試從“小官巨腐”現象談基層腐敗治理

張鵬遠

摘要：近日來，隨著一系列腐敗案件的曝光，“小官巨腐”成為了熱門詞匯。在這一系列腐敗案例中，有不少案例具有以下特點：涉案人員官職不高，但涉案金額往往很大，影響往往很惡劣。從這一現象入手，研究了“小官巨腐”現象背后隱藏的基層腐敗問題。分析了基層腐敗的特點和危害總結了基層腐敗產生的原因，最后提出了解決基層腐敗問題的幾點建議。

關鍵詞：基層腐敗 腐敗治理 小官巨腐

一、“小官巨腐”現象背后是基層腐敗作祟

近來屢上頭條的河北省秦皇島市北戴河供水總公司原總經理馬超群案中，調查人員在其家中搜出現金1.2億元、黃金37公斤、房產手續68套，其中7套在北京二環，馬超群家中七人涉案。就是這樣一個名不見經傳的地方官員，掌管了北戴河供水系統長達17年，其腐敗金額如此之高，足見腐敗程度的嚴重。我們要善于從現象中看到本質，而“小官巨腐”現象的背后，反映出了我國基層腐敗問題的滋生蔓延。

“小官”只是人們基于經驗常識的理解，并沒有準確的定義，本文出于研究的針對性，將小官定義為基層官員。基層官員可以從廣義和狹義兩個方面理解。廣義的基層官員是指任職于縣處級及之下的國家機關的國家公務員，以及農村黨支部和村民委員會之中的工作人員，也就是所說的“村官”。狹義的基層官員往往是指職位最低的國家官員，也就是只包括縣處級及之下的國家機關的國家公務員。根據《公務員法》中第二條的規定：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”本文出于研究的專業性和針對性，采用狹義的基層國家官員的觀點。基層腐敗，就是指基層官員的腐敗問題。

二、基層腐敗的典型特征

1.一把手腐敗

據統計，在涉腐“巨貪”中，鄉科級的一把手占到了總數的六成，高于副職干部。各機關中的一把手由于其職位的特殊性，是最容易滋生腐敗的群體。基層一把手腐敗給群眾、集體和國家所帶來的損失，相比于副職官員以及普通官員都要多得多。

2.集團式腐敗

在腐敗案中，腐敗者多出于畏懼而通常采用秘密單獨行事。但在基層腐敗中，由于往往涉及具體操作層面，腐敗者會抱著人多好辦事的心態進行集團式腐敗。當其中一個或一些官員落馬時，往往能“拔出蘿卜帶出泥”。2010到2012年間，河南許昌市東城區拆遷領域60余人相繼被檢察機關批捕、起訴，加上數人潛逃，東城區征地辦全軍覆沒，日常工作全面停頓。所有的涉案人員，以拆遷之名“團購”了許昌市東城區的拆遷事務，為自身謀取利益，貪污、受賄的涉案金額動輒數百上千萬元。

3.涉黑式腐敗

基層腐敗官員為了保證腐敗行為不被發現，往往喜歡結交所謂“道上朋友”。地方黑勢力，為了地位的穩固，也樂于結交所謂的“靠山”，基層官員雖然職位不高，但在地方特定事務中往往具有發言權，掌握著實權。官黑相勾結，尤其是基層司法機關同黑勢力的勾結，就造成了地方群眾的敢怒而不敢言，危害—方，后患無窮。代表案例就是有基層官員“首腐”之稱的關建軍案，關建軍為原山西陽泉市城區公安局巡警大隊大隊長，在長達13年的時間內參與黑社會性質犯罪，瘋狂的聚斂財富，涉案金額高達驚人的2.95億。

4.形式多樣，領域集中

基層腐敗很多涉及到操作性的事務，腐敗的形式更加隱蔽化、多樣化。例如在用人時，任人唯親，搞權錢色交易；在工作中，徇私舞弊，消極瀆職，大搞形象工程；在財政上，挪用公款，謀取私利，侵占集體財產；在行政執行時，亂罰款、亂收費、亂攤派；在生活里，作風腐化，道德淪喪。同時，基層腐敗在房地產、國土資源、城市建設等領域相對集中。這些領域由于制度設計的不完善，權力運行的不規范，市場和政府關系界定的不清，加之眾所周知的多“油水”，造成了腐敗問題的相對集中。

三、基層腐敗的真實危害

1.造成經濟損失

基層腐敗會造成國有資產的嚴重損失，久而久之，會腐蝕國家的根基，阻礙經濟建設和社會發展。基層腐敗官員插手房地產、國土資源等領域，嚴重打破了市場應有的公平秩序，市場無法在資源配置中起到決定性的作用，就會造成資源配置的不合理、不合法。河南省上蔡縣是國家級貧困縣，是艾滋病情嚴重的地區，而其原縣委書記楊松泉，在任職的五年中，涉腐金額高達1000多元，而2005年，上蔡縣全縣的財政收入也不過8369萬元，其中更有相當數量涉及“防艾”有關的資金。基層腐敗，不僅嚴重制約了當地經濟的建設，也影響了當地社會的發展和人民的實際生活，更會擴大了貧富差距，造成了經濟待遇的不公正，產生長遠的經濟危害。

2.損害黨和國家機關的形象

基層組織是直接與人民群眾相聯系的組織，代表了黨和國家機關的形象。基層腐敗會直接損害黨和國家機關的形象。任其發展，就會逐漸動搖國家統治的根基，影響國家政權的政治合法性，使政治權力難以轉化為政治權威。基層腐敗官員在決策時肆意踐踏民意，獨斷專決，嚴重危害了同社會成員的血肉聯系，會激化社會矛盾，對民主的表達有毀滅性的作用，“門難進，臉難看，話難聽，事難辦”正是部分基層部門的真實寫照。國家機關應以履行社會公共職能，實現公共利益的最大化作為出發點。而基層腐敗行為，是對國家機關辦事效率的嚴重損害。在基層組織的日常工作中，很大一部分是偏重于執行性的工作，是國家政策向政策目標轉化的最后環節，在這個環節中出現腐敗現象，將影響政策目標的實現，降低國家機關辦事效率。

3.腐化社會風氣，動搖社會穩定

基層腐敗官員由于職位處于最低級，往往是密切與人民群眾打交道的職位，其腐敗行為會腐化社會風氣。不僅會在基層官員間形成一種心照不宣的腐敗氛圍，還會影響到人民群眾的認識，當貪腐成為社會群體所默認的事實時，整個社會都會失去應有的活力。官場潛規則就是通過一種類似“劣幣驅逐良幣”的方式，迫使那些清正廉潔的官員逐漸麻木、逐漸腐化。穩定問題—直都是大問題，鄧小平理論中強調“穩定壓倒一切”的觀點告訴我們，在改革的同時必須時刻維持穩定。基層腐敗對國家發展中各個領域產生負面影響，綜合起來必將影響社會的穩定，失去了穩定，發展就沒有了保障，就無法做到國家的長治久安。

四、基層腐敗的解決對策

1.推行精神文明教育，自覺抵御不良文化

腐敗問題既是社會問題，更是人的問題。腐敗官員作為腐敗的主體，是直接的腐敗行為的實施者，是腐敗的源頭。如果能在此處通過以人為本的方式，推行精神文明建設，加強基層官員的自我約束、自我管制，自覺抵御不良官場文化的腐蝕，才能從根本上杜絕腐敗。官本主義是長期支配我國傳統社會的政治文化和政治體制，其實質是官員的權力本位。十八屆四中全會中提出全面推進依法治國，加強法治教育也是防治基層官員腐敗的重要手段。同時展開廉政教育，提高基層官員自我約束、自我管制的能力，這樣在面對復雜的官場，以及以官場潛規則為代表的不良官場文化的侵蝕時，才能做到清正廉潔，不與腐敗分子同流合污。

2.完善基層權力運行機制

構建基層腐敗治理體系，重點是完善基層權力的運行機制，讓權力在陽光下運行。首先，確定基層權力的邊界即確定基層國家機關的職責范圍，規范基層官員的職責權限，科學基層配置國家機關及其內設機構的權力和職能，明確各自的職責定位和工作任務。逐步推行基層權力清單制，給權力劃定邊界，同時要理順政企之間，政事之間，政資之間，政社之間的關系。其次，堅持“以公開為常態、不公開為例外”的原則，推進基層政務的全面公開，包括決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，所有項目和環節的公開，最大限度的接受各方監督。最后，要明確各個級別官員的具體職責，出了問題要實行嚴格問責制，追究到個人，不能打著機關決策的幌子混淆視聽，逃避問題。

3.完善基層官員監督制度

首先，要明確監督對象是全部的基層官員，覆蓋了七大類國家機關。其次，應把基層官員和基層組織的行為作為監督內容，具體應至少包括四方面的內容：崗位責任、政治責任、法律責任和道德責任。要對基層官員的職業生涯進行全面的監督，包括“進”、“管”、“出”三個環節。再次，要逐步整合各監督主體的力量，鼓勵監督，支持、引導監督，讓各個社會力量間形成合力。最后，對基層官員進行民主監督需要法治的保障。習近平在主持召開中央全面深化改革領導小組第二次會議時就強調：“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。”所以，要用法律推動基層監督，用法治預防基層腐敗。

4.重視制度建設，構建基層腐敗治理體系

堅持用制度管權管事管人，是防治基層腐敗的根本之策。在加強頂層設計的同時，要用制度保證才能將理論轉化為實踐。基層監督往往缺乏的就是制度的保證，造成了實際監督的形式化，起不到實效。基層制度完善和制度創新是基層制度建設的基本內容，也是決定性內容。不斷完善和不斷創新制度才能保持活力。好的制度需要配套的法律，制度化、法律化是構建基層腐敗治理體系的核心。

我國正處于轉型期，也往往也是腐敗高發期。中國正在經歷從一元社會到多元社會的過渡，基層工作中難免會出現缺乏法律、政策規定的新問題。這些新問題很可能被部分腐敗官員所利用，進行尋租，滿足私欲。要建立基層腐敗自動預警機制，是指在基層工作中出現問題，可能導致或者已經導致腐敗現象產生時，能夠迅速發現腐敗現象，針對具體腐敗情況，整合社會力量及時處理，扼殺腐敗苗頭或者處置腐敗對象。基層腐敗自動預警機制需要多方面力量的合作，也是建立在上述預防基層腐敗對策基礎之上的，是綜合性的預防網絡。

五、結語

自建黨建國以來，黨和國家都對腐敗問題格外重視，無數的歷史教訓也告誡我們，面對腐敗問題絕對不能不加重視、任其發展，必須下重拳、下決心的反腐。基層腐敗不是一天兩天的問題，其解決也絕不是一朝一夕、三招兩式的事，必須從腐敗現象出發，分析其特點、危害，研究其產生的原因，然后有的放矢、對癥下藥，構建基層腐敗治理體系。