全面深化人事制度改革背景下公務員績效考核體系創新

田運勝　黃玉玲

摘要：公務員績效考核體系的創新與完善是全面深化人事制度改革的重要舉措。按照全面深化人事制度改革和正確政績觀的要求，基于中國政治與行政管理體制特色以及新時期經濟社會發展需要，對公務員績效考核體系的設計思路進行了重構，并以北京某區組織部為案例，闡述了該公務員績效考核體系的應用，為促進地方政府科學發展提供相關借鑒。

關鍵詞：人事制度改革 績效考核 平衡計分卡

一、全面深化人事制度改革對公務員績效考核的新要求

公務員績效考核是指國家行政機關按照法定管理權限，根據一定的程序、方法及標準，定期或不定期地對所屬公務員的德才表現、工作態度、工作能力、工作成績等進行全面考察、預測和評價，并以此作為對其獎懲、職務升降、工資增減、培訓和辭退等客觀依據的動態過程。自1993年推行公務員制度以來，經過十多年的發展，我國逐步建立起了具有中國特色的公務員績效考核機制，形成了“德、能、勤、績、廉”考核體系。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對進一步深化干部人事制度改革做出了新部署，明確提出了要完善發展成果考核體系，完善考核辦法，健全獎懲機制，形成促進科學發展導向，促進各級干部樹立正確政績觀。

歸納而言，深化干部人事制度改革對我國公務員績效考核提出的新要求可以體系為三個方面：第一，考核應與政府戰略掛鉤。政府部門應該將有限的資源聚焦于特定時期的組織戰略目標，以組織整體績效的改善來滿足不同利益相關者的需求。第二，考核內容應兼顧平衡。對于政府組織而言，在長期發展和短期利益、經濟增長和改善民生等目標之間取得有效平衡，是政府價值取向的根本要義，也是提高政府公信力的基本要求。使短期工作任務與長期戰略目標、目前利益與潛在利益、經濟績效與社會責任、實現過程與最終結果等不同目標較好地融入績效考核體系，有利于科學引領和全面衡量公務員的決策和行為，防止出現顧此失彼和短視行為等現象。第三，考核過程應實現協同。自從20世紀90年代“協同型政府”的概念提出后，以英國和美國為代表的西方國家致力于尋求政府橫向部門間、縱向決策與執行部門間以及部門內的整合兼容與聯合行動，以順利實現政府所追求的共同目標。公務員作為政府部門或機構的管理者，應立足戰略、著眼全局，敏銳地識別協同來源，創造合作機會，并將協同來源和機會轉化為具體的績效目標。

二、國外公務員績效考核研究現狀和理論基礎

在長時間的實踐中，美國、英國、日本和新加坡等發達國家建立起了符合自己本國實際的公務員考核考核機制。其內容有很多相似之處，做法又形式各樣，各有千秋。就具體制度而言，具有以下特點：一是法律制度比較完善；二是考核原則公開公正；三是考核作用明顯；四是考核內容明確；五是考核方法靈活多樣；六是考核監督機制嚴格。特別是自20世紀初八九十年代以來，各國政府部門一直在積極借鑒企業管理領域的優秀成果。德魯克的目標管理、波特的競爭戰略、卡普蘭和諾頓的平衡計分卡等源于企業的管理理論已深深植根于國外政府管理實踐，并且應用于公務員績效管理改革探索中。

平衡計分卡（The Balanced Scorecard，BSC）原本針對私人盈利性組織績效考核而開發，在組織使命、核心價值觀、愿景和戰略的指引下，自上而下形成財務層面、顧客層面、內部業務流程層面以及學習與成長層面。為了滿足公共部門應用平衡計分卡的需求，卡普蘭和諾頓、保羅-尼文等西方學者對平衡計分卡通用框架進行過調整，提出T--些有關政府組織和非營利機構應用平衡計分卡的主張，這些成果對于平衡計分卡中國化模式建構具有重要的借鑒意義。卡普蘭和諾頓的研究（2001～010年）認為：相對企業來說，公共部門更應對戰略引起重視，因為企業的根本目的就是要創造利潤，這個唯一性目標為所有決策和行為提供了取舍標準，而公共部門是多元理性的，需要同時兼顧多重公共利益引發的工作目標，所以在特定時期內必須將有限的組織資源聚焦于戰略性問題，才能抓住主要矛盾，進而更好地實現統籌兼顧。保羅·尼文的研究（2003-2010年）貢獻主要集中于兩個方面：一是對卡普蘭和諾頓的公共部門平衡計分卡框架進一步修訂，提出了調整平衡計分卡的六個指導意見。即使命位于平衡計分卡的最頂層；戰略依然是平衡計分卡的核心；顧客層面得到提升；沒有財務層面平衡計分卡不完整；辨認驅動顧客價值的內部業務流程以及學習與成長層面為構建良好的平衡計分卡奠定基礎。二是以平衡計分卡為框架探討如何建立用于衡量公共部門績效的指標體系，在前置指標和滯后指標的基礎上，尼文將投入指標產出指標和成果指標嵌入了平衡計分卡框架中，并就各層面的指標選擇問題提出了建議。

國外學者的相關研究成果具有重要的理論和實踐價值，然而，中西方在政治制度和政府職能等方面存在顯著差異。在政治制度方面，美國等西方國家采用的是三權分立的政治制度，而我國堅持中國共產黨領導下的人民代表大會制度；在公務員制度方面，西方國家的公務員法律法規明確規定事務性公務員必須保持價值中立，而我國公務員則通過法律形式規定了必須堅持黨的領導；在政府與民眾的關系上，西方國家的政府往往與利益集團形成利益合謀，而我國政府代表著廣大人民群眾的利益等等。因此，西方學者所提出的公共部門平衡計分卡框架給本文的研究提供了有益的參考，但根據我國現行制度的需要和特點進行中國化平衡計分卡的模式重構。

三、我國公務員績效考核體系創新的實現路徑

構建促進全面深化人事制度改革的公務員績效考核體系，亟需科學的績效分析框架作為基礎。平衡計分卡作為一種致力于促進組織戰略執行的管理理論和績效管理工具，以其所倡導的以戰略核心，有效平衡、協同一致的管理理念，契合了非營利組織及公共部門的特點及需求，近年來受到了越來越多的關注和認可，在全球范圍內得到廣泛傳播和應用。因此，以平衡計分卡理論作為績效考核的分析框架，闡釋構建促進科學政績觀的公務員績效考核體系的整體思路，符合績效管理的發展趨勢。

1.平衡計分卡中國化模式構建

平衡計分卡中國化模式的研究和實踐探索始于2006年中組部啟動的中澳政府合作項目“中國領導人才績效評估體系研究”。黑龍江省海林市是該項目的唯一政府組織試點單位，藉此該市建立了一套完整的基于平衡計分卡的公務員績效考核體系，取得了寶貴的經驗和良好的試點效果。在適用于我國政府的平衡計分卡總體模式中，使命、核心價值觀、愿景與戰略仍然處于頂層，它們是牽引整個戰略詮釋過程的指針。該模式的主體框架包括“利益相關者”、“實現路徑”和“保障措施”三個層面（如圖1）。利益相關者層面由平衡計分卡通用框架的財務層面與客戶層面改造而成，作為我國政府平衡計分卡總體模式中的績效結果層面，實現路徑層面由原內部業務流程層面改造而成。保障措施層面處于最底層，與原來的學習與成長層面相對應。為了提高我國政府無形資產的周延性，在保障措施層面設置了“政府自身建設”和“黨的建設”兩個戰略主題。同時，還輔以“財政資金”這一有形資產方面的戰略主題。

2.構建公務員績效考核體系創新的思路

為了充分體現我國公務員績效考核戰略性、平衡性和協同性的績效考核取向，本文以北京市某區組織部為研究案例，對我國公務員績效考核體系設計思路進行了梳理，形成了三個步驟。

（1）制定可以有效體現政府戰略的績效考核目標。科學發展觀和正確政績觀的貫徹落實，首先應當體現在政府部門的戰略決策上。為了便于對戰略決策進行審視，促進部門領導和內部公務員就戰略達成共識，需要運用戰略地圖將戰略轉為化一套具體的戰略目標。將結構化的戰略目標作為公務員在既定戰略周期內的實績目標，使公務員績效考核內容與組織戰略緊密聯系起來。具體操作步驟如下：第一，明晰使命（Mission）。使命闡述的是組織存在的價值。北京市某區組織部在黨委領導下管理黨員、踐行管理干部的重要職能。因此，確定其使命為“貫徹執行黨中央和北京市委有關組織工作的方針、政策，為全面建設現代化提供堅強的政治保證、組織保障和人才支撐”。第二，提煉核心價值觀（Core value）。核心價值觀是行為準則與約束，組織工作的特殊性質要求組織部門的干部在工作過程中必須立場堅定、謙虛謹慎、勤政廉潔，由此確定“忠誠、正派、公道、奉獻”為核心價值觀。第三，構建愿景（Vision）。該區委組織部確定在2016年這個時間點上，能夠通過努力，成為北京市組織系統“三服務、兩滿意”的模范部門。第四，制定戰略（Strategy）。該區委組織部將近期的工作重點表述為“通過加強基層組織建設、深化干部人事制度改革、優化人才發展環境，提升組織工作科學化水平”。第五，設定績效考核目標。在利益相關者層面，該區委組織部根據自身工作職責，將利益相關者細分為黨組織、黨員、干部和人才，并確定“建設先進基層黨組織和優秀黨員隊伍”、“建設強有力的領導班子和高素質的干部隊伍”、“建設數量充足、結構合理、素質一流的人才隊伍”和“提供讓黨滿意、讓人民滿意的高質量服務”四個目標；在實現路徑層面，該區委組織部將工作劃分為“創先爭優活動”、“基層組織建設”、“干部隊伍建設”、“人才隊伍建設”、“服務管理”和“改革創新”六大戰略主題，并在相應戰略主題內確定了若干個戰略目標；在保障措施層面，由于組織部門不屬于政府部門，沒有政府自身建設這一戰略主題。結合該區委組織部的工作實際，將保障措施層面設置為三個戰略主題：自身建設、支部建設和財政資金。

（2）在戰略績效目標指引下，協調承接部門績效目標。設計完成該區委組織部層面的戰略地圖與平衡計分卡之后，為了推進工作的有效落實，需要沿著組織結構向下進一步延伸到部門（內設科室）層面，從而保證部門層面在組織戰略指引下開展工作，并對戰略目標的實現起到支撐作用。組織科室是該區委組織部內設的一個科室，具體負責全區農村、社區、機關、企事業單位基層黨組織建設、農村基層民主政治建設、基層黨組織建設中的典型宣傳、基層后備干部隊伍建設、新型農民培養工作的組織協調、基層黨組織的換屆選舉等工作。以組織科自身職責為基礎，結合由該區委組織部戰略地圖中的承接而來的目標，形成組織科的戰略地圖。譬如，組織科戰略地圖實現路徑層面中的“農村黨建”、“社會領域黨建”、“機關企事業單位黨建”和“基層民主政治建設”這四個戰略主題都是承接組織部戰略地圖中實現路徑層面的目標而形成的。這說明在組織層面出現的戰略目標進一步落實到內設科室時，應該進一步細化，可能成為一個的戰略主題。體現了組織的縱向協同。

（3）通過平衡計分卡實現公務員個人的“平衡”績效考核。通俗地講，戰略落地的過程就是戰略從組織層面向下延伸到部門層面，再向下具體落實至Ⅱ個人層面的過程。在設計完成該區委組織部及其內設科室的戰略地圖、平衡計分卡和績效考核量表之后，下一步就是通過單獨承接和共同承接的方式形成個人平衡計分卡與績效考核量表。從區委組織部層面（組織層面）承接、補充形成的是區委組織部領導班子成員的平衡計分卡，而從其內設科室（部門層面）承接而來的是個人平衡計分卡。再根據組織層面以外的職責，形成本科室公務員的個人平衡計分卡。該平衡計分卡是由層面、目標、指標、目標值、指標等級、指標類型、責任部門和行動方案八個要素組成的公務員績效考核表（如表1）。

我國適時確立了全面深化人事制度改革的目標，對公務員績效考核體系提出了新的歷史性要求。本文在這些新要求的基礎上，參考了國外公務員績效考核創新的理論和實踐成果，結合我國現行制度的需要，利用平衡計分卡這一戰略性績效管理工具，尋求實現我國公務員績效考核體系的創新。盡管平衡計分卡初始設計難度和成本較高，但可以預期未來的公務員績效考核將強化與組織戰略的匹配度，突出績效評估指標體系的差異化，更為重視驅動經濟社會可持續發展的潛在因素。由此我們認為基于平衡計分卡而構建的我國公務員績效考核體系的應用前景是廣闊的，尤其在我國地方黨政公務員績效考核系統中，它具有很強的可操作性與實用性。當然，平衡計分卡中國化公務員績效考核模式的探索還只是一個起點，在本文中構建的模式本身也還需要在實踐中繼續加以調試、檢驗、補充，并最終成為一個相對完善而實用的體系。