“多規合一”背景下城市總體規劃應對

王美飛

“多規合一”背景下城市總體規劃應對

王美飛

“多規合一”是新型城鎮化背景下城鄉總體規劃發展的要求。結合上海市在城市規劃編制中對“多規合一”的探索實踐與經驗，提出“多規合一”背景下城市總體規劃的應對措施。與傳統城市總體規劃相比，多規合一城市總體規劃編制前期重點是統一標準、搭建平臺，形成各個部門均可判識的統一數據平臺，實現城鄉空間全覆蓋；規劃思路上要堅持戰略引領，底線控制，明確各類規劃的“底線”和“紅線”，統一各類規劃價值觀，促進空間管制共同目標的形成；同時需要更關注部門間的銜接、規劃實施以及動態更新。

多規合一 | 總體規劃 | 規劃編制 | 上海

0 引言

近年來，針對目前多個部門規劃并存，多個規劃之間相互不協調甚至“打架”的問題，如何從“多規分立”走向“多規合一”，進而引導城市區域綜合性發展成為重要課題。近年來國家層面也大力推動多規合一，2013年中央城鎮化工作會議提出建立統一的空間規劃體系，劃定城市開發邊界、生態紅線等，2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》明確指出城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界，推動有條件地區“多規合一”。2014年國家發改委、國土資源部、環境保護部、住建部聯合發布了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，確定了全國28個“多規合一”試點市縣。2015年中央城市工作會議提出了以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，深化城市管理體制改革，確定管理范圍、權力清單、責任主體。

針對以上問題與發展需求，現實中出現了兩種思路：一種是實行空間規劃的統一管理，將空間規劃職能統一到一個主管部門，形成一個“超級規劃”；另一種是在不改變各類規劃編制方法和程序的基礎上，從規劃內容和實施途徑上實現多種規劃的“合一化”，增強可實施性，提高規劃的引導能力和效果。

在我國當前的行政體制下，對大多數城市而言，真正實現一個規劃“一統天下”并不現實。城市總體規劃作為我國法定城鄉規劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發展和建設中起到了重要的作用。當前規劃領域許多專家學者對總體規劃層面“多規合一”做了很多探索與交流，本文通過分析當前多規合一存在的難點，結合上海市多規合一的規劃實踐，提出“多規合一”背景要求下城市總體規劃編制的思考。

表1 主要空間規劃比較

1 “多規合一”的難點

1.1 多規之間法理關系未完善

現有各類規劃的編制和實施自成體系，在政府各相關職能部門進行分權管理時，各類規劃面臨法律地位難以界定、法律基礎平臺缺失的客觀約束條件，影響規劃實施的效能。

從法律依據上看，《憲法》第八十九條規定，國務院行使編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算；《土地管理法》第十七條規定，各級人民政府應當依據國民經濟與社會發展規劃（以下簡稱“經規”），組織編制土地利用規劃以（以下簡稱“土規”）；《城鄉規劃法》第五條規定，城市總體規劃（以下簡稱“城規”）的編制應當依據經濟發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接；《環境保護法》第十三條規定，環境保護規劃的內容應與主體功能區規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃等相銜接。

但從審批主體來看，經規是由同級人大批準，而地級市的城規和土規則由省政府或國務院審批，經濟發展規劃并不具備統領作用。從規劃期限上看，層次最高的經規的規劃期限最短，一般為5年，土規的規劃期限為10—15年，而層次最低的城規的規劃期限最長，一般為20年，多規之間需要統一協調問題，下層次規劃很難以上層次規劃為依據，當然也就容易出現各個規劃“自說自話”的現象。因此盡管相關法律法規對規劃銜接均明確提出要求，但法律對“不銜接”的情況沒有做出相應規定，在精煉的法律條文之外缺乏系統且行之有效的配套機制。

1.2 現行體制下部門間的資源爭奪

我國目前涉及空間的規劃系統十分龐雜，多個部門的各種類型規劃同時并存。除了發改系統的經規、國土資源部門的土規、住建部門的城規這3個主要規劃外，還存在著各種專項規劃，包括環保部門的環境保護規劃以及農業、林業、水利、交通、海洋等多個部門的專項規劃。各個主管部門之間圍繞空間資源管控存在利益、政策分歧和事權重疊，并且在很長時間內缺乏有效的銜接和協調機制。同時多規之間的關系又與多規背后主導部門的話語權密切相連，各個部門在行政審批公權力、公共政策話語權上存在著差異。因此多規合一不僅是技術問題，更摻雜著行政權力的角逐和分配，使多規合一成為一個十分復雜的課題。

1.3 多規之間的技術障礙

多規合一目前仍存在一定的技術障礙，多規之間在規劃編制理念目標，技術方法和路線、技術標準、統計口徑等方面存在著較大差異。發改部門的經規側重對經濟、社會、環境發展目標的描述，更多地呈現目標導向和政策規劃的特征，帶有強烈的計劃特征，強調政府干預的力量，但空間規劃技術力量與管理基礎相對薄弱，無法解決空間資源優化配置和管控的全部問題；土規的主要指導思想是約束城市的土地擴張，實施嚴格的耕地保護，通過嚴格的土地計劃、指標實現上級政府對下級政府土地使用上的控制和約束，完全采用了計劃經濟的思路和途徑，規劃方法尚在逐步完善之中；城規側重于對經濟社會發展在空間上的落實，帶有較強的物質規劃的特征，長期以來，城市總體規劃是以發展為導向，體現地方政府對土地和空間拓展的利益訴求（表1）。

2 “多規合一”上海實踐：以規土合一為基礎，推進多規融合

2.1 第一階段： 規土合一， 機構改革

2008年10月，在上海市政府新一輪的機構改革中，組建完成了新的上海市規劃與國土資源管理局。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于印發〈上海市人民政府機構改革方案〉的通知》（廳字[2008]17號）的規定，設立上海市規劃和國土資源管理局，為市政府組成部門，由新成立的機構組織編制城市總體規劃與土地利用總體規劃，“兩規合一”工作也提到了立局之本的重要工作之一。國土局和規劃局的合并，是上海市開展“兩規合一”工作的制度保障，確保土地利用規劃和城市規劃的銜接。

2.2 第二階段： 兩規合一初步探索

上海市在加快產業結構調整、促進城市發展轉型的同時，也面臨著“資源緊約束”的突出矛盾。如各區縣總體規劃建設用地規模之和超出土規指標，規劃建設用地范圍外存在較多規劃期內難以整理復墾的現狀建設用地，建設用地增量極其有限，耕地后備資源嚴重不足等矛盾。在2008年完成機構改革后，上海市經過近3年的努力，完成了市、區縣、鎮鄉3級“兩規合一”規劃，做到了土地利用規劃總圖和城市總體規劃實施方案圖的銜接，并開始探索在“同一張圖”下的城市規劃管理與土地利用管理的新機制、新手段。

這一輪的“兩規合一”工作以上海市新一輪土規修編為契機，以國家下達的新一輪土規指標為依據，確定規模，優化布局，保證流量。重點對近年來上海市各級政府審批的城市（鎮）總體規劃、產業區規劃和市政公用設施規劃確定的規劃建設用地范圍和邊界，開展全面比對、區縣分配、范圍削減、布局調整，同步完成基本農田布局的全面調整。兩規銜接的主要成果集中在城鄉建設用地一張圖及其“3條控制線”上：城鄉建設用地范圍控制線（集中建設區邊界）、產業區塊范圍控制線、基本農田保護控制線（圖1-圖2）。

圖1 上海市嘉定區城鄉總體規劃土地使用規劃圖

圖2 上海市嘉定區土地利用規劃圖

2.3 第三階段： 郊野地區規劃探索

2012年，上海市規劃和國土資源管理局針對郊野地區現狀建設用地大部分為村居民點和工業倉儲用地，布局零散無序，土地權屬和實際使用情況復雜，土地利用效率低，耕地、生態用地等非建設用地逐漸被蠶食，土地整治尚未系統開展，缺乏規劃引導等問題，提出了“郊野單元規劃”。

郊野單元規劃承接落實土地利用規劃和城鄉總體規劃任務要求，以集建區外現狀建設用地減量化為前提，促進集建區內外土地節約集約利用、郊野地區生態環境改善，指導集建區外土地整治、生態保護和建設、村莊建設、市政基礎設施和公共服務設施建設等規劃編制和土地管理工作的依據。

傳統城市總體規劃重點研究城市化地區，特別是中心城區的空間布局、功能分區、公共設施的合理配置。郊野單元規劃是上海市規土合一機制下對集建區外郊野地區網格化、精細化管理探索的成果。在“兩規合一、總量鎖定、增減掛鉤”思想的指導下，郊野單元規劃作為集中建設區外的空間規劃與各專項規劃的統籌平臺，將統籌和協調郊野地區已有的各項專業規劃，彌補傳統城市規劃“規劃區”以外存在規劃協調的灰空間（圖3）。

圖3 郊野單元規劃鎮域土地利用規劃圖

2.4 第四階段： 兩規融合， 多規合一

根據上海市在編的《上海市城市總體規劃（2016—2040）》，明確提出了要發揮上海市規劃和土地管理機構合一的體制優勢，落實“兩規融合，多規合一”。以主體功能區規劃為基礎，以城市總體規劃和土地利用總體規劃為主體，整合各類專項規劃中涉及空間安排的要素以及相關政策，優化空間規劃體系。嚴格落實“四線管控”，以“生態保護控制線、基本農田控制線、城市開發邊界、文化保護控制線”作為城市空間管制的底線，明確“四線”劃定成果作為各級城鄉規劃和土地利用總體規劃的重要內容和法定地位。

上海市在下層次區縣、新市鎮總體規劃成果的要求上，也提出了城市總體規劃與土地利用總體規劃合一的要求，重點關注公益性引導內容，實現兩規關聯內容的合并。在新市鎮總體規劃編制要求中，進一步提出了在“兩個總規”成果合并的基礎上，需要進一步包含郊野單元規劃的內容，實現規劃鎮域城鄉全覆蓋。

3 “多規合一”背景下總體規劃應對

“多規合一”背景下城市總體規劃與傳統城市總體規劃的編制存在不同要求，若將城市總體規劃編制分為前期規劃準備階段、中期規劃編制階段、后期規劃實施階段，那么“多規合一”要求下城市總體規劃編制前期重在統一標準，搭建平臺；中期規劃編制上重點關注戰略引領，以統一的目標來協調多規融合中的矛盾，在編制思路上也不同于以往，多規合一的規劃不是擴張型規劃，而是底線控制型規劃，在一個規劃區域內以空間為基礎，明確各專項規劃的空間底線，強調紅線意識；后期規劃實施階段，傳統的城市規劃在這一階段較為薄弱，但在多規合一背景下進一步強調了城市規劃的政策屬性，需要從規定性技術型文件走向戰略性空間政策。

3.1 前期規劃準備階段： 統一標準， 搭建平臺

3.1.1 統一標準

在多規合一的要求下，城市總體規劃的編制要搭建一個各部門均可判識的統一數據平臺，統一圖紙標準、統一用地分類、統一數據格式。首先，統一用地分類。當前各地“多規合一”用地標準對接均有差異，需要在各部門用地分類基礎上形成一個可轉換、可對接的用地分類體系，以此為基礎，界定各類用地含義。其次，統一現狀判讀標準。國土部門和規劃部門對現狀建設用地的判讀標準不一致，需要重點對國土規劃中的“征而未用、供而未批、批而未建”用地，摸清各類用地的規模，進行分類處理，最大限度地盤活存量土地、清理閑置用地。最后，明確規劃核算標準。在用地分類對照表中明確國土、規劃部門、各專項部門核定的建設用地分類、農用地分類、生態用地分類，實現核算用地門類與標準的對應銜接。3.1.2 構筑全域規劃平臺

隨著《城鄉規劃法》的頒布與實施，統籌城鄉空間發展已成為城鄉規劃編制的客觀要求，規劃編制必須走向城鄉空間的全覆蓋，規劃區拓展至全域范圍，是當前城市規劃普遍的趨勢?！岸嘁幒弦弧币巹澅仨氁浴皟梢幒弦弧睘榛A，統籌城市規劃對建設用地布局的優勢與土地規劃對農用地管控的要求，形成區域全覆蓋的統一規劃平臺，與其他部門規劃之間實現定位清晰、功能互補。

傳統城市總體規劃重點研究城市化地區，特別是中心城區的空間布局、功能分區、公共設施的合理配置。雖然也包括城市行政區范圍內的城鄉空間戰略與城鎮體系，但主要內容還是集中在中心城區的規劃上。土地利用總體規劃在土地利用分區中也研究中心城區，但重點突出的是對全域各類用地數量結構的安排與基本農田的保護性布局。因此在城鎮集中建設區內以城市總體規劃為基礎，重點統籌交通、市政、文教體衛等公益性設施用地與經營性用地之間的布局，統籌城鎮生活與產業區格局，關注歷史文化保護空間，實現經濟社會文化發展目標。在集中建設區外的鄉村地區結合土規及其他專項規劃要求，重點落實基本農田保護要求，滿足林業、水務等部門的生態環境建設需求，落實生態保護紅線與生態廊道空間的建設要求。

3.2 中期規劃編制階段： 戰略引領， 底線控制

3.2.1 戰略引領，近遠結合

“多規合一”的“一”，首先體現為戰略目標的統一，戰略引領，統一目標，突出前期戰略研究的統領作用，通過戰略引領后續各類專業規劃的編制，作為協調解決矛盾的前置條件。首先，面向遠期進行戰略引領，預先對遠期發展目標和發展戰略進行預判，明確發展方向，體現發展型多規融合；其次，對近期階段的規劃建設工作進行重點統籌協調，確保近期發展的合理有序，體現協調型多規融合，將近期階段的各類規劃進行協同，為后續構建多規合一的一張圖、一套協調機制以及一個信息平臺奠定基礎。

3.2.2 底線控制，內涵發展

新型城鎮化背景下的城市規劃更強調以人為本，不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化。新型城鎮化發展導向的變化，是城市規劃解決規模困局的第一步。注重土地的集約高效利用，提升城鎮化質量，以內涵式發展取代單純追求規模的粗放式擴張。

在空間管制上需要以底線思維來統籌解決各個部門、各項規劃之間對空間的爭奪。明確各類規劃的“底線”和“紅線”，統一各類規劃的價值觀，維護受管制的利益主體的權益，促進空間管制共同目標的形成。用地總量上重點解決建設用地空間、永久基本農田空間、生態建設空間的關系；空間上重點落實城市開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線。在建設用地管控上，鎖定建設用地總量，通過城市開發邊界的劃定鎖定建設空間；在永久基本農田的保護上，落實國家耕地保護任務，劃定永久基本農田圖斑；在生態紅線的劃定上，在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護，同時強調生態系統的整體性和連續性。

在底線思維下，在用地總量鎖定的前提下，需要創新城市規劃人地關系技術邏輯。傳統城市規劃采用人地掛鉤的模式，強調用地規模、人口規模之間的嚴格對應，是一種擴張型、增長型的規劃。城市規模發展預測是以人口規模和人均用地標準為基礎進行預測的，但人口增長規模預測的合理性與人均建設用地標準的合理性存在較多爭議，其預測的準確性和可靠性存在一定問題。然而，底線控制下的總體規劃更關注的是密度問題，加強對人口分布、就業分布的研究，在公共設施的配置上，以設施實際服務人口為導向進行配置。

3.3 后期規劃實施階段： 部門統籌， 關注實施

“多規合一”的難點在于政府職能部門的協調而非技術方法的統一，集中反映在事權與空間對象不縫合、事權層級不清晰、事權權責不明確、事權管理缺乏協作和事權協作通則缺失等方面。在當前法律法規的框架下，在現行規劃編制、審批和管理體制下，“多規合一”要實現“一張藍圖”管到底，這一張藍圖并不是一張傳統意義上的規劃圖，而是明確“游戲規則”，形成各部門共同遵守的政策，總體規劃重點要從規定性技術文件轉向戰略性空間政策，通過政策文件轉化使規劃成為共同行動綱領。因此需要重點關注3個方面：一是成果形式上，需要關注事權，構建與管理架構對應的成果形式；二是規劃實施上，近遠結合，關注與“十三五”近期建設規劃的有效融合；三是后期維護上，形成部門共享、動態更新的協作平臺與機制，在部門專項規劃中能夠提前介入引導。

3.3.1 關注事權，構建與管理架構對應的成果形式

城市總體規劃改革的方向之一是理順垂直事權，設定與各級政府事權相匹配的內容要點和審查程序。這就意味著城市總體規劃編制在各級審批環節，應準備應對各級審批主體對應的不同事權內容。參考英國“區域空間戰略”與“地方發展框架”的“新二級”城鄉規劃編制體系中的“區域空間戰略”，將現行城市總體規劃編制拆分為兩個層面——“市域總體規劃”和“地方城（鎮）總體規劃”?！笆杏蚩傮w規劃”由上級政府批準，依據批準的“市域總體規劃”，地方政府編制市域各個“次區域規劃”以及中心城市、縣城、鄉鎮的總體規劃，類似于英國的“地方發展框架”，由城市政府或市人大審批。這樣既確保全局利益，同時又可更有效地應對地方發展現實需求，兼顧空間規劃的嚴肅性和確定性、靈活性和可操作性。

如上海市在新一輪2040總體規劃編制中，考慮到多規統籌的需求，明確成果形式為“1+3”成果體系：“1”為規劃報告《上海市城市總體規劃（2016—2040）報告》，對應市級政府事權，“3”分別為分區指引、專項規劃大綱、行動規劃大綱，其中分區指引是對應下級區縣政府事權的規劃引導，專項規劃大綱是對應部門事權的規劃協調。

3.3.2 近遠結合，關注近期實施，做好滾動更新

為了更好地與“十三五”近期建設規劃銜接，加強總體規劃對近期建設的引導與實施，建議近期規劃年限與“十三五”規劃相銜接，以滾動更新的方式實現城市總體規劃長遠藍圖。在這個過程中也可以順應外部環境變化要求，結合各個部門的規劃調整需求，及時將各方規劃的合理內容吸收進來，使得總體規劃與其他規劃保持動態協調，提供切實的指引，發揮有效的統籌作用。同時滾動修編的近期規劃也可結合總體規劃年度監測和評估，以5年為周期，不斷地優化調整，運用信息技術和大數據平臺，建立“實施—監測—評估—維護”機制，根據城鄉發展關鍵指標的變動，及時調整規劃策略，增強規劃的適應性。

3.3.3 形成部門共享，提前介入，動態更新的協作平臺

首先構筑各部門共同搭建、相互銜接、高度共享的信息平臺，成為各專項規劃編制審批的基礎空間平臺。多規合一與各類部門規劃不是替代關系，而是相互銜接、協調，各有側重的互補關系，經部門協調后審批的城市總體規劃，應成為多部門認可并在各自規劃中貫徹落實的技術標準，在各專項規劃編制中提前介入，有機結合，體現城市規劃的公共政策屬性。

其次在“多規合一”實行后，若產生了規劃變更的需求，需要有規劃動態更新的通道，實現總體規劃的動態維護?？傮w規劃應在簡化、強化剛性內容的基礎上，為具體操作層面的規劃編制留出必要的彈性空間，這樣既能保證長遠規劃的宏觀性和戰略性，又能更有效地應對現實需求，在保證空間規劃的嚴肅性和確定性前提下，兼顧靈活性和可操作性。經法定流程批準的規劃調整，要及時反映至公共平臺中，為其他相關部門提供規劃參考。

4 結語

城市總體規劃作為當前規劃體系中指引城市發展最為重要的規劃之一，“多規合一”是未來規劃編制與管理的必然發展趨勢，在多規合一的發展要求下城市規劃自身也面臨著理念和方法論的變革，以及與其他規劃的融合與協同發展的需求。這輪“多規合一”熱潮，對規劃行業來說既是一場挑戰，也是一次機遇，需要及時反思既有規劃編制的不適應性，以應對存量發展、信息化建設、精細化管理的沖擊?？傮w規劃需要突出戰略定位與結構控制，加強強制性內容的銜接與傳遞，調整編制內容，界定事權。同時未來應加強規劃實施的多部門協調機制創新，構建部門間的協同管理平臺，強化制度設計，才能更好地提升規劃的實施性。

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The Countermeasures of Master Plan under the Background of Multiple Plans Integration

WANG Meifei

‘Multiple plans integration’ is the requirement of overall development of urban and rural planning under the background of new urbanization. Combining with the practice and experience of Shanghai, this paper puts forward the countermeasures for urban master plan under the background of multiple plans integration. Compared with traditional urban master plan, the pre-planning focus of the multiple plans integration urban planning is to unify the standard and set up the platform. Planning ideas should adhere to some baselines,such as strategic guidance, bottom line control, and also more emphasis on departments interface, implementation and dynamic updates.

Multiple plans integration | Master plan | Planning compilation | Shanghai

1673-8985（2017）04-0114-05

TU981

A

王美飛

上海廣境規劃設計有限公司工程師，碩士