面向2040年的上海社區生活圈規劃與建設路徑探索

奚東帆 吳秋晴 張敏清 鄭軼楠

面向2040年的上海社區生活圈規劃與建設路徑探索

奚東帆 吳秋晴 張敏清 鄭軼楠

上海正在經歷深刻的發展轉型，人口、經濟、社會、城市建設等方面都呈現出新的發展趨勢，對社區建設和社會治理提出了更高的要求。基于建設全球城市的發展目標，上海2040以社區生活圈作為組織城鎮與鄉村社區生活，統籌居住、就業、休閑諸要素的基本單元。社區生活圈成為體現發展理念、引導規劃實施的重要載體。借鑒國際經驗，提出生活圈的空間層次，并依據人的生產生活空間范圍劃定社區生活圈的基本空間規模。系統闡述在總體規劃層面社區生活圈的規劃策略，包括實現城鄉社區服務均等化、創造就業創業環境、豐富社區休閑交往空間等方面的對策，并分析提出面向存量空間利用的社區建設方法。針對社區生活圈理念的落實，對社區規劃的定位與組織、社區治理的發展趨勢以及規劃師的角色轉型進行了探討。

上海2040 | 社區生活圈 | 社區規劃

社區發展是城市發展的核心議題之一。在過去較長時期的高速發展過程中，上海的社會形態也在經歷著深刻的變化。人口規模增長和結構變化不僅對城鄉公共服務和基礎支撐提出更高要求，而且由于思想認識和利益需求日益復雜多元，導致社會治理難度加大。《上海市城市總體規劃（2016—2040年）》（以下簡稱“上海2040”）提出以社區生活圈作為組織城鎮與鄉村社區生活的基本單元，全面滿足城市民眾從物質、安全、歸屬到學習、交往、創造等各個層面的人本需求，打造人文之城。社區生活圈立足“人”的實際生活空間與需求，統籌居住、就業、休閑諸要素，在功能內涵、空間模式、建設機制等方面都有創新的思考，是體現新時期城市轉型發展理念，并銜接總體規劃實施的重要概念。

1 社會快速轉型時期社區發展面臨新的趨勢與挑戰

當前，上海正處于發展轉型的關鍵時期，經濟、社會、城市建設等各領域的發展變革對于人的生產、生活方式都產生了深刻的影響，并將進一步深化與加速。上海要成功實現轉型、邁向卓越的全球城市，就必須緊緊把握和順應社會發展趨勢，創新社區發展的機制與方法，提升社區品質與活力。

1.1 人口結構演化帶來多元化的發展訴求

近年來，城市人口結構的演化逐步提速。首先，隨著城市經濟的增長以及全球化的發展，越來越多的外地人、外國人來到上海謀求發展。2015年底，全市常住人口達2 415萬人，其中外來人口占總人口的比重達到約41%，此外還有大量短期居留的流動人口。這不僅對城市各類服務設施的總量供應提出了新的要求，還使服務需求更加多元化，是當前城市發展需要面對的重要問題。其次，隨著生活品質和醫療保障水平的提升，上海的老齡化程度快速發展。2015年，常住人口中65歲以上老齡人口占比為12.8%，其中戶籍人口65歲以上老齡人口比重達到19.2%，已接近20%的超高齡化水平。上海已經是一個深度老齡化的社會，從而導致養老相關的各類保障性需求日益突出。

1.2 經濟社會發展帶來社區需求升級

經濟發展使市民的生活水平快速提高，在基本的生活需求得到滿足之后，必然在類別、品質、特色等方面對社區服務產生更高的需求。從另一個角度來看，“上海2040”提出要加快建設人才高地，加大對高層次人才引進力度，必然要著力完善公共服務配套和環境品質，以便捷舒適的生活環境提高對各類人才的吸引力。

1.3 城市發展模式轉變導致社區建設模式轉型

在過去較長時期的快速增長中，城市規模擴張和經濟發展是以土地空間和各類資源的快速消耗為代價的。如今，這種以資源投入換取發展的模式已經無以為繼，“上海2040”明確指出，上海的發展模式要“由外延增長型轉變為內生發展型，土地利用方式由增量規模擴張向存量效益提升轉變，在資源環境緊約束的背景下尋求未來上海實現開放式、包容性、多維度、彈性發展的路徑和方式。”因此，社區建設的思路和方法必然面臨轉變，重點通過存量土地建筑的更新利用來滿足社區未來發展的空間需求。

1.4 社區治理創新與社區建設主體多元化

社會轉型的過程中，市民對社會治理的要求日益提高，新群體、新行業、新組織不斷涌現，而社會治理的模式也在發生相應的轉變。一方面社會治理的重心在逐步下移，街道作為基層社會管理主體，取消了經濟職能，將公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作作為主要職能。另一方面，隨著社會發展和公民意識的覺醒，越來越多的社會組織和市民群眾主動參與到社區建設之中，成為社區建設中不容忽視的力量。

2 以社區生活圈作為組織城鎮與鄉村社區生活的基本單元

從社區發展面臨的種種問題和趨勢來看，若按照傳統以行政體系為依托，層級復雜、標準嚴密的社區規劃體系來配置社會資源、構建生活空間，則既無法滿足日益復雜和多元化的社區發展需求，也無法有效應對社會快速發展帶來的動態變化。因此，有必要突破以往社區規劃的范式，真正圍繞“人”的生產生活的實際需求及其相應的空間，來重新構建社區規劃的邏輯與方法。

2.1 生活圈及其空間層次

生活圈的研究與規劃起源于20世紀60年代的日本，隨后這一概念在亞洲地區逐步被接受，韓國、臺灣地區均有廣泛應用[1]。生活圈構建的核心是以人為本來組織物質生活空間，即以人的生產、生活實際影響的空間范圍作為規劃空間和資源配置的基本依據，根據人的活動所需而進行土地、社會公共服務、各項基礎設施的整體性規劃配置。

生活圈在不同的地域尺度上都有應用。韓國首爾的生活圈有兩個層次。大生活圈即城市的5個圈域，各圈域發展相對均衡，并具有一定的自足性。小生活圈人口規模5萬—10萬不等，全市共140多個生活圈。生活圈規劃是首爾規劃的后續規劃，除分解落實首爾規劃之外，主要關注生活環境改善和地區特色塑造。

“上海2040”根據人的活動范圍和需求，在都市圈、城鎮圈、社區生活圈等不同的空間層次上配置資源，統籌建設發展，某種意義上正是生活圈理念的演繹與應用。都市圈基于人在區域內合理的通勤和商務活動范圍，體現上海在區域中的經濟輻射能力和區域協同發展的要求。城鎮圈是郊區空間組織和資源配置的基本單元，面向郊區居民的生活與就業空間，統籌交通網絡和公共服務設施，引導居職平衡。社區生活圈則面向市民日常生活軌跡，突出基本公共服務保障，以及社區鄰里的休閑交往需求。

2.2 社區生活圈的空間界定

社區生活圈的空間范圍需涵蓋居民各種日常活動，考慮一般人正常步行可接受的合理時間及相應距離，確定將步行15 min作為界定社區生活圈范圍的參考指標。經過橫向比較，這一范圍與日本“定住圈”、韓國“小生活圈”以及上海目前劃定的控規編制單元規模均大體相仿。但是，由于城鎮和鄉村地區的建設密度、空間尺度、交通出行方式、日常生活特征均有所不同，其社區生活圈的空間規模理應也有所差異。

2.2.1 城鎮社區生活圈

按照15 min步行可達的空間范圍，城鎮社區結合街道等基層管理需求劃定，平均規模3—5 km2，服務常住人口5萬—10萬人。

考慮到老人、小孩、殘障人士等行動力不強，可在社區生活圈之內以500 m步行范圍為基準，以不跨越城市干道為基準，劃分包含一個或多個街坊的空間組團，配置日常基本保障性公共服務設施和公共活動場所，以提升社區服務的便利性與安全性。

2.2.2 鄉村社區生活圈

按照慢行可達的空間范圍，結合行政村邊界劃定鄉村社區生活圈，統籌鄉村聚落格局和就業崗位布局，合理配置公共服務和生產服務設施，滿足居民文化交流、科普培訓、衛生服務等需求。以自然村為輔助單元配置日常保障性公共服務設施和公共活動空間。

以上只是從理論的角度探討社區的規模和劃示標準。然而，社區概念本身不僅強調空間地域，也強調社區居民作為社會空間共同體的狀態。在很多地方，社區有著自發形成的規模與邊界，例如一些有一定歷史的老住區，或者集中的工廠宿舍區，在鄉村地區更為常見。這種地區應根據實際情況結合街道、居委會、行政村等加以建設和培育。

3 打造宜居、宜業、宜游的社區生活圈

在城市巨系統中，社區生活圈是一個非常小的空間單位，但在“上海2040”中卻被賦予極為重要的地位，這主要出于兩方面考慮。從城市發展的目標來看，上海已經度過了高速擴張階段，未來的重點是提升城市發展的質量和效率，而高品質的人文環境既是發展目標，也是實現目標的基礎保障，社區生活圈則是最重要的空間載體。從城市發展的模式來看，在存量規劃時代，大尺度的城市建設和改造已經基本結束，總體規劃對于城市發展的種種設想，必須通過社區層面的有序更新和建設來逐步實現，社區生活圈必將是未來城市更新的主戰場。

因此，圍繞社區生活圈的一系列規劃策略，超越了住房、公共服務的傳統范疇，而是將生活、就業、休閑等各功能相融合，將物質空間規劃與社會規劃相銜接，集中展現“上海2040”的發展目標與理念。

3.1 適應多元化需求， 實現城鄉社區服務均等化

人口結構的多元化導致社區發展需求的多元化與不平衡。實現社區服務的均等化，既要完善公平與全覆蓋的基本生活保障，又要發展高品質、特色化的服務，吸引高端人才。

3.1.1 關注公平，確保基礎服務全覆蓋

全覆蓋有兩方面內涵。一是空間上覆蓋全域。重點是郊區鎮村應按照標準完善基礎服務配置，真正實現城鄉一體化，同時關注城鄉結合部等邊緣化地區的設施建設。完善監督管理機制，使服務設施按照規劃及時建設并投入使用，使各類設施按照適合的服務半徑覆蓋全域，保證基本公共設施和服務的均等可達。二是服務對象上覆蓋全體市民。構建覆蓋全年齡段市民的基本公共服務與管理，重點保障為老人、兒童、殘障人士、低收入人群等服務的養老、嬰幼兒托管等各類公共設施，落實無障礙設計。保障全社會為老服務的基本條件和能力，完善為老服務的設施網絡建設，提升助餐、醫療、病床看護等服務能力，鼓勵既有住宅的適老化改造。根據不同人群的客觀需求，提供租賃房、人才公寓等多樣化住宅產品，探索多種方式為低收入家庭和群體提供基礎性的住房保障[2]。

3.1.2 適應多元化發展趨勢，提升服務品質

隨著居民生活水平的提高以及社會結構日趨多元化，社區服務的類別和形態也漸趨復雜，對康體健身、文化交往、教育培訓等提升型服務的需求逐年增高，還不斷有新的服務形態涌現出來。能否有效滿足這些提升型的服務需求，在某種程度上也決定了上海能否繼續保有高品質、國際化大都市的聲譽，從而吸引國內外高端人才。因此，社區建設應當充分滿足多樣化生活需求，提升服務品質，適當引入高品質、特色化的服務功能，滿足差異化需求。

3.2 創造就業創業環境， 提升社區活力

傳統上社區建設主要關注居住空間及其相關需求。然而，現代城市的功能結構日益復雜，居住與商業、文化、辦公，甚至都市制造業功能相互混雜，并出現了居家辦公、非正規就業等多樣化的就業方式。從城市發展的趨勢來看，就業空間與居住空間相混合交織，是現代科技和產業發展的必然結果。在有效控制環境干擾的前提下，這種混合布局有利于激發社區活力，并可通過社區就業崗位為居民提供更多的發展機會。

3.2.1 提供低成本、便利化的中小型就業空間

社區就業空間主要包括兩類。一是結合零星工業地塊的轉型與更新，積極盤活存量資源，發展量多面廣、規模適宜的嵌入式就業空間，可重點發展創新孵化、文化創意等功能，為小微科創企業提供成長空間。二是結合社區公共服務設施，發展社區服務、創新創意等功能。與集中的商務區和產業區相比，社區就業的優勢在于布局靈活、便利可達以及成本相對低廉，若能緊密貼合社區發展環境和產業發展趨勢，則可獲得競爭優勢，成為都市產業體系的有效補充。

對于鄰近大學校區、產業園區的居住社區，應當積極引導校區、園區與居住社區的融合發展，鼓勵在社區范圍內增加就業崗位，完善公共服務設施，促進生活、就業、休閑融合發展。

3.2.2 打造支持創新創業的服務平臺和政策機制

加大大眾創業的政策扶持，建立創業服務平臺體系，開展創業政策指導、創業服務支持、創業資源整合，以創業帶動就業。適應小微企業居家辦公、小型辦公、網絡辦公等特點，在企業注冊登記、稅收、融資等方面提供政策支持。

3.3 豐富社區休閑交往空間， 強化社區的歸屬感

現代城市中的社區本質上是一個地域空間的概念，由于人與人的交往非常有限，一些現代社區缺乏共同的文化和認同感，尚不能形成社會學意義上的社區。規劃從空間入手，打破封閉社區，構建開放式街坊，提供更多更便捷的休閑交融空間與設施，引導居民走進社區，加強交流，以期逐步重建快速城市化下逐漸消失的傳統社區的歸屬感，有效提升居民生活質量并緩解各類社會問題，從而促進社區與城市的良性發展。

3.3.1 提供更多的休閑活動場所和文娛設施

增加社區公園、小尺度廣場、游泳館、足球、籃球、健身點等各類體育運動場地和休憩健身設施，形成多樣化、無處不在的健身休閑空間，滿足各類市民健身需求。建成地區的社區由于建筑密集、空間不足，要建設大量綠地廣場是不現實的。然而，市民日常休閑活動對于場所空間規模的需求其實是極為有限的，數百平方米的場地即可容納集體舞等絕大部分常見的戶外活動。因此，可因地制宜地利用邊角空間改建成為小型綠地和廣場，提高社區公共空間的密度和使用的便捷性，滿足市民的休閑活動需求。

加強社區交往空間建設，充分開放并利用各類社區公共服務設施，構建由社區文化活動中心、健康休閑中心、社區菜場等組成的交往交流空間，結合設施功能組織文化交流活動，形成友好、健康的生活氛圍。

3.3.2 構建活動便捷、彰顯文化的社區公共活動網絡

辟通街坊內巷弄和公共通道，加強通勤步道、休閑步道、文化型步道等社區綠道網絡建設，梳理銜接社區中心、文化體育設施、公共空間節點以及歷史文化遺產等要素，構建社區公共活動網絡。加強公共空間與商業、文化、體育等各類設施和功能區域的聯動，滿足人們日常交通出行、休閑散步、跑步健身、商業休閑活動等日常公共活動需求。控制街道寬度，塑造人性化的尺度和環境，優化街道斷面設計，保障慢行路權，在交通組織適宜的街道巷弄內，布局休閑健身跑道，激發社區空間活力。

提升公共空間的文化內涵。挖掘社區文化，塑造社區特色，開展環境景觀的整體策劃。優化沿街建筑界面設計和種植搭配，加強街道家具和標識等的藝術設計。充分挖掘文化要素，提升雕塑等公共藝術作品的數量和質量，加強對雕塑、色彩、照明、廣告等景觀要素的引導，塑造高品質且特色鮮明的空間環境。

4 基于存量空間利用的社區建設方法

土地、空間等資源的緊約束已經倒逼上海轉變發展方式，以存量用地的更新利用來滿足城市未來發展的空間需求，積極探索漸進式、可持續的有機更新模式，促進空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變。社區設施與公共空間建設也將以存量空間的更新利用為主，注重提高空間利用的效率和品質。

4.1 倡導公共服務設施的復合設置

在建設密集的城市地區，公共服務設施復合設置是提高土地利用效率的良方。從新加坡規劃的社區綜合中心可以看到，為老設施、幼兒看護設施、醫療設施、商業設施以及公共空間都實現了復合設置，地上地下一體化開發。然而，當前上海社區內各類設施由于主管部門不同，在空間布局上往往各行其是，每個設施均傾向于獨立占地，導致土地使用效率低下。未來應當發揮規劃的統籌協調作用，以提高土地利用效率為原則，打破部門藩籬，依據各類設施對建筑及場地的實際需求狀況合理布局。建議原則上除部分功能相對獨立或有特殊布局要求的地區級公共設施仍需獨立設置外，鼓勵社區級及鄰里級設施均集中復合化設置，形成吸引力更強的社區中心。

4.2 通過針灸式的改造插建拓展公共空間

城市內土地空間資源稀缺，公共空間建設應主要通過空間挖潛的方式，對城市中各類消極空間進行梳理改造形成。可資改造利用的空間包括：規模過小或形狀不規則，無法整體開發的零星地塊；街道沿線未被充分使用的消極空間、街角空間；建筑之間不規則的外部空間、建筑間距空間；部分與城市空間相鄰但被圍墻阻隔的單位內部空間等[3]。通過對各類零星地塊的挖潛改造，最大限度增加公共空間的數量和密度，形成合理的服務半徑，并通過街道、公共通道加強與城市廣場、綠地的聯系，使市民可在步行范圍內較為方便地抵達使用。

4.3 鼓勵附屬空間和設施的開放共享

城市中的企事業單位、高校內部有許多綠地廣場和運動場地，其中許多具有較高的設計建設水平，但一般被視為內部使用的空間，而未將其納入城市空間系統內統籌考慮。通過一定的政策措施，鼓勵單位內部空間和設施向市民公眾開放，可有效提升城市空間品質和活動的便利性。公共服務設施通過空間、時間上的錯位使用實現共享也是提高設施利用效率的重要途徑。例如養老、福利設施與醫療衛生設施可相鄰設置共享場地；商務樓宇中可結合設置一定的文體、為老、托管等設施；新住區底層也可借鑒新加坡模式綜合設置一定的社區托管設施等。空間和設施的開放共享在實施中會面臨安全管理等方面的隱患，因此，需要基層社區管理機構提供必要的政策保障和支持。

4.4 提升土地空間管理的彈性和包容性

在上海向全球城市邁進的過程中，城市的經濟、社會都將面臨巨大的轉型，其發展的方向和轉型的速度都存在一定的不可預期性，并對社區公共服務提出新的要求。用傳統的相對穩定的規劃和指標體系來應對這一動態過程，顯然是不合適的。因此，規劃應當探索形成一個相對靈活的機制，一方面通過不定期的評估對相關規劃和標準規范進行修訂，另一方面規劃的管控應當具有一定的彈性，在一定的范圍之內允許基層社會管理機構和業主根據市場動態對公共服務設施的建設和利用方式進行適當的調整。

關于社區就業空間，應當為中小微企業提供寬松的空間環境，探索產業用地先租后售的管理機制，同時設定用地兼容性導則，在保證生態環境質量的前提下，允許城鎮產業用地根據經濟發展趨勢靈活使用，加強土地空間管理的彈性和包容性，適應中小微企業的發展需求，有效應對動態性和不可預期性。

5 關于社區規劃與社區治理創新的思考

社區生活圈的理念對于現有的規劃體系是一個重要的創新，使規劃能夠更深入地介入社區生活，成為與市民生活息息相關的行動。為了更好地落實“上海2040”理念，需要對社區規劃的編制內容、方法、組織實施機制等進行深入的研究和實踐探索，而社區治理的模式和機制，也應進行相應的調整與轉型。

5.1 社區規劃的定位與組織

社區生活圈概念的提出，意味著慣常的規劃模式將發生重大轉變，規劃將更加貼近公眾、貼近實施。社區規劃將成為落實創新理念、引導社區發展的關鍵環節，同時也是社區治理創新的重要平臺。社區規劃的核心與關鍵，一是通過規劃設計過程將社區管理者、建設者、社區居民等各利益相關方聯系起來，充分反映各方尤其是居民的意愿，使規劃達成最大限度的共識。二是將物質空間規劃與社區的經濟社會發展、社區治理與管理、社區建設的行動能力結合起來，使規劃成為直接指導實施推進的行動計劃。

社區生活圈是人本主義的發展理念下社區空間與設施整合發展的空間單元，并非是在復雜的規劃體系中增加了一個新的空間層級。因此，社區規劃并非法定規劃，而應當是面對實施層面，解決實際問題，指導設計與建設實施的行動計劃，同時也為法定規劃編制提供動態評估和實施反饋[4]。

關于社區規劃的范圍，由于社區生活圈并非一個行政的概念，社區范圍的界定更側重于人的生產生活的實際范圍和社區認知，因此社區規劃編制也不必拘泥于行政邊界。當然在當前的管理體制之下，依托行政部門編制規劃在效率和保障方面都有明顯的優勢。目前已經開展的社區規劃試點均以街道為單位，這是由于街道作為基層行政組織，具有統籌相關資源的能力，也有推進社區建設的積極性。未來隨著社區意識的覺醒和社區自治的發展，社區規劃的組織可以嘗試更多的可能性。

5.2 公眾參與及規劃師的角色

社區是一個社會學的概念，強調一定地域范圍內社區居民的共同認知。因此，社區生活圈的發展和社區規劃的編制同時也是一個社區治理的過程。從社會發展的總體趨勢來看，社區居民以及自治組織將在社區治理當中發揮越來越重要的作用。社區規劃作為新時期社區建設發展的重要平臺和創新實踐，應當主動適應社會發展趨勢，推動社區自治。目前在普陀、浦東等區開展的社區規劃試點中，已經進行了這方面的探索。開展貫穿規劃編制、實施、監督及城市治理全過程的公眾參與，通過問卷、訪談、移動網絡、現場宣講等多種途徑和方式，保障公眾及時獲取規劃信息并有效傳遞意見，并對此進行有效的反饋和吸納，公眾參與的廣度、深度、意見采納程度，以及居民的積極性都遠遠超出一般規劃。

從試點規劃的經驗來看，在社區規劃編制的過程中，規劃師的角色也在發生重大的變化。規劃師是社區發展的策劃者，同時更是社區建設的溝通者、宣傳者，是協調社區規劃各利益相關方、銜接上位規劃與項目設施的樞紐。在系統性的規劃評估和編制之外，規劃師主要承擔公共參與的組織協調以及實施項目的技術支持工作。與其他規劃類型相比，規劃師的參與度高出很多，但社區建設的實施進展也使規劃師獲得更多的成就感。

總體而言，社區生活圈是新時期面對社會發展新趨勢的重要規劃理念創新，規劃與規劃師的角色與作用也將因此而發生重要的調整。規劃人只有主動適應新的趨勢和要求，才能更好地把握城市發展節奏，獲得更好的發展。

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Exploration of Planning and Construction of Community Living Circle in Shanghai Facing 2040

XI Dongfan, WU Qiuqing, ZHANG Minqing, ZHENG Yinan

Shanghai is undergoing a profound transformation. Population, economy, society, urban construction and other aspects have shown a new trend of development. Higher demands have been put forward for community construction and social governance. Based on the goal of building a global city, Shanghai 2040 takes community living circle as the basic unit for organizing urban and rural community life, and coordinating living, employment and leisure factors. Community living circle will become an important carrier to reflect the development concept and guide the implementation of planning. Based on international experience, the paper puts forward the spatial level of living circle, and defines the basic space scale of community living circle according to the scope of human production and living space. The paper systematically expounds the planning strategies of community living circle in the master plan, including the realization of urban and rural community service equalization, the creation of employment and entrepreneurship environment, and the enrichment of community leisure communication space and so on. It also puts forward the method of community construction aiming at the existing space utilization. In view of the implementation of community living circle, the orientation and organization of community planning, the development trend of community governance and the role transition of planners are discussed.

Shanghai 2040 | Community living circle | Community planning

1673-8985（2017）04-0065-05

TU981

A

奚東帆

上海市城市規劃設計研究院 城市規劃二所總工程師，高級工程師，碩士

吳秋晴

上海市城市規劃設計研究院 城市規劃二所高級工程師

張敏清

上海市城市規劃設計研究院 區域規劃分院工程師，碩士

鄭軼楠

上海市城市規劃設計研究院 城市規劃二所工程師，碩士