從《航班正常管理規定》角度解析旅客服務

畢曉青

摘要：《航班正常管理規定》于2017年1月1日起實行?！兑幎ā芬鹕鐣浾撆c公眾熱議，焦點集中在如天氣原因導致航班延誤，食宿費用是否由旅客自行負責。文章就如何引導社會公眾正確理解《規定》進行了探討，認為應進一步提升民航服務質量，維護消費者合法權益，從而推動航空運輸業的良性發展。

關鍵詞：規定；不正常航班；服務；對策

一、前言

2015年，全國民航完成旅客運輸量43618萬人次、旅客周轉量7282.55億人公里，同比上年分別增長11.3%、15.0%。我國航空運輸業已連續多年排名世界第二，僅次于美國。不容忽視的是，隨著航空運輸量的快速增長，航班延誤卻一再發生，已對民航快速發展造成影響。2008年以來，民航局在全國開展了多次專項整治，取得了一定成效。從長遠看，要建立航班正常管控的長遠機制，必須將治理航班延誤的暫時性政策轉化為長期性法律法規。2016年5月20日，交通運輸部發布了《航班正常管理規定》（交通運輸部令2016年第56號，下稱《規定》），將于2017年1月1日起實行?！兑幎ā返某雠_，可有效維護消費者的合法權益與航班運輸秩序，提高航班正常率，提升民航服務質量。

二、航班不正常管理現狀

近年來，因航班延誤造成的糾紛有愈演愈烈之勢，因為沒有法規依據，很多旅客采用極端手段來維護自身權益，形成了“多鬧多賠”的現象。2015年 1月9日，因雨雪天氣，昆明飛北京的MU2036航班晚點起飛，部分旅客與機組發生沖突，甚至有旅客為要求經濟補償而擅自打開飛機應急出口，阻止飛機起飛。2016年8月13日，因航路雷暴，仍是昆明機場，昆明飛杭州的MU5656航班延誤，一名旅客鬧著要走未果，在地服人員分發延誤餐時，將延誤餐潑灑到地服人員身上。昆明機場的以上事件，只是國內航班延誤所造成諸多糾紛的一個縮影，航班延誤后，涉及到的延誤鑒定、補償標準等，航空公司與旅客很難達成一致。航空公司承擔著解決航班不正常的主要責任，但由于諸多原因，現有法規和政府性文件無法充分規范航班不正常的處置，造成各航空公司處置標準不一，也易激發旅客不滿。從旅客角度，航班延誤打亂了行程，使其自身權益受到損失，維權也缺乏有效的手段和抓手。這就需要政府主管部門出臺相關指導性文件，便于雙方參照執行。基于這一點，交通運輸部發布了《規定》，為治理航班延誤這一老大難問題，提出了具體解決措施，這對有效解決該問題具有重要指導意義。

三、對《規定》相關條款的解讀

《規定》是以《中華人民共和國民用航空法》、《消費者權益保護法》等法律法規為依據的，借鑒了美國、歐盟民航法令規章。從國際通行慣例出發，確保《規定》符合國際先進做法。另外《規定》把港澳臺地區航空公司、在國內運營的外航也囊括在內，因此《規定》設定的相關條款，嚴格遵守了1999年《蒙特利爾公約》的要求。

同時《規定》對各類行業術語進行了明確定義，有效規避歧義產生。例如，規定中明確“航班延誤”是指航班實際到港擋輪擋時間晚于計劃到港時間超過15分鐘的情況；“航班出港延誤”是指航班實際出港撤輪擋時間晚于計劃出港時間超過15分鐘的情況；對“航班取消”和“機上延誤”也進行了明確定義，有助于消除界定上的模糊地帶。

《規定》第二十九條：“由于天氣、突發事件、空中交通管制、安檢以及旅客等非承運人原因，造成航班在始發地出港延誤或者取消，承運人應當協助旅客安排餐食和住宿，費用由旅客自理”。這一條款是社會公眾和輿論爭議的最大熱點。

引發爭議的關鍵在于不同群體對《規定》有著不一樣的關注角度和不同解讀，即到底是航空安全還是經濟補償更重要。從法律角度，旅客在購買機票后，就意味著和航空公司之間簽訂了合同，航空公司應將旅客及其行李安全運抵目的地。對此，《規定》明確，因航空公司引起的航班延誤，由航空公司進行補償。但因天氣等不可抗力因素，航空公司選擇延遲或取消起飛，是為了保證旅客的安全，對于此類航班延誤或取消，根據國際慣例，航空公司一般不用承擔相關費用。

四、航班不正常情況下的旅客服務

《規定》出臺后，如何引導社會公眾理性對待；如何在不正常航班發生后，通過航空公司服務使旅客盡快出行，最大限度降低不正常航班帶來的影響，是擺在服務者和管理者面前的重要問題。

（一）明確各單位的職責，確定經濟補償原則

如何處置航班不正常問題，并非航空公司能夠獨立自主完成，需要各相關單位通力合作，共同完成。《規定》明確了航班保障各方職責。同時為便于實際操作，《規定》對航班各保障單位提出了具體要求。其一，航空公司必須按照航班時刻運營，合理安排運力和調配機組；明確了對機場管理機構為保障航班正常運行而提供的各項設施的要求；明確了空管、航油、航空器材等服務保障單位的具體措施。其二，對航班延誤后的處置各方提出了具體要求。包括對航空公司、機場、地面代理人、空管都做了具體規定。其三，要求發布航班信息，這個要求找準了航班延誤破解的突破口，具有很大的操作性，明確了航班信息發布方式、發布渠道等。其四，明確了航班不正常的退、改、簽規定，明確了航班不正常后期處置的吃、住、行應由航空公司負責和應由旅客自行負責的部分，杜絕了各單位之間相互推諉。其五，針對大面積航班延誤，《規定》明確了應實施的聯動協調機制和應急預案等。

《規定》還明確了經濟補償原則。航班不正常后旅客行程受阻，遭受一定程度的經濟損失，此類經濟補償是社會公眾關心的重點?！兑幎ā穼⒑桨嘌诱`原因進行了更為清晰的分類，一類是航空公司自身原因導致的，一類是天氣等客觀因素造成的。在以往處置過程中，相關文件規定不明確，沒有因航班延誤原因不同而區別擔責。這次《規定》則明確了不同航班延誤原因航空公司是否需承擔責任及如何承擔責任。此外，《規定》對發生在機艙內的延誤也做了詳細規定，從而最大程度地保護旅客權益。

（二）明確航空公司的法律責任，提高處罰力度

《規定》為明確各方法律責任，用大篇幅對法律責任進行闡述。除了提高行政罰款數額和標準之外，最值得注意的是第五十四條和第五十七條所規定的有關航班時刻的懲罰條款。

對于航空公司，因航班正常率表現不佳而遭處罰，甚至導致航班時刻被取消是最壞的結局?！兑幎ā返诹鶙l要求承運人應當按照獲得的航班時刻運營航班。第五十七條等條款規定的罰則，以法規形式時刻提醒航空公司必須努力提高航班正點率，確保航班時刻不被取消。

（三）建立順暢的投訴渠道，維護消費者權益

《規定》對旅客投訴受理、處置等工作進行了規范，并將外航和港澳臺地區航空公司納入其中。第四十五條要求全部航空公司理當設立專門機構或者指定專人受理投訴，公布在中國境內投訴電話和電子信箱，受理人員應具備中文交流能力，并向民航局備案。

如果旅客發生投訴，國內航空公司要在10個工作日內處理完畢，外航和港澳臺地區航空公司在20日內做出實質性答復（第四十六條），力圖全面保護旅客的正當權益。

五、有效落實《規定》的幾點思考

《規定》為航班正常保障，維護消費者合法權益，促進航空運輸行業的良性發展奠定了堅實的基礎。如何在《規定》實施后盡快落實，規范不正常航班旅客服務，真正保障各方的權益，值得認真研究。當前，至少可從以下三方面入手。

（一）加大《規定》的宣傳力度，引領公眾理性對待

規則建立了，如何讓社會公眾廣泛知曉，正確解讀呢？這是目前需面對的一項重要工作。筆者有如下建議：其一，政府主管部門應及時、有序發布權威信息，引導媒體正面報道，引導公眾正確對待航班延誤，理性維權；其二，航空公司應制定并公布運輸總條件，明確航班延誤后的補償條件、標準和方式，并在購票環節中明確告知旅客，這也是《規定》要求航空公司必須做到的。這一要求對航空公司和旅客均有約束作用。航空公司方，運輸條件一旦公布，就不能隨意更改，并接受社會監督。旅客則明確了什么情況下可以得到補償；什么情況下可以享受免費的吃住行服務?！兑幎ā纷屄每椭獣云浔救撕秃娇展靖髯缘臋嗬土x務，有助于減少不必要的誤解和沖突。依從法規確定是否給予補償或補償標準的高與低，將成為衡量航空公司服務水平和質量的杠桿之一，消費者可以根據自身需求進行相應選擇。

（二）從旅客需求出發，做好航班延誤旅客服務

規則建立了，也廣泛宣傳了，那么航空公司應該怎樣改善與提高航班延誤后的服務呢？筆者認為這一改善與提高的關鍵要緊扣旅客的主要心理需求。事實證明，航班延誤后旅客得不到及時或正確的航班信息往往是引起甚至激化矛盾的導火線。從實際操作中看，航班延誤后，旅客首先最關注的是航班信息，最主要的需求還是準確的航班信息，即什么時候能起飛的問題，其次是退、改、簽，然后才是吃、住。航班延誤發生時，旅客前往機場之前，航空公司可能已經做出了航班取消或者延誤的決定，但是由于旅客沒有及時得到具體航班變更的信息，還是按照預定時間前往，最后導致滯留機場。

在信息高度發達的今天，及時和正確的信息成為提高服務水平和質量的主要內容。尤其在航班不正常服務過程中，航班信息是航班延誤后服務的重要內容。旅客在等待過程中最無法忍受的不是航班延誤本身，而是信息的不清晰及帶來的行動無從前瞻。航空公司要為旅客建立暢達的信息服務渠道，并在航班延誤后及時通知旅客，保障旅客的知情權，做好航班延誤的補救措施，減少誤解和沖突。這也是在信息化時代旅客出現的新需求，對此民航業應該充分利用信息化、網絡化的通訊工具來滿足旅客需求。諸如充分利用官網、機場的廣播與電視屏幕、手機短信、互聯網+APP來發布航班信息與服務措施，運用各種方法滿足旅客正常的信息需求。

航班延誤或取消時，航空公司應及時通知旅客航班的變更時間或取消等信息。尚未抵達機場的旅客，可以因此避免在機場長時間滯留，減少長時間等待的不安和疲憊，也可減少航空公司因此造成的經營負擔。已在機場候機的旅客，可以借此決定是否需要調整旅程。如預計航班將長時間延誤，工作人員應積極協助急于成行的旅客及時變更行程，保障旅客盡快成行。真正把航班延誤服務工作做細做實，會把旅客的投訴、抱怨減至最低。

（三）改善空域管理體制，加大空管基礎設施投入

中國民用航空所能使用的空域僅占整個空域的20%，伴隨著中國民航運輸快速發展，空域資源不足已嚴重制約了民航運輸的發展。對此，政府主管部門應盡快對空域管理體制進行改進。譬如，結合現實可對我國現有空域資源進行分類，提升空軍和民航的協調效果，提高空域使用效率，降低因為空中管制引發的航班延誤概率。

同時，要加大對空管基礎設施的資金投入，一是做好機場基礎設施的建設，提高航班運行效率，確保空中和地面服務交接工作的有效開展，避免信息不對稱。如目前昆明機場因使用了“長水常準”航班進程管控系統，保障了信息及時高效傳遞，有效提升了昆明機場航班正點率。二是加強與屬地氣象部門合作，保證氣象預報信息的實時性、精確性和全面性，為航空公司及時調整航班提供有力的佐證，減少航班延誤。

六、結語

就航空業界而言，如何依規有理有節地處理航班延誤既是一個重要的課題，也是一個難得的機遇。此次《規定》出臺，社會各界需要共謀群策，加強宣傳和溝通，引導社會公眾理性對待航班延誤。航班延誤難以完全避免，但提高航班不正常情況下的服務水平和質量依然有很大的拓展空間。航空公司如能抓住《規定》出臺的時機，采取有效辦法解決這一難題，其整體服務水平和質量以及企業美譽度將會得到極大的提高。隨著航空公司越來越多，加之高鐵的競爭，國內航空公司更應提供良好的服務，從而帶動航空運輸行業的良性發展。

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（作者單位：昆明長水國際機場有限責任公司）