PPP模式在福建省城市軌道交通建設中的應用

高嘉華

摘要：在國家“一帶—路”規(guī)劃中，福建省被定位為“21世紀海上絲綢之路核心區(qū)”、“海峽西岸經(jīng)濟區(qū)主體省份”，城市軌道交通建設迎來難得的發(fā)展機遇。本文通過查找文獻、問卷調(diào)查、專家訪談等方法，分析目前福建省在城市軌道交通領域應用PPP模式的必要性、可供選擇的具體模式，重點研究推廣的概況、存在的問題，并借鑒國外先進發(fā)展模式，最后提出適合福建省省情的對策建議。

關鍵詞：PPP模式 軌道交通建設 福建省

一、概述

1.城市軌道交通領域的內(nèi)涵和特征

在我國國家標準《城市公共交通常用名詞術語》中，將城市軌道交通定義為“通常以電能為動力，采取輪軌運輸方式的快速大運量公共交通的總稱”。一般包括地鐵、輕軌、有軌電車、磁懸浮列車等城際軌道項目。

城市軌道交通具有運量大、方便快捷、時間準、污染少等特點，極大地促進了城市經(jīng)濟的發(fā)展，方便人們的日常出行。同時，由于城市軌道交通投資規(guī)模大、周期長、沉淀成本大等特點，僅靠政府部門投資和借貸無法滿足其發(fā)展需求。

2.PPP模式的含義、本質(zhì)、各主要參與方

PPP模式起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府和私人組織共同合作建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，雙方通過簽署合同來使得權利和義務明確。PPP強調(diào)全過程合作關系，這種關系是通過招投標過程并通過簽訂合同的方式確立的，即以契約精神為前提。

參與城市軌道交通PPP項目的主體主要有：政府、項目公司、貸款方和技術、法律、融資方面的專家、顧問以及其他相關單位（如保險公司或保證人、運營商、供應商、承包商等）。其中，政府不僅包括項目的發(fā)起人——公共部門及其執(zhí)行機構（如交通部等），還包括維持PPP項目中法律環(huán)境穩(wěn)定的政府執(zhí)法或相關機構、其他在項目的選擇與通過的程序上參與決定意見的公共部門（如省長、市長、交通部官員、地鐵規(guī)劃部門等）。項目公司，即負責PPP項目的設計、建造、運營及維護。貸款方，為所需金額較大的項目提供融資，例如商業(yè)銀行及相關的政策性銀行。

3.PPP模式在我國城市軌道交通領域的應用前景廣闊

主要表現(xiàn)在：第一，自2013年末，國務院倡導大力發(fā)展PPP模式以來，至今近30個省份啟動了PPP試點，推出了2000多個招商項目，項目總投資額近4萬億。其中，軌道交通領域是重點。據(jù)初步統(tǒng)計，到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量巨大。第二，政府在公共領域已進行價格機制、財政管理機制等方面的改革，投資人的預期和利益保護的環(huán)境已得到改善。第三，近年來，PPP融資模式在我國基礎設施尤其是城市軌道交通建設中發(fā)展迅速，目前在北京、深圳、杭州等地區(qū)已探索出一系列符合我國國情的PPP模式可供借鑒參考。

二、福建省城市軌道交通建設采用PPP模式的現(xiàn)狀分析

1.必要性

福建省在2014-018年的軌道交通建設投資約300億元，重點投向福州、廈門城市軌道交通一期規(guī)劃項目建設，并推進福州、廈門、泉州城市軌道交通建設后期規(guī)劃以及福建省城際軌道交通近期建設規(guī)劃報批，抓緊啟動廈漳泉R3線等城際軌道交通項目。到2018年，我省的福州、廈門兩大中心城市將步入城市軌道交通時代，全省將在2030年實現(xiàn)交通運輸現(xiàn)代化。與此同時，福建省民營經(jīng)濟較發(fā)達，在全省經(jīng)濟總量中占2/3，對全省投資增長貢獻率高達60%以上，資金實力強勁，但全省僅6.67%的民營企業(yè)表示參與過PPP項目。因此，在現(xiàn)今地方政府債務處于高位、公共產(chǎn)品供給效率低的背景下，撬動社會資本、引入PPP模式迫在眉睫。

2.運作概況

福建省PPP模式起步較早，在PPP理論和實踐探索中均走在了全國前列，并積累了一批有經(jīng)驗和推廣價值的PPP項目案例。

2015年1月，福建省設立了專門的PPP管理機構——福建省政府和社會資本合作（PPP）管理中心，主要承擔參與全省政府和社會資本合作政策研究、提供相關技術支持等職責。

2016年8月，福建省政府已批復同意省財政廳與興業(yè)銀行共同發(fā)起設立福建省政府和社會資本合作（PPP）引導基金，基金總規(guī)模200億元，其中省財政廳、興業(yè)銀行分別出資20億元。目前，財政廳已印發(fā)《福建省政府和社會資本合作（PPP）引導基金管理辦法》，并完成基金公司工商登記，基金管理專職團隊也已到位，正著手進行項目摸底和篩選，制定項目審批流程，為省內(nèi)PPP項目提供融資支持。

3.可供選用的PPP運作模式

可選用的PPP運用模式有委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建運營移交（ROT）、設計建造投資經(jīng)營（DBFO）。

三、福建省城市軌道交通建設采用PPP模式存在的問題分析

雖然省內(nèi)軌道交通領域采用PPP模式的需求旺盛，但在實踐中仍存在不少問題：

1.項目收益確定性較低，制約PPP模式的推廣應用

城市軌道交通建設項目投資規(guī)模大、周期較長、利潤率低、風險較大，虧損現(xiàn)象時有發(fā)生，因此對社會資本的吸引力不強，這是目前影響PPP模式推廣應用的主要制約因素。

2.政府職能未有效轉(zhuǎn)變，契約意識薄弱

有些地方政府缺乏契約精神，以決策制定者、當權者自居，隨意制定政策，不守承諾，缺乏誠信意識。

3.缺乏立法保障，多頭管理、指導辦法多

不僅僅是福建，目前我國全國范圍內(nèi)還沒有專門針對PPP模式的法律法規(guī)，僅局限于財政部、發(fā)改委兩部委出臺了一些部門規(guī)章，導致了立法沖突、PPP與特許經(jīng)營權的關系尚未理清、PPP爭議解決機制無法可依等突出問題。

4.私人資本融資條件差，市場監(jiān)管機制薄弱

私人資本不同于政府，沒有公信力，尤其是中小企業(yè)本身由于經(jīng)營規(guī)模小、水平低下而可能隨時面臨倒閉，金融機構一般不愿意貸款給私人部門尤其是中小企業(yè)，擔保公司也大多不為參與城市軌道交通建設的私人資本提供擔保。因此，私人資本特別是中小企業(yè)融資難、融資成本高、融資規(guī)模小。同時，目前我國對城市軌道交通PPP項目的監(jiān)管體系薄弱，一些地方的監(jiān)管理念不清、重視建設而輕視管理、角色錯位等現(xiàn)象時有發(fā)生。

5.風險共擔機制不成熟

城市軌道交通PPP項目參與方較多，跨度時間長，涉及的風險也更大些。主要包括：經(jīng)濟風險、政治風險、技術風險等顯性風險和建設項目壽命周期的決策風險、地震風險、綠色風險、使用成本風險等隱性風險。本身PPP模式的優(yōu)勢就在于公私雙方共同分擔風險，但實踐中卻因為我國的風險分擔機制不成熟，對項目設計、規(guī)劃、建設、運營、轉(zhuǎn)讓過程所涉及的風險沒有一個完整的風險框架體系，而導致不少項目無疾而終，最終讓政府“買單”。

6.熟悉PPP模式的專業(yè)人才少

PPP模式涉及法律、金融、風險管理、財務等多領域的專業(yè)知識，有時還涉及政治問題，因此需要一大批既有專業(yè)的理論知識又有豐富的實踐經(jīng)驗的復合型人才。但PPP模式在我國尚屬新生事物，起步晚、成功經(jīng)驗少，人才儲備匱乏。

四、國外城市軌道交通建設應用PPP模式的成功經(jīng)驗

20世紀80年代，公私合作伙伴關系最早在英國出現(xiàn)并得到推廣，接著在美國、荷蘭、加拿大、德國、澳大利亞、日本等發(fā)達國家中進一步應用，PPP模式在國外的應用日漸成熟化。以荷蘭為例：

1.荷蘭HSL-ZUID地鐵應用PPP模式介紹

新世紀初期，荷蘭興建HSL-ZUID地鐵，這是荷蘭政府與私營企業(yè)之間簽訂的最大的PPP合約。該軌道交通項目中，政府和私營企業(yè)間建立了合同式公私合作伙伴關系，具體模式如表1，特許經(jīng)營期從2001至2031年，持續(xù)30年，政府對其進行全程監(jiān)管。

2.對福建省城市軌道交通領域應用PPP模式的啟示

荷蘭HSL～UID地鐵項目成功的關鍵原因在于荷蘭政府使用標準的DBFMO合同，意味著政府不再“一攬子全包”，這種模式優(yōu)點較多：

第一，項目在生命周期中的各個階段都整合為一個合同外包給一個企業(yè)聯(lián)盟，且在一個合同中將不同的功能整合或打包，可以實現(xiàn)項目生命周期的效益最大化。這個聯(lián)盟是一個特設公司（SPV）或者合資公司（JV），專門為完成這個項目而設立的。

第二，合同的期限很長，大概在15-30年間，有利于企業(yè)聯(lián)盟在項目設計階段就把建設、運營和維護等各方面的內(nèi)容都考慮在內(nèi)。企業(yè)聯(lián)盟在這段時期內(nèi)擁有特許經(jīng)營權（即壟斷權），在合同期限內(nèi)提供公共服務，以收回其在設計和建設階段的投資成本，這樣能增強企業(yè)聯(lián)盟運作項目的積極性。

第三，合同顯現(xiàn)了整個項目生命周期中的成本信息，增強公共決策的公開性與透明性，有利于政府與公眾的監(jiān)管。

第四，過去由政府承擔的風險（尤其是金融風險）被轉(zhuǎn)移給企業(yè)聯(lián)盟，有利于政府更好地履行監(jiān)督者的角色。DBFMO項目的風險不是公私部門共擔的，而是在二者間進行分配，雙方承擔其最能控制的風險。政府在這個過程承擔監(jiān)督者的角色，實行審計、審批、監(jiān)管、提供國家風險等職能。

五、對完善福建省城市軌道交通建設PPP模式的對策建議

1.對政府部門的建議

（1）轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)化思維。政府則應尊重市場規(guī)律、依法行政，不能隨意干預私人部門，應由原來城市軌道交通的提供者、決策者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖康膮⑴c者和監(jiān)督者。同時，增強符合市場要求的契約精神，尊重合同的權威性，帶頭遵法履約。

（2）優(yōu)化法律環(huán)境，健全制度建設，加強政策扶持。目前最為迫切的應是盡快通過立法完善相關法律法規(guī)，保障PPP項目中各參與方特別是私人部門的權益。同時，給予相應的政策扶持，如財政、稅收、金融政策等。軌道交通的PPP項目周期長，不同的時期都需要有不同的政策扶持，如項目在建設期、經(jīng)營期和轉(zhuǎn)讓期都分別需要政府提供不同的稅收政策予以扶持。

（3）培育復合型人才，強化宣傳培訓。結(jié)合福建省省情，一是采用理論與實踐相結(jié)合的學習形式，積極在省內(nèi)各大高校加強PPP模式的學科建設，加大人才培養(yǎng)；二是選拔各地優(yōu)秀的從業(yè)人員到PPP模式先進國家或地區(qū)學習先進理論和成功經(jīng)驗，提高其政策把握和實務操作能力；三是積極籌建PPP模式專家顧問團隊，加強咨詢機構建設。

（4）完善監(jiān)督管理體系。地方政府應履行好監(jiān)督管理職責，提高監(jiān)管能力。為避免既當“裁判”又當“運動員”，可引入社會第三方專業(yè)監(jiān)督服務組織，對PPP模式項目的運營和服務作出公平公正的評估。還可對政府部門和私人部門的運營績效進行公開聽證，使其至于人民群眾的監(jiān)督下，擴大監(jiān)管的輻射效應。

2.對私人部門和金融部門的建議

（1）私人部門應提高自身運營效益和服務水平。福建民營經(jīng)濟發(fā)達，其中中小型民營企業(yè)眾多，可采用“抱團”方式，與國企、央企開展合作，組成聯(lián)合體參與城市軌道交通建設的PPP項目，在具體環(huán)節(jié)的設備、技術等方面提供特色服務。

（2）私人部門應謹慎選擇承包商。作為項目發(fā)起人

私人部門在選擇項目承包商要注意：第一，為在投標爭取項目時增加中標的幾率，應確保所選的合作公司有較大的競爭優(yōu)勢。第二，在項目中標后，要確保各承包商的運營管理能力，確保項目的各個流程各個部門都能按照特許經(jīng)營協(xié)議展開工作，保障項目順利進行。第三，確保各承包商以項目發(fā)起人的利益為先，實現(xiàn)共贏。

（3）私人部門應審慎評估項目風險。客觀審視政府所提供的條件與支持，從政府的某些行為中留心發(fā)現(xiàn)項目的潛在風險。為保證后期項目較為可觀的盈利性，要確定政府沒有大量開發(fā)同一區(qū)域的軌道交通或同一線路的其他交通方式。同時，私人部門還應客觀審視項目所處的市場環(huán)境。如果對市場容量預估過高，將導致對未來的收入過分樂觀，可能還會導致項目虧損；如果對市場容量預估過低，也可能會打擊公私部門的合作信心。必要時可聘請專業(yè)的風險評估公司進行風險評估。

（4）金融部門應創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品。商業(yè)銀行、政策性銀行可運用銀行貸款、信托、基金、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等金融工具，拓寬項目融資渠道，根據(jù)不同的項目建設內(nèi)容匹配與之適應的融資方式，降低融資成本、提供資本運作效率，解決PPP項目巨大的融資需求。