中國區域發展戰略得失之評述

(中央民族大學經濟學院 北京 100081)

中國區域發展戰略得失之評述

王時延

(中央民族大學經濟學院北京100081)

改革開放近40年來，中國區域經濟發展戰略基本經歷了由非均衡發展到協調發展，再到統籌發展的三個階段，實現區域發展戰略的重大推進，中國區域經濟多輪驅動的新格局逐步形成。每個發展階段的區域發展戰略都有其特點，在分析總結其特點的基礎上，把握中國區域經濟政策的未來走向，以期為中國區域經濟的協調發展作出貢獻。

非均衡發展；協調發展；統籌發展；區域發展戰略

從建國初期到改革開放近30年時間里，以毛澤東為核心的新中國第一代領導集體實施了區域經濟均衡發展戰略，這是由當時的主客觀原因決定的。但是由于對內地建設要求過急，投入了過多的力量，強調規模速度，忽視經濟效益，加上選廠定點的大量失誤，導致了嚴重的浪費和損失。同時以重工業為發展重點，過分追求工業生產力的均衡布局的地區投資戰略，造成了地區間低水平的工農業結構體系同構和內陸地區產業關聯效應差的歷史隱患，使內陸地區在全國大分工的總體格局中始終處于十分不利的地位，不僅降低了資源配置的總體效益，而且在新的基礎上形成了經濟發展水平由東向西遞減的階梯態勢。因此，改革開放后國家開始轉變區域經濟發展思想，改變過去的區域均衡發展戰略，并在近40年里形成了非均衡發展到協調發展，再到統籌發展的三個階段。

一、區域非均衡發展階段(1979至20世紀90年代初)

改革開放初期，在對新中國成立以來經濟建設的實踐歷程進行深刻反思的基礎上，我國政府制定和實施了經濟體制改革和對外開放的總體發展戰略。在當時經濟基礎非常薄弱、可利用的經濟資源極其短缺的前提下，實現經濟的快速增長只能通過非均衡的發展模式，即通過把有限的資源集中投放在特定的產業部門和特定的經濟區域，并通過這些產業部門和經濟區域的優先發展帶動其他部門和區域的全面發展。因此從1979年起，我國開始實施非均衡發展戰略，以東部地區開發開放為戰略重點，通過投資和政策兩個領域向東部地區實行傾斜。

區域經濟非均衡發展戰略的詳細部署體現在“六五”計劃和“七五”計劃中?！傲濉庇媱澝鞔_提出要積極利用沿海地區的基礎，充分發揮其特長，帶動內地經濟發展，并開始采取措施向沿海地區傾斜。“七五”計劃則把全國劃分為東、中、西部三大經濟地帶，詳細制定了三大經濟地帶非均衡發展梯度推移的宏觀區域發展戰略，即重點是優先發展東部，以東部發展帶動中、西部發展，使生產力和區域經濟布局由東向西逐步作梯度推移。因此，國家投資重點逐步由內地轉向沿海地區，并率先在沿海地區開辟經濟特區、開放港口城市和經濟開放區，賦予這些地區的地方政府在財政、稅收、金融、信貸、外資、外貿、價格等方面較大的自主權，并給予相應的特殊優惠政策。這些政策極大地刺激了沿海地區經濟的高速增長。這一時期，鄧小平提出了顧全“兩個大局”的戰略思想。一個大局，就是東部沿海地區加快對外開放，使之較快地發展起來，中西部地區的發展要顧全這個大局。另一個大局，就是當發展到20世紀末達到小康水平時，就要拿出更多的力量幫助中西部地區加快發展，東部地區也要服從這個大局。

總體來講，以經濟效率為目標、以發揮各個地區的比較優勢為出發點的區域非均衡發展戰略，符合當時我國經濟社會環境發展的要求，其扭轉了改革前的高投入低產出的低效率發展局面。從宏觀角度來看，非均衡發展戰略造就了能夠帶動國民經濟整體增長的經濟核心區和增長極，從而促進了我國國民經濟的快速增長，顯著提高了廣大人民群眾的生活水平；從東西部經濟發展關系來看，非均衡發展戰略注重針對不同地區實施有區別的政策措施，“沿海地區經濟發展戰略”通過對沿海地區的政策傾斜及投資傾斜，加速了東部地區經濟的迅速發展，使東部區域特別是東南沿海地區成為推動我國國民經濟持續高速增長的動力源泉，并通過示范效應和擴散效應，一定程度上帶動了中西部地區經濟的發展；從我國的對外開放格局來看，在非均衡發展戰略的影響下，我國20世紀80年代至20世紀90年代初，逐步形成了“經濟特區一沿海開放城市一沿海經濟開放區一沿江經濟區一內地中心城市一鐵路公路交通沿線和沿邊地帶”這樣一個多層次、有重點的、全方位立體交叉的對外開放新格局，為我國經濟融入世界經濟、提高國際市場上的競爭力奠定了基礎。同時，在非均衡發展戰略的影響下，無論是沿海開放地區還是內陸地區，都對各自區域的比較優勢、主導產業和發展方向有了更加充分的認識，這對區域經濟發展和總體經濟發展都有深遠的影響。

當然，就我國非均衡發展戰略的具體實踐而言，由于該戰略注重在東西部地區形成經濟技術梯度，東部地區集中發展資本、技術、知識密集型等高新技術產業，西部地區集中發展能源、原材料及傳統的勞動密集型等產業，而這種根據區域經濟技術發展水平人為制定的區域產業分工格局，容易導致落后地區陷入“比較利益靜態陷阱”。依靠自然資源和傳統產業的中西部地區，隨著經濟的進一步發展及東部地區較快的發展步伐，必然面臨比較優勢逐步弱化的問題，這不但限制了本地區經濟結構的進一步升級，也阻礙了整個國民經濟的發展。同時，東西差距的迅速擴大不僅在經濟方面對國家和地區經濟發展產生了約束，而且也誘發了一些社會問題甚至于政治問題。

二、區域協調發展階段(20世紀90年代至21世紀初)

區域經濟非均衡發展戰略實施以來，各地區經濟發展取得很大成績，但東、中、西部三大地帶之間經濟發展不平衡及區域之間的差距明顯拉大，對國民經濟和社會發展、民族團結乃至社會穩定都將產生巨大的負面影響。

1990年后，黨和國家對區域經濟發展戰略開始調整。1990年12月，黨中央在《十年規劃和“八五”計劃的建議》中提出，要“積極促進地區經濟的合理分工和協調發展”。1995年9月黨的十四屆五中全會通過的“九五”計劃，把“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差異”作為今后區域發展的一條重要方針。1996年3月八屆人大四次會議通過的“九五計劃和2010年遠景規劃綱要”中專設“促進區域經濟協調發展”一章，較為詳細地闡述了此后15年國家的區域經濟發展戰略，要求逐步縮小區域經濟發展差距，并提出了促進中西部地區發展的六項政策和措施。主要內容有:從向東部傾斜的對外開放轉為全方位對外開放；加快中西部鄉鎮企業發展；擴大和完善中央財政對中西部區域的財政轉移支付；加大扶貧力度，在20世紀末基本消除農村絕對貧困等等。這一系列舉措是黨和國家對改革開放以來的區域經濟非均衡發展戰略進行調整、強調區域經濟協調發展、縮小區域發展差距而實施的區域經濟協調發展戰略的反映。到了世紀之交，在我國社會主義現代化建設即將全面實現第二步戰略目標，并向第三步戰略目標邁進的時候，黨和國家開始實施“西部大開發”戰略，這是一項促進國家經濟社會發展的重大舉措，是遏制和縮小東、西部發展差距的戰略決策?！笆濉本V要提出“實施西部大開發，促進地區協調發展”，把地區協調發展提到了前所未有的高度。

這一時期通過對中西部的政策支持，相對來說加快了西部地區的發展，不過在此過程中仍然出現了諸多問題。由于我國東部地區的優先發展和政府對于西部地區經濟發展的高度重視，使國內其他地區產生了普遍的“失落”感。西部開發在客觀上也擠占了一部分國家可以用于其他地區經濟發展的要素投人，對這些地區的經濟發展產生了一定的約束，同時引發了西部和國內其他區域特別是和中部地區之間的矛盾。我國區域經濟發展中，在東部地區經濟繼續膨脹的背景下，出現了以東北地區為主的老工業基地的老化、中部地區經濟地位相對下滑的問題。與上述區域經濟發展新問題相伴隨，在我國經濟社會發展過程中還產生了日益突出的其他相關問題，包括城鄉之間發展差距的擴大、經濟社會發展和生態環境保護與資源利用之間矛盾的相對激化等。城鄉差距的擴大，不但具體表現在經濟發展和社會發育方面，而且也表現在不同區域以及同一區域內部之間。同時，在城鄉差距擴大和區域差距出現新的變化的過程中，生態惡化、環境破壞、資源耗竭等問題日顯突出，這不僅使廣大居民的生活質量下降，而且還直接制約著經濟的長期可持續增長。尤其在西部開發過程中所產生的生態問題和環境問題，促使社會各界認識到，區域經濟的發展和區域差距的縮小不可能建立在生態惡化和環境破壞的基礎上。

三、區域統籌發展階段(2003年以來)

從區域協調發展階段出現的問題看，要解決區域發展問題，顯然已經不能夠也不應當局限在相對比較單純的經濟領域，也不能夠局限在區域發展自身的狹小視野內，而應當統籌兼顧，處理好全局利益與局部利益之間的關系，處理好東部沿海地區和中西部地區經濟發展之間的關系，處理好城鄉發展之間的關系，處理好經濟發展與社會發展之間的關系，處理好人與自然協調發展之間的關系。簡言之，只有將區域經濟發展放到一個更大的宏觀系統中進行考察，才能少走彎路，實現區域經濟良性發展。

2003年10月黨的十六屆三中全會提出以科學的發展觀來統籌區域發展，繼續發揮各地區的優勢和積極性，逐步扭轉地區差距擴大的趨勢，實現共同發展。自此，區域經濟統籌發展戰略已具雛形。所謂區域經濟統籌發展，就是在黨和國家的宏觀調控下，統一籌劃，協調各種利益關系，合理配置各種資源，促進區域有序發展，達到構建社會主義和諧社會的目的?！笆晃濉币巹澗V要中對統籌區域經濟發展作了詳細的部署。黨的十七大進一步提出了要以科學發展觀為指導實施區域經濟統籌發展總體戰略。這就是要進一步深入推進西部大開發，振興東北地區老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展。國家在重大項目布局上要充分考慮支持中西部發展，鼓勵東部地區帶動和幫助中西部發展，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區發展扶持力度，幫助資源枯竭地區實現資源轉型，從而形成東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展的新格局。這是一個把握規律統攬全局的重大決策，是對非均衡與協調發展戰略理論的進一步豐富和發展。通過實施這些地區發展戰略，超越了以往的發展戰略在效率與公平的兩難矛盾中形成的價值沖突，把地區間經濟發展差距的縮小和地區間資源要素的優化配置有機地結合起來，把公平維度和效率維度有機地結合起來，對我國區域經濟的發展具有巨大的促進作用。雖然區域統籌的發展戰略具有優勢互補，相互促進的作用，但是在多年的實施過程中出現了政策泛化、資源配置效率不高、空間開發失序的問題，在利益最大化的內在要求驅動下，區域間行政壁壘高筑，產業分工模糊，合作層次較低，在一定程度上割裂了各個區域之間的經濟聯系，區域發展呈現碎片化的趨勢，這些都是需要接下來要著力解決的問題。

四、新發展理念下的區域發展戰略

隨著中國經濟進入新常態，經濟發展速度從高檔轉為中高檔，區域發展戰略也要著眼于此背景，進一步在頂層設計上下功夫。黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，其中協調發展理念致力于破解我國長期存在的發展失衡問題，為今后一段時期的區域協調發展指明了方向。筆者認為，在新理念層級上，“協調”是區域發展的目標，還需要具體的區域發展戰略來支撐，在繼承上述三個階段的發展戰略成果的基礎上，以當前三大國家戰略為重點，繼續推進區域開發，最終達成協調的總體目標。

首先，堅持“四大板塊”區域發展總體戰略的基礎性地位?！笆濉睍r期仍需繼續深入實施區域發展總體戰略。充分考慮到“四大板塊”所處發展階段、產業結構、民生質量等方面存在的差異性，《“十三五”規劃綱要》設定了各自不同的發展重點，即：西部地區進一步加強基礎設施建設，夯實特色產業基礎，加大生態環境保護力度；東北地區著力完善體制機制，推進結構調整，走出資源枯竭轉型困局；中部地區營造良好的市場環境，提升產業核心競爭力，承東啟西、連接南北；東部地區更加注重提高自主創新能力，率先實現發展質量和水平的提升，更好地輻射帶動其他地區?？梢钥吹?，區域協調發展并不是“一刀切”、齊頭并進的平均主義做法，“一方經濟”與“一方水土”“一方人口”相適應才是其中應有之義。

其次，重點推進“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略。從區域空間結構理論來看，區域經濟是一個整體，追求“點線面”的多元結構布局。要克服碎片化傾向，“線”的作用至關重要。線是點與點的連接，也是面與面的交界，經濟軸帶可以有效連接區際內中心城市、節點城市，呈“串珠狀”合作發展。因此，“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大國家戰略的出臺實施，共同構筑起我國區域發展的支撐帶。其中，“一帶一路”強調合作共贏，既打通了國際經濟合作走廊，又實現了東中西部協調發展，同時開啟中西部開發第三階段新進程，確保中西部地區能夠與全國同步進入小康；京津冀協同發展為優化開發區域發展提供了示范和樣本，將有效增強對環渤海經濟區和北方腹地的輻射帶動能力；長江經濟帶覆蓋沿線11個省市，主軸線向上下游延伸拓展，串聯起了我國區域協調發展的“H”形架構。通過三大戰略的聯合帶動，將促進我國四大區域板塊之間相互合作、相互融合，以線串點，由線到面，形成網狀一體化結構。

五、結語

從改革開放以來我國區域經濟發展戰略的階段特征看，既體現了作為發展戰略必須具有的繼承關系，也體現了隨經濟社會發展的實際情況對發展戰略所做出的必要的調整和完善。區域經濟發展戰略的演變，反映了決策層不斷總結區域發展的經驗教訓，對區域發展內在規律認識的逐漸深入。當然，即使對區域發展的認識有了一定了解，但是區域差距仍將在一個較長時期內存在，所以區域發展戰略仍將處于不斷的優化調整中，不可能一蹴而就?？傊?，問題的關鍵在于正視區域差距，牢固樹立協調發展理念，使之引領實踐，使區域發展戰略不斷適應國情區情，區域開發向著正確的方向前進。

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