金融監(jiān)管體系迭代的理論分析

尹振濤

回顧金融監(jiān)管的歷史發(fā)展，很容易令人產(chǎn)生這樣的印象，即金融發(fā)展的過程是“加強監(jiān)管”與“放松監(jiān)管”兩者不斷交替而構(gòu)成的循環(huán)：每當金融與經(jīng)濟發(fā)展所伴生的風險威脅到金融乃至經(jīng)濟體系的穩(wěn)定時，政策當局就會采取各種手段對金融活動加以控制；相反，一旦上述金融監(jiān)管措施阻礙了金融創(chuàng)新，削弱了金融競爭力，構(gòu)成經(jīng)濟增長的瓶頸，政策當局又會放松監(jiān)管措施，為金融活動留出更大的空間。

這種普遍存在的觀點不無道理。從某個角度來看，金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間，或者在更高的層面上，金融穩(wěn)定與金融發(fā)展之間，的確存在著一定的權(quán)衡關(guān)系。推動經(jīng)濟增長的金融發(fā)展必然會伴隨著一定的風險，進而威脅金融穩(wěn)定，因此，政策當局必須要在發(fā)展與穩(wěn)定之間保持適當?shù)钠胶狻５巧鲜鲇^點又存在著片面之處。首先，從長期來看，穩(wěn)定與發(fā)展是高度一致的。累積的金融風險所導致的危機可能使得數(shù)十年的經(jīng)濟發(fā)展成果毀于一旦，甚至令整個社會失序。因此，失去了金融穩(wěn)定這一前提，金融發(fā)展在長期上必然是不可持續(xù)的。其次，即使是在短期，金融監(jiān)管的存在對于金融市場的正常運轉(zhuǎn)也有著極為關(guān)鍵的意義。

金融是經(jīng)濟活動中信息不對稱最為嚴重的領(lǐng)域之一，如果沒有外部監(jiān)管與信用體系作為支撐，“劣幣驅(qū)除良幣”就會成為普遍現(xiàn)象，導致金融市場的急劇退化甚至崩潰。在此方面，雖然“地下金融”的存在經(jīng)常被作為批評過于嚴格的金融監(jiān)管的論據(jù)，但其本身卻不是否定金融監(jiān)管必要性的理由。作為“地下金融”或“民間金融”信用基礎(chǔ)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與私人救濟很難推廣到現(xiàn)代金融體系運行所要求的尺度范圍，這也解釋了為什么這類金融活動通常處于較為初級的發(fā)展形態(tài)。同時值得注意的一點是，“地下金融”經(jīng)常依托于“正規(guī)金融”而存在，并以后者的合規(guī)經(jīng)營所留下的套利空間作為自己的生存基礎(chǔ)，其風險也在相當程度上被后者所分擔了。

在理論層面上，監(jiān)管當局的功能首先在于維護金融市場“元規(guī)則”的穩(wěn)定性。這些“元規(guī)則”包括產(chǎn)權(quán)制度（自由交易的權(quán)利）和契約（交易形式）等，它們構(gòu)成了基本的金融交易正常進行以及更高層次制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在這方面，金融監(jiān)管的重要性在于，盡管某些市場規(guī)則的形成和維持是自發(fā)的——如交易中的機會主義行為在一定程度上可以通過長期交易關(guān)系和聲譽機制來加以約束，但大部分的經(jīng)濟制度卻并非自我實施（self-enforce）的，它們需要外在的力量來加以保護。除此之外，金融監(jiān)管的另一個重要功能是對市場失靈進行干預和提供公共物品。當遞增報酬、壟斷、不對稱信息和外部性等因素導致金融市場的運作可能顯著偏離社會最優(yōu)狀態(tài)時，監(jiān)管當局就有必要介入。這種介入可能是直接的，即監(jiān)管當局直接動用行政力量對資源的配置進行干預，也可能是間接的，即幫助金融市場建立起可以克服上述干擾因素的新制度。

由于市場失靈現(xiàn)象的存在和人們的有限理性，監(jiān)管當局常常會對金融市場的制度創(chuàng)新加以約束，盡管這些創(chuàng)新并沒有違反基本的產(chǎn)權(quán)和契約制度。例如絕大部分國家都對金融機構(gòu)的資質(zhì)有嚴格的要求，同時某些金融交易是被禁止的，因為它們可能對投資者的利益和整個金融體系的穩(wěn)定造成損害。不過在另一方面，監(jiān)管當局也可能成為金融創(chuàng)新的積極推動者。監(jiān)管當局作為信息中介和規(guī)則仲裁者的優(yōu)勢使得它能夠幫助金融市場主體克服新制度創(chuàng)立時常常面臨的協(xié)調(diào)問題，并且可以通過補貼的方式降低新制度建立時和運行初期的交易成本。對于中國這樣正處于金融體系改革與金融市場培育過程中的經(jīng)濟體，監(jiān)管當局在金融創(chuàng)新上的引導和保護作用就表現(xiàn)得更為顯著。

意識到金融監(jiān)管與金融發(fā)展的上述關(guān)系之后，如果用更為綜合性的視角來反思金融監(jiān)管體制的變遷，就會發(fā)現(xiàn)它更傾向于螺旋式的上升而并非簡單重復的“治—亂”循環(huán)，其背后也隱藏著諸多的影響因素。如經(jīng)濟與金融環(huán)境的變化、金融政策目標的不同、金融知識的積累、監(jiān)管技術(shù)的進步等。舉一個簡單的例子，在監(jiān)管當局對金融體系的運行機制認識不足也缺乏適當調(diào)控手段的情況下，其面對可能導致經(jīng)濟失序的金融創(chuàng)新的自然反應(yīng)就是以“一刀切”的方式直接叫停，而在發(fā)現(xiàn)這種做法會導致金融發(fā)展停滯之后又只能再次無奈地全面放開。但是在監(jiān)管當局具有了更多經(jīng)驗和更為有效的調(diào)控工具之后，就能夠?qū)嵤┻x擇性的操作，從而使上述政策性經(jīng)濟周期得以平滑。

理解上述觀點的一個關(guān)鍵在于，從來就不存在完美的金融監(jiān)管體系。在理想的情況下，金融監(jiān)管體系的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、運行模式是公共選擇的結(jié)果。但在更為一般和現(xiàn)實的條件下，它則是行為人在更為基本的制度約束下相互博弈的產(chǎn)物，并且其結(jié)構(gòu)和功能具有路徑依賴的性質(zhì)。同時非常重要的一點是，不管其產(chǎn)生的具體途徑是哪一種，都很難保證金融監(jiān)管體系結(jié)構(gòu)的最優(yōu)性。如果僅僅從績效的角度出發(fā)，最優(yōu)的金融監(jiān)管體系規(guī)模和結(jié)構(gòu)是在其功能與成本之間加以權(quán)衡的結(jié)果。最優(yōu)的金融監(jiān)管體系應(yīng)當以盡可能低的成本來實現(xiàn)其目標，而這一能力則取決于四個基本因素：技術(shù)、信息、激勵和資源。其中技術(shù)條件構(gòu)成了監(jiān)管機制的根本約束，信息和激勵是決定監(jiān)管體系組織效率的關(guān)鍵因素，而不同監(jiān)管部門能夠獲得的資源數(shù)量則對其行政能力做出了最終限制。

上述分析只是一個靜態(tài)的分析框架，通過它我們能夠理解由于監(jiān)管當局經(jīng)驗積累和監(jiān)管技術(shù)進步而帶來的監(jiān)管政策變遷，但在現(xiàn)實當中，金融監(jiān)管體制變遷的更重要原因常常在于，經(jīng)濟與金融實踐的發(fā)展使得金融監(jiān)管的目標與功能本身發(fā)生了轉(zhuǎn)移。即便是金融監(jiān)管的基本目標，不同環(huán)境下“系統(tǒng)性風險”的具體表現(xiàn)及其決定因素可能并不相同，監(jiān)管當局在不同基本目標上的權(quán)重分配也會相應(yīng)發(fā)生變化。在這種情況下，金融監(jiān)管體系很可能就需要全新的監(jiān)管理念與機制來應(yīng)對形勢發(fā)展的挑戰(zhàn)。

當前全球金融監(jiān)管改革中宏觀審慎管理的興起就是其中的一個例子。隨著現(xiàn)代金融體系的日益復雜化，各種金融產(chǎn)品的爆炸式增長，金融機構(gòu)的行為模式及其經(jīng)濟效應(yīng)也發(fā)生了很大的變化。在復雜的金融體系下，傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管已經(jīng)難以獨立承擔維護金融穩(wěn)定的任務(wù)，不僅如此，它還產(chǎn)生了順周期性等問題，從而使得自己本身成為了影響金融穩(wěn)定的一個因素，美國次貸危機就是一個最好的例子。出現(xiàn)這一情況的根本原因在于，現(xiàn)代金融體系是一個復雜系統(tǒng)，它的總體運行狀態(tài)不能簡單地歸結(jié)于其子系統(tǒng)運行狀態(tài)的加總，因此要求單個金融機構(gòu)保持傳統(tǒng)意義上的“良好”經(jīng)營狀態(tài)并不足以保證整個金融體系的穩(wěn)定，甚至可能由于“合成謬誤”產(chǎn)生相反的效果。并且在現(xiàn)代經(jīng)濟體系中，金融監(jiān)管也越來越不可能脫離貨幣政策等宏觀因素而獨立存在，相反，其實施效果極大地依賴于這些整體性的背景因素。因此，金融監(jiān)管要走出傳統(tǒng)圍繞個體金融機構(gòu)進行監(jiān)管的框架，就必須從金融體系的總體層面出發(fā)，綜合考慮各種因素對金融穩(wěn)定狀況進行評估，同時在總體層面上對監(jiān)管指標與工具進行選擇和運用，宏觀審慎政策就是上述各種因素的一個共同產(chǎn)物。它實際上是在金融穩(wěn)定的層面找到了宏觀與微觀之間的一個結(jié)合點，并因此大大拓展了中央銀行的職責范圍和可控選擇的政策工具箱。

對于正面臨經(jīng)濟增長方式調(diào)整和經(jīng)濟增速放緩的中國，通過宏觀審慎管理來防范系統(tǒng)性金融風險和維護金融市場穩(wěn)定就顯得尤為重要。在宏觀審慎政策的實施當中，主管機構(gòu)的設(shè)置和權(quán)限劃分非常關(guān)鍵。其中的要點在于，主管機構(gòu)的設(shè)置與職權(quán)分配不僅取決于政策制定者的目標與具體的經(jīng)濟環(huán)境，而且具有路徑依賴的特性，也就是受制于原有的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)。例如，我國實行的分業(yè)監(jiān)管體制，其優(yōu)勢在于分工明確，各監(jiān)管部門可以迅速在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)積累起較高的技能與經(jīng)驗，但是這一模式的缺陷在于不同監(jiān)管部門之間的信息與資源被分割，因而不利于金融形勢的綜合判斷和跨域經(jīng)營的監(jiān)管，而這兩種能力對于宏觀審慎政策恰恰是至關(guān)重要的。因此，如何在現(xiàn)有監(jiān)管體制基礎(chǔ)上進行改革以適應(yīng)宏觀審慎政策的需要，是我國未來監(jiān)管框架建設(shè)中的一個重要問題。

（作者為中國社會科學院金融研究所法與金融室副主任）