有關單位、當事人辦理相關手續。”第363條第12項要求審查起訴期間應查明“涉案款物是否查封、扣押、凍結并妥善保管，清單是否齊備：……”并在第674條規定：“人民檢察院案件管理部門負責對扣押的涉案財物進行保管，并對查封、扣押、凍結、處理涉案財物工作進行監督管理，對違反規定的行為提出糾正意見；對構成違法或者嚴重違紀的行為，移送紀檢監察部門處理。”同時，最高檢制定《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規定》（以下簡稱《管理規定》），專設一章共5條規制涉案財物的保管事宜。

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第357條第1款規定：“人民法院對查封、扣押、凍結的被告人財物及其孳息，應當妥善保管，并制作清單，附卷備查；對人民檢察院隨案移送的被告人財物及其孳息，應當根據清單核查后妥善保管。任何單位和個人不得挪用或者自行處理。”

根據這些規定，對涉案財物的查封、扣押、凍結行為完成后，涉案財物在誰的控制之下誰就有對涉案財物進行保管的義務，也就是說，查款扣押凍結涉案財物的實施主體，如公安機關、檢察機關、審判機關等都有保管義務，同時，金融機構或者郵電部門，特殊情況下被涉案財物持有人也都有保管的義務；并且，還規定保管主體對涉案財物應當妥善保管，任何單位和個人不得挪用或者自行處理。

（二）實踐運作

涉案財物的保管貫穿于刑事案件的偵查、審查起訴及審判等整個刑事訴訟過程中，公安機關、檢察機關、審判機關作為履行相應職能的機關都承擔著涉案財物的保管義務。實踐中，公、檢、法三機關往往設立專門的部門或人員、專設場所、利用專門保管設施對涉案財物進行保管。筆者以A市B區為例進行說明。

2013年，偵查機關向檢察院移送案件1612件2212人，檢察院以向法院提起公訴、作出不起訴、移送其他檢察院等方式結案共計1549件2117人；2014年，兩類案件分別是1511件2012人和1554件2020人；2015年，兩類案件分別是1351件1684人和1334件1667人。這些案件以侵犯公民人身民主權利、侵犯公民財產權利及妨害社會管理秩序三類案件為主，九成案件涉及涉案財物的保管，2014年檢察院保管的涉案財物有29102件，2015年有31196件。而所保管的財物不僅數量繁多，而且種類繁雜，大至汽車、摩托車，小至剪刀、石頭，貴重至金銀首飾，危險至槍支彈藥。這樣的保管任務，占用了公、檢、法三機關極大的人力、物力和財力，也帶來很大工作難度。

具體而言，公安機關辦理刑事案件的內部程序涉及初查、預審、法制等不同環節，也就會牽涉到派出所、刑警大隊、經偵大隊、預審大隊、法制處等不同部門。昌平區公安分局的做法是，無論刑事案件進入何種訴訟階段，都必須將所有涉案財物全部移交預審大隊由專門的內勤人員負責統一保管；預審大隊的辦公場所特設贓證物室對小件物品進行保管，但大宗物品如汽車等則露天停放。檢察機關作為法律監督機關，具有職務犯罪案件的偵查職能及刑事案件的審查起訴職能，都需要履行涉案財物的保管義務。昌平檢察院實行涉案財物與保管款物相分離以及辦案部門和保管部門相互制約的原則，承辦人原則上不直接接觸涉案財物，而是由案件管理部門設立專用保管場所、指定專人統一負責管理，管理人員逐案設立明細賬，對涉案的實物建帳設卡，一案一賬，一物一卡，并定期對涉案財物進行檢查。法院作為審判機關是訴訟程序的終結點，涉案財物大多移送至這里進行處理，承擔著較為繁重的保管責任。昌平法院由刑庭內勤人員負責接收并保管涉案財物；在辦公大樓中專門開辟房間作為贓證物室進行保管。

二、涉案財物保管的問題探究

（一）立法規定過于原則、基本制度設計缺失

我國刑事訴訟改革長期以來都強調人身自由的保障，忽略了對財產的保障，我國有關涉案財物保管的法律規定僅有24條，且大多是內容重復的原則性規定，主要集中在對承擔保管義務的主體、須妥善保管、不得挪用或自行處理等事項的概括性、口號性的條文表述上，缺乏實用性、操作性強的具體規定。同時，一些行之有效的如扣押執行與扣押保管相分離規則、記賬控制財物流轉規則、特殊物品變價保管規則、文書手續移送規則、法院最終處分規則等基本制度也處于缺失狀態，這種制度缺失難免使人出于自利目的而鋌而走險，變“保管”為“所有”，出現挪用、侵占、私分涉案財物等現象。

（二）保管任務繁重、條件落后

隨著社會經濟的發展，刑事案件數量激增，相應地，涉案財物的數量也成倍增加，公、檢、法三機關本身就面臨人員緊、任務重的壓力，還要專門抽調人員負責保管工作，任務繁重。同時，囿于人力、物力、財力的限制，保管機關的保管條件也較差，經常是貴重物品與一般物品混放，大件物品與小件物品混放，危險品與一般物品混放，贓證物室專門保管與室外存放并存。以大宗物品如摩托車、汽車等的存放為例，有條件的機關如昌平檢察院可以將其停放于地下停車場，但條件達不到的如昌平公安分局就將其露天存放，成年累月日曬夜露，至案件終結時，車輛早已面目全非，這樣的存放條件既可能對物品本身造成損害，而且容易產生重大安全隱患。

（三）分別保管造成重復浪費

依照我國現行法律規定，公安、檢察、審判三機關都系保管機關，承擔涉案財物的保管工作，這一工作不像具體辦案那樣具有很強的法律專業性，它更多地涉及到分類、財務、保管等管理方面的專業知識，其主要目的是為了保障訴訟活動的正常、高效開展。而現有的公檢法三機關分別保管的體制過于重視保管工作的附隨性及從屬性，忽略了其在整個訴訟過程中的獨立性和保障性，造成人力、物力和財力的重復浪費，也導致訴訟效率低下，有違程序公正的要求。

（四）款物多次移送、處理易損壞

涉案財物的保管是扣押、凍結措施實施后的一項重要后續措施，是連接扣押、凍結與移送、處理的重要中間環節，實際工作中，扣押、凍結的款物在三機關之間依法隨案移送，極易出現各種問題。以扣押汽車的保管移送為例，需要經過從公安機關到檢察機關、再到審判機關、最后再上繳或返還等流程，由于辦案期限往往長達數月，而前一保管機關一股僅加足移送路程所需的油量，再次移送時都需要將汽車拖運至加油站加油，浪費資源的同時又易毀損汽車，既影響扣押、凍結等強制措施的實施效果，又不利于財產保護，容易引發糾紛。

（五）缺乏專門的監督制約機制

涉案財物的保管涉及公檢法三機關，各機關都有多個監督部門對這一工作進行監督，例如，公安機關的紀檢、督察、法制、審計等部門都可以對涉案財物進行檢查，檢察機關的監察部門應當對本院的涉案財物保管工作定期檢查，審判機關的財務、紀檢部門也會對這一工作進行督查。但都是各機關分別進行，實行多重監管，缺乏牽頭部門，也沒有將監督責任明確到位，容易出現“大家都管、大家也都不管”的現象，長期以來，針對公檢法三機關共同的涉案財物保管工作的專項檢查極少進行，缺乏專門的監督制約機制。

三、涉案財物保管的規范化設想

針對前述涉案財物保管工作的現狀及問題，需要在工作中不斷改革創新，探尋更高效合理的制度。如前所述，公安部與最高檢均出臺涉案財物管理的相關規定，對保管工作的相關規則如扣押凍結與保管相分離、帳實相符、款項及時存入專用賬戶、實物建帳設卡等進行規制。但這些規則并未囊括涉案財物保管的全部必要規則，而且其適用范圍也僅限公安機關、檢察機關保管等環節。對此，可以嘗試建立獨立于公檢法機關的保管中心，制定必要的保管規則，形成一種全新高效的獨立保管模式，從而有效應對現行涉案財物保管中的諸多弊端。

（一）設立保管中心、保證扣押執行與扣押保管相分離

基于職能分工的不同以及涉案財物保管的內在要求，可以在財政部門下設一個獨立于公、檢、法三機關甚至獨立于刑事司法程序的專門保管涉案財物的保管中心，實行扣押執行與扣押保管相分離規則。據此，執行查封、扣押、凍結行為的偵查人員與涉案財物的保管人員嚴格分離，偵查人員將扣押的物品及時送交財政部門設立的保管中心代為保管，案件辦理人員持有《涉案財物清單》，保管人員則控制被扣押的物品，辦案人員可以專注于案件的偵查、公訴及審判的職責履行，保管人員則職有專司，專門負責保管工作，二者相互牽制，既可以緩解司法機關人員緊張、經費支出較大的壓力，又可以避免人員不分離引發的隨意調換、侵吞、使用涉案財物等以權謀私現象，還益于監督機關對涉案財物保管的專門監督制約。

（二）實行普通物品分類保管、特殊物品專門保管

扣押、凍結的款物包括貨幣，有價證券，珍貴文物、珍貴動物及其制品、珍稀植物及其制品、金銀珠寶等貴重物品，毒品、淫穢物品等違禁品，爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性等危險品，汽車、摩托車等大宗物品，錄音錄像等音像制品，其他小件物品。這些物品種類繁多、特點不同、數量較大，對此，應實行普通物品分類保管、特殊物品專門保管、保管中心記賬控制的機制，即保管中心應按照物品特點分門別類采用不同方式進行保管，對保管物品建賬設卡，一案一帳，一物一卡，通過記賬方式控制款物的保管。具體而言，貨幣應存入銀行專戶，保管中心對銀行存款憑證、有價證券進行專門保管；大宗物品、小件物品及音像制品存入保管中心后，應一物一地，分別保管，小件物品可根據物品種類分袋、分件、分箱設卡保管；對貴重物品、違禁品、危險品等需要專門機構保管的特殊物品，保管中心可在登記造冊后，及時移交相關部門妥善保管。

（三）保管中心保管實物、辦案機關移送單據

將原先由公、檢、法三機關分別保管變為由專門機構保管，就可以將物的流轉變為移送物品清單等書面單據的流轉，即扣押、凍結機關將款物移交至保管機關之后，款物可以不必再隨案移送，而只移送書面單據，直至案件終結對款物作出最后處理。這樣，案件進入不同的訴訟階段，三機關不必再分別指派專人、使用專門工具、花費大量時間將款物移送至下一承辦單位，只要在不同的訴訟階段出具不同的手續，公、檢、法就可以在各自的訴訟階段憑書面手續到指定的贓證物保管地點查找、清點、處理。例如，在偵查階段，所有扣押、凍結的贓證物，除現金以外，均由該機構統一分類登記保管，偵查機關持有《查封、扣押物品、文件清單》；刑事案件到了審查起訴階段，可由偵查機關向檢察機關的公訴部門移送《移送物品、文件清單》，公訴部門憑單據可到保管中心查驗；同樣，案件到審判階段也可以只移送單據而不移送實物，對于作為證據使用的實物，則由其直接提取使用即可。既可以減少實物流轉所需的人力物力，也可以避免實物在搬運的過程中遭受不必要的毀損，減少丟失的幾率，大大節約訴訟成本。

（四）法院處分為原則、公安檢察處分為例外

訴訟過程中，公、檢、法三機關因為案件審查終結（如撤案、不起訴、判決）、或者經查明確實與案件無關、或者明確系被害人合法財產等原因，而作出將涉案財物追繳、沒收、返還等處理決定。對此，需有相關部門出具有效的司法文書，由保管中心統一做相應處理，而保管中心則應根據需要予以配合，協助完成涉案財物的最終處理工作。但在涉案財物處理過程中，保管中心應明確法院依法認定和處分為原則，公安機關、檢察機關在特殊情形下對某些涉案財物享有先行認定權和部分處理權為例外。即，提起公訴進入審判程序的案件，法院作為審判機關應在判決中對涉案財物的性質進行認定，并作出或沒收或返還的處理，此時，保管中心只有憑借生效判決書或裁定書，才能允許法院執行部門領取并處理涉案財物，完成案件的執行工作；案件作出不起訴決定，則應當由檢察機關憑不起訴決定書到保管中心處辦理相關手續；相應地，如發生案件撤銷等情形，則應由公安機關憑撤案決定書到保管中心處辦理相關手續；同理，公安機關偵查過程中查明扣押款物確實與案件無關，或者系被害人合法財物，都應持相應文書到保管中心，由其返還物品原主或被害人。

（五）法律監督與審計監督相結合進行雙重監督

如前所述，公、檢、法三機關作為辦案單位，辦案同時還負責涉案財物的查款、扣押、凍結、保管、移送、處理等工作，各單位保管工作開展如何、是否存在違法違紀行為等，只有各單位內部設立部門進行內部監督，容易發生監督不及時、不到位、不得力的問題。而依本文建議，單獨設立保管中心對涉案財物進行保管，真正達到保管活動與查封、扣押、凍結、移送、處理等活動相獨立，在提高效率的同時，也便于獨立的監督機關對其保管行為進行監督。這種監督具體包括檢察機關的法律監督及審計部門的審計監督，前者是指檢察部門作為國家專門法律監督機關，定期或不定期地檢查涉案財物的保管、移送、處理情況，避免贓證物保管不力、移送遲延、處理不當等問題；后者是指審計部門作為專業機構，對保管中心這種帶有行政管理色彩的保管款物工作進行經常性的審計監督，定期向政府及人大匯報審計情況，發現任何違法違紀行為，及時作出處理，二者從不同角度對保管工作進行監督，應能取得較好效果。

四、結語

涉案財物的保管在刑事訴訟過程中起著重要的訴訟保障作用，但從根本而言，該工作并不具有司法性，只是一項帶有行政管理色彩的工作，我們應將其從司法活動中剝離出去，專設機構進行保管，既還原這一工作的本來面目，又讓司法機關從事其真正擅長的司法工作。當然，本文所提建議的完全實施，不僅公、檢、法三機關需要付出努力，更需要有關部門的大力支持，而這一制度的試行，又有助于如民事訴訟中涉案財物的獨立保管這一命題的探索。