上海市城市總體規劃中的彈性適應探討

沈果毅 方 瀾 陶英勝 胡曉雨

上海市城市總體規劃中的彈性適應探討

沈果毅 方 瀾 陶英勝 胡曉雨

如何應對未來發展的不確定性始終是城市規劃面臨的難題和挑戰，上海市城市總體規劃（2016—2040年）通過空間留白的方法，在用地布局和政策管理機制上對規劃的彈性適應進行了探索。在梳理和對比分析已有相關理論和實踐案例的基礎上，對留白的概念內涵進行了界定，闡述了新一輪上海市城市總體規劃戰略留白空間布局課題，并對留白的規劃編制和管控政策等提出了初步設想，以期為新時期總體規劃如何應對城市未來發展的不確定性提供有益借鑒。

彈性適應 | 空間留白 | 上海城市總體規劃

1 研究背景

城市規劃在過去幾十年的發展中，從城市總體規劃到控制性詳細規劃，形成了一整套法律法規完善、技術手段適用的剛性管控體系。但在城市發展過程中，規劃對于土地相對剛性的控制與復雜多變的市場需求尚存在一定的矛盾，終極式的城市規劃藍圖難以適應開發建設過程中遇到的各種不確定性。對于如何協調城市規劃中剛性管控和彈性適應兩者關系的問題一直難有定論，尤其是對城市規劃彈性適應方面的研究和實踐仍較少，且多集中在詳細規劃層面，在總體規劃層面鮮有涉及，上海以新一輪城市總體規劃編制為契機，對構建總體規劃層面的彈性適應機制進行了探索。

上海市第六次規劃土地工作會議啟動了上海市城市總體規劃（2016—2040年）（以下簡稱“上海2040”）編制工作，會議提出了“編制規劃既要積極、更要穩妥，既要有為、也要無為，重視留白，確保不突破底線，為子孫留足空間”的要求，明確了“底線約束、內涵發展、彈性適應”的轉型路徑。面對土地、人口、生態、安全底線約束以及歷史文化保護等要求，意味著上海未來的城市規劃管理要更加精細化，需要剛性管控的要素更多，但同時，在卓越的全球城市建設目標指引下，轉型發展和城市功能品質提升過程中又要面對更多的不確定性，而可用于“調劑”的增量空間十分有限，對城市規劃的彈性適應能力提出了更高要求。在這樣兩難境況下，上海迫切需要尋求城市規劃剛性管控和彈性適應的協調統一之道，探索規劃編制和管理方法的創新，在保障剛性管控的前提下，增強規劃的彈性適應能力。

圖1 城市發展的“底波率”原理示意圖

2 相關規劃理論與實踐借鑒

2.1 城市發展的“底波率”原理

城市能級的提升源自內生動力和外部突發性動力，兩者構成城市發展的“底”與“波”。城市內部的經濟、政治，以及文化職能等的發展要求屬于內生性擴展要素，其效果是構成底線增長的持續穩定發展，而城市以外的環境、經濟、政策的條件變化向城市發揮作用，屬于外部突發性動力，其特征是構成階段性跨越提升[1]（圖1），如奧運會之于北京，世博會之于上海，G20峰會之于杭州。對于北京、上海、廣州、深圳等城市化相對穩定和發展成熟的特大型城市，相較于城市發展的“底”，具有更大變化和不確定性的“波”的作用將更加重要和顯著，這就需要規劃的城市空間布局以及規劃和土地管理機制等，對城市重大事件等外部突發性、不確定性要素的適應能力更強，這是“上海2040”探索彈性適應的主要原因之一。

2.2 規劃的彈性適應

在城市規劃建設和發展過程中，外在環境的動態不確定性和變化是永恒的，城市規劃必須正面應對這些不確定性，規劃的城市空間布局、指標體系以及政策機制等對外界社會經濟環境變化均應具有較高的適應能力，這種對市場經濟發展的不確定性因素的適應程度就是規劃彈性[2]。國外關于規劃彈性適應的研究主要涉及一些具體的規劃應用技術，如應用多目標決策模型的彈性規劃方法、土地混合利用的彈性規劃技術以及轉換土地利用分區方式與建立決策單元的彈性控制方法等[3]。國內彈性規劃的研究則涵蓋了宏觀和微觀層面，包括總體規劃中對人口預測、用地布局預留彈性的研究和策略，以及詳細規劃中彈性控制的研究，先后提出在國標城市用地分類以外增加“機動用地”、“活性用地”、“混合用地”，或者在土地使用規劃中引入“彈性控制區”等概念[4]。其中由于控規是直接指導建設的法定規劃，關于彈性規劃的研究更多地聚焦于控規的彈性研究。總之，在既有法律法規和政策框架下，規劃的彈性適應突出表現為土地使用配置對經濟社會發展不確定性因素的高適應性，具有動態調整和剛性管控、近期實施和長遠目標相結合的特點。

2.3 相關概念與實踐

2.3.1 新加坡的“白地”

新加坡的土地資源十分緊缺，土地利用的彈性控制使有限的城市建設用地得到了高效的利用。新加坡于1958年提出“城市留白”計劃，即在規劃設計中預留一定空地，暫時用于綠化城市環境、調節城市空氣，為今后增補城市公共服務設施、改善提升城市環境品質預留空間，大多屬于新增建設用地和空置地。如：濱海灣早期規劃的百公頃預留土地作為綠地，后來建成濱海蓄水池和新的旅游景點；多數道路間以寬敞綠化帶隔開，為以后建設高架橋預留用地、減少征地拆遷的成本等。

20世紀90年代末由新加坡市區重建局提出的“白地”（White Site）概念被應用于2008年總規規劃中，進一步提高了土地用途適合市場發展的靈活性。“白地”具有很強的土地兼容性，只要開發建設符合規定的建設要求，發展商可以根據需要，靈活決定經政府許可的土地利用性質、土地其他相關混合用途，以及各類用途用地所占比例[5]。例如，2008年新加坡總規（Government Singapore，2008）中“白地”的用地性質選擇可多達9種。開發商在開發該地段時，只要在允許的使用性質內，就可以隨意對不同的使用性質進行調整與布局，充分發揮“白地”的綜合效益。“白地”多規劃位于區位好、交通便利、配套完善的地方，如新城開發地段、商業中心地段、交通樞紐地段和歷史文化保護地段等[6-7]（圖2）。

2.3.2 香港的“其他指定用途功能區”

香港政府針對變化較為迅速、新興功能較為豐富的用地功能區（商貿區、綜合發展區、工業村、混合用途區、鄉郊用途區以及體育和康樂會所等6類用地）分別設置了更具彈性的“其他指定用途功能區”，如其他功能區（商貿）、其他功能區（工業村）等，列舉了商貿區、綜合發展區、工業村等相對單一的功能區中允許建設或經特定程序審批后允許發展的其他功能。2002年底，香港規劃署在修訂法定圖則注釋總表的工作中，建議在“其他指定用途”中推行“混合用途”地帶的概念，取代原來的“商業/住宅”地帶，以配合不斷轉變的市場需求[4]。

2.3.3 日本的“準用區”

圖2 新加坡開發區和商業中心區規劃的“白地”

圖3 日本京都市城市化控制區及促進區劃線規劃圖

表1 日本城市化促進區和城市化控制區

宏觀層面上，在日本“劃線/劃區”規劃中，城市化控制區與促進區之間的邊界在滿足嚴格條件限制下，可進行不斷調整，滿足了不同發展階段的彈性變化需求（圖3，表1）。微觀層面上，日本的用地分類并不強調用地功能的單一屬性，而是注重多重屬性混合兼容，突出對市場經濟體制下土地使用復合性、多樣性的靈活應對。其中一類用地為“準用區”，用地功能純度最低、融合度最高，包括與商業服務設施混合的沿街“準居住區”，以及輕工業、居住、商業廣泛混合利用的“準工業區”。同時，在國家統一的用地分類標準和兼容性控制通則的基礎上，日本的地方政府有著較大的自主權，可以制定符合自身實際的“建筑用途兼容控制導則”作為補充，并且可以在不違背城市規劃整體意圖的前提下調整用途區劃中的控制指標，進一步增強了自上而下多層級規劃體系的開放性與彈性[8]。

2.3.4 蘇州工業園區的“灰地”

蘇州工業園區總規（2007版）中首次提出“灰色用地”（圖4），特指將來需要“退二進三”的工業用地，并對其提出相應政策，如：最晚不超過2030年實現“退二進三”、新批工業用地年限縮短、土地使用年限最晚不超過2030年等[9]。“灰地”是用以應對未來土地需求的動態變化，將一般城市中無污染非危險的各類用地因未來發展轉型需要而劃定為“灰地”。在設定轉型的期限之前，原有用地性質可持續保留，直到適合的發展時機實現其用地性質的轉變，其間對“灰地”未來的規劃指標進行適度留白。

從上述實踐案例中可以看出，城市規劃的彈性適應主要聚焦于空間布局以及用地的混合使用和兼容性上，不再追求和強調“終極藍圖”式的規劃用地性質管控，而是傾向于設置更富彈性和兼容性的混合用地功能區，以適應不斷變化的外部市場環境，為上海在總體規劃層面設計彈性適應機制提供了良好借鑒。但是，在我國既有規劃體系和土地管理制度框架下，土地用途管制只會進一步收緊而不是放松，除了空間布局上的考慮外，要實現規劃的彈性適應，需要構建一整套的頂層設計方案，政策和管理機制方面的創新尤為重要。

3 上海城市總體規劃中的彈性適應——留白機制

在建設卓越的全球城市目標指導下，為應對挑戰和城市未來發展的不確定性，上海以成為高密度超大城市可持續發展的典范城市為目標，落實規劃建設用地總規模負增長要求，牢牢守住常住人口規模、規劃建設用地總量、生態環境和城市安全4條底線，實現內涵發展和彈性適應，積極探索超大城市睿智發展的轉型路徑。

圖4 蘇州工業園區規劃灰地布局圖

3.1 留白機制內涵

在研究借鑒新加坡“白地”、香港“其他指定用途功能區”等國內外已有實踐案例的基礎上，“上海2040”創新性地提出了“留白”這一概念，留白既可以理解為一類暫不明確或規定用途的空間，也可以理解為一套用地彈性管理的機制，即為應對未來發展的不確定性，在城市開發邊界內為長遠發展預留的規劃建設用地（現狀既包括農用地，也包括已建設用地）。這些空間仍按原功能正常使用，未來將根據城市總體規劃的導向要求，逐步優化、深化規劃用地功能，合理安排實施時序，保障符合城市發展目標和功能導向的重大項目、重大事件等用地需求。留白機制主要發揮以下3方面的作用。

一是規劃空間的彈性，即針對不可預期的重大事件和重大項目，同時應對重大技術變革對城市空間結構和土地利用的影響，做好戰略留白空間應對準備，提高空間的包容性。本輪總規重點針對戰略留白空間，按照規劃選址原則，并結合奧運會、足球世界杯等重大事件以及重大功能項目建設等選址研究，在市級層面進行統籌布局。

二是規劃指標的彈性，即對區域性重要通道、重大基礎設施用地，以機動指標的形式進行留白。該類留白根據全市區域性重要通道和重大基礎設施規劃布局進行統籌安排。

三是規劃時序的彈性，即針對人口變化的不同情境，統籌安排規劃建設時序，調控土地使用供需關系。該類留白基于人地關系匹配分析，按照主城區、新城、新市鎮等不同的人口密度控制標準（新城1.2萬人/km2，新市鎮1萬人/km2），針對規劃建設用地供應建立市級預控機制，對人口和用地變化進行動態監測，適時調控用地的供應時序、節奏，以優化用地結構和布局，實現用地供應和產業發展、住房保障、設施建設等用地需求之間的動態平衡。具體規模和規劃布局在區縣、鎮鄉總規中進一步深化完善落實。

3.2 留白空間規劃導向與布局構想

市級層面上，采用定量和定位相結合的方法，以市域功能布局調整為指導，在規劃城市開發邊界內明確戰略留白的空間布局。主要包括現狀低效利用待轉型的成片工業區以及規劃交通區位條件可能發生重大改變的地區等，尤其是當下未能明確發展方向的重點功能區及其周邊關聯區域，確保未來重大功能項目、重大事件落地。戰略留白空間的選址布局主要遵循以下原則：

（1）以市域城市空間結構為指導，促進節約集約用地，基于人地關系匹配分析，在規劃城市開發邊界內著重針對當前人均建設用地水平嚴重超標、土地利用績效低下的地區；

（2）基于全市空間結構戰略導向和地區轉型機遇進行選址，如主城區生態空間和規劃市域生態走廊的預控，主要發展廊道上的戰略轉型機遇區預留等；

（3）優化用地結構，作為戰略留白地塊的現狀用地以農用地、未利用地和低效工業用地為主；

（4）近期無明確的發展導向和實施計劃的區域。

3.2.1 空間布局

“上海2040”強化了“網絡化、多中心、組團式、集約型”的空間體系，采用分布式、單元化空間布局，適應城市功能的多樣化，在整體城市空間結構上就增強了規劃的彈性適應能力。戰略留白布局完全遵循城市空間結構的引導，與生態網絡和城鎮體系相銜接，全市均衡統籌，做好預控、預留，既促進了生態空間的保護和建設，又保障了城市建設發展的彈性需求。

（1）增強生態底線約束

圖5 上海市域用地布局規劃圖（灰色為戰略留白空間）

嚴守生態底線是“上海2040”的基本原則，明確了生態空間要只增不減（生態用地占到陸域總面積的60%），并構建了“雙環、九廊、十區”的市域生態網絡空間體系。戰略留白空間基本都緊鄰市域和區級生態環廊布局（圖5），一是發揮預控作用，保留拓展生態廊道的可能性，以增加生態用地規模；二是在生態廊道建成之前，有必要對廊道及相鄰地區的用地功能加強管控，需結合生態環廊的規劃建設，再逐步明確與生態主導功能相符的用地類型，同時，生態環境品質的提升也有助于地區的轉型發展，兩者相輔相成。例如，嘉定區留白空間的選址基本以嘉寶和嘉青兩條市級生態走廊的保護建設為導向，且現狀多為低效工業用地，可以實現生態保護與地區轉型的良好結合。

（2）預控潛力發展區域

圖6 上海市戰略留白空間現狀用地結構

以規劃“一主、兩軸、四翼；多廊、多核、多圈”的市域總體空間結構為導向，重點針對規劃主城區、新城、核心鎮及周邊地區，沿江、沿灣、滬寧、滬杭、滬湖市域發展廊道等未來受市場影響較大，存在不確定因素較多的戰略機遇區進行發展空間的預控，優先保障以上地區轉型發展和功能提升的空間需求。除崇明區、金山區和浦東新區少數戰略留白地塊外，其他戰略留白空間基本落在上述重點預控的潛力發展區域內，其中主城區、新城、核心鎮及周邊地區戰略留白面積約占留白總面積的75%，使這些地區在未來的發展建設中具備更多的可塑性和可持續性（圖5）。例如，松江區戰略留白選址基本圍繞松江新城和緊鄰規劃主城區，位于虹橋國際商務區未來拓展范圍的九亭、泗涇等地區；青浦區戰略留白則主要選址在位于滬湖發展廊道上的青浦新城規劃范圍內的青浦工業園區；崇明區則主要選擇在沿江發展廊道上的城橋和陳家鎮重要節點區布局戰略留白空間。

（3）預留重大事件用地

上海未來與全球城市功能相匹配的國際經濟、文化、體育和旅游等重大事件落地的機會和頻率將越來越高，在規劃城市用地布局時充分結合市級重點功能區規劃和市級重大事件用地選址專題研究等，借鑒國際領先全球城市、地區的先進經驗，預留戰略留白空間，確保以上重大功能區和重大事件能具備充分的落實條件，并帶動城市更新或促進新區發展。例如，選擇吳涇地區和川沙地區等距離市中心較近，且未來公共交通較為便捷的地區，作為大型綜合性國際賽事場館選址方向。

3.2.2 用地性質

為了優化用地結構，促進節約集約用地，戰略留白空間盡量選址在現狀低效工業用地、農村居民點用地以及集中城市建設區邊緣的農用地和未利用地上，并注意避讓現狀集中的居住生活區。根據對規劃戰略留白空間的現狀用地統計，低效工業倉儲用地和農用地、未利用地為主，占比達到75%，其中低效工業用地占到留白總面積的50%，農用地、水域及未利用地合計占比約25%（圖6）。

4 留白規劃編制與管理設想

規劃留白不僅僅是空間上的落地布局，而是涉及規劃和土地管理的一整套政策機制設計，包括具體留白地塊的規劃編制啟動、審批、動態調整、過渡期管控政策等，既要與現行的規劃和土地管理體系相銜接，又要有所突破創新，以保障留白的后續實施與管理。

4.1 留白過渡期管控政策設想

留白并不意味著控制一批用地閑置荒廢，而是在規劃期內，留白區域依然可以根據現狀土地用途正常使用，只是在未來進一步明確開發導向和開發時序前嚴格限制范圍內新的開發建設行為。

對于現狀為非建設用地的留白區域，在規劃留白過渡期可采用“維持現狀，支持環境改善型開發建設”的策略導向。在激活啟動前，除完善生態環境、公共服務和基礎設施配套以外，原則上不允許經營性建設項目的選址落地；對于現狀為建設用地的留白區域，在不影響規劃長遠戰略發展的情況下，可以繼續使用。除完善生態環境、公共服務和基礎設施配套以外，原則上不得進行大規模改建、擴建和新建。

4.2 留白啟動機制與動態調整機制

同樣，留白也并不會是一成不變的，隨著社會經濟的發展，城市外部環境的改變，戰略留白空間需要適時調整轉化。

一方面，要建立留白空間的啟動機制。戰略留白空間由市級管控，如城市發展超出預期，具有重大項目、大事件等特殊情況，并有迫切的用地需求，可以啟動留白用地。首先開展用地需求和選址評估，評估通過市規劃主管部門審查后，進行用地申請和規劃修改；其次根據法定程序征詢專家意見并經市規劃委員會審議；最后進行規劃審批及報備。同時，注重日常的規劃實施及維護。

另一方面，應建立戰略留白空間動態調整機制。對于區域發展條件成熟或后續規劃已明確功能導向和用地性質的留白地塊，經申請、評估和市政府審核確認后予以調減，由市級相關部門和區依法合規對調減地塊進行規劃編制、審批和實施管理。在總體規劃實施過程中，如發展條件發生改變造成未來功能定位和用地性質不確定的區域，亦可新增納入戰略留白空間予以管控。

5 結語

如何應對未來發展的不確定性始終是城市規劃面臨的難題和挑戰，本輪上海市城市總體規劃通過空間留白的方法，在用地布局和政策管理機制上均進行了探索和實踐嘗試。本輪總規雖然對空間留白所涉及的相關理論、概念內涵、空間方案以及規劃和土地管理機制等已形成了初步結論和闡釋，但在后續實際操作中，對于留白地塊規劃、實施的具體管理流程和相關政策等，仍需進一步深化和完善，主要包括以下3個方面：

（1）留白是一種動態適應的頂層設計方案，需在區、鎮各級規劃中因地制宜、因時而導，不斷優化和深化，予以層層落實；

（2）留白是一套多部門協同的操作管理機制，需在規劃建設管理過程中研究實施細則，進行分類管理；

（3）留白是一次規劃編制本身的探索實踐，是適應未來發展不確定性的多情景應對的主動嘗試，需借助大數據分析等規劃技術手段的創新，使得規劃實施方案更加科學合理。

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Study of Flexible Adaptation in Shanghai Master Plan

SHEN Guoyi, FANG Lan, TAO Yingsheng, HU Xiaoyu

Confronting the uncertainty of future development has always been difficulty and challenge for urban planning. Shanghai Master Plan(2016—2040) tries to explore the flexible adaptation in both aspects of land use arrangement and policy management mechanism by strategic reserved zone. After analyzing and comparing the existing theories and practical cases, the paper determines the definition of strategic reserved zone and specifically explains the proposal of strategic reserved zone in Shanghai Master Plan (2016—2040).It also raises preliminary propositions for the planning and policy management of strategic reserved zone in order to confront the challenge in future urban development.

Flexible adaption | Strategic reserved zone | Shanghai Master Plan

1673-8985（2017）04-0046-06

TU981

A

沈果毅

上海地產（集團）有限公司規劃設計事業部經理，高級工程師原上海市城市規劃設計研究院 副院長上海交通大學安泰經濟與管理學院EMBA學員

方 瀾

上海市城市規劃設計研究院 國土規劃設計分院副院長，高級工程師，碩士

陶英勝

上海市城市規劃設計研究院 國土規劃設計分院工程師，碩士

胡曉雨

上海市城市規劃設計研究院 發展研究中心助理工程師，碩士