城市湖泊面積保護的法律問題研究

【摘 要】在城市的發(fā)展進程中，湖泊面積的銳減、湖泊生態(tài)被污染和破壞等問題會伴隨發(fā)生，武漢市的經(jīng)濟社會發(fā)展對湖泊的依賴程度非常之大，但因各種保護乏力導致了武漢市境內(nèi)湖泊面積銳減。為了加強湖泊保護，《武漢市湖泊保護條例》中明確規(guī)定對湖泊面積的保護，處于湖泊保護中首當其沖的地位。本文立足于城市湖泊面積保護法律問題的研究，通過梳理相關(guān)法律法規(guī)制度，研究相關(guān)政策規(guī)定，并以湖泊管理實際操作為參考，分析武漢市湖泊面積保護的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出建設(shè)性的意見。

【關(guān)鍵詞】湖泊面積；湖泊填占；法律問題；完善建議；生態(tài)修復

2016年7月初，武漢市遭遇了有史以來周持續(xù)降水量的新紀錄，造成城區(qū)多個片區(qū)嚴重的內(nèi)澇災害，社會公眾繼而將武漢市在城市發(fā)展進程中的填湖行為推向了風口浪尖。武漢作為我國中部地區(qū)的中心城市及“千湖之省”湖北的省會城市具有豐富的湖泊資源，擁有優(yōu)越的生態(tài)區(qū)位。可以說武漢因湖水而盛興，發(fā)展至今，也不得不因湖水而憂慮。被稱作是“百湖之城”的武漢，也是全國范圍內(nèi)擁有最齊全湖泊管理保護法律法規(guī)的城市，但半個多世紀以來，武漢的近90個湖泊因城市化而消失殆盡，據(jù)《武漢市湖泊保護規(guī)劃》，近三十年的時間內(nèi)，武漢市的湖泊面積減少了228.9平方公里。城市湖泊面積的不斷削減，不僅會導致湖泊濕地功能的嚴重退化，且能導致城市調(diào)蓄、供水和生態(tài)景觀等功能嚴重減損。為促進生態(tài)文明建設(shè)，建立完善生態(tài)修復制度，必須加強對武漢市境內(nèi)湖泊面積的預防和治理。

一、武漢湖泊面積及保護現(xiàn)狀

武漢的城市發(fā)展，也是一部填湖史。武漢自改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展尤為迅速，本有的土地資源已經(jīng)不足以順應經(jīng)濟的增速，由于湖泊水陸結(jié)合的性質(zhì)，在城市經(jīng)濟開發(fā)過程中容易成為“造地”運動的犧牲品，故而對于湖泊占用城市面積如此之大的武漢，填湖行為越來越普遍。

面對如此嚴峻的情況，也為了使湖泊面積保護有跡可循，2012年武漢市政府通過了《中心城區(qū)湖泊“三線一路”保護規(guī)劃》，為武漢市中心城區(qū)的39個湖泊（東湖適用《武漢東湖風景名勝區(qū)條例》）第一次劃定了三道“紅線”。此后，武漢市委書記于2013年5月在市委市政府工作會議上指出，“要嚴格湖泊巡查執(zhí)法，對違法填湖事件，依法依規(guī)、從重嚴重處理，絕不姑息手軟。確保武漢不僅市區(qū)現(xiàn)有的40個湖泊、轄區(qū)內(nèi)的166個湖泊，也一個都不能少，湖泊面積一寸也不能縮小。”

2014年5月，《武漢湖泊志》出爐，其數(shù)據(jù)顯示武漢市轄區(qū)內(nèi)共有166個湖泊，包括武漢中心城區(qū)的40個湖泊。2015年4月1日，湖北省第十二屆人民代表大會常務委員會第十四次會議批準了《武漢市湖泊保護條例》，在新《武漢市湖泊保護條例》中的附錄中明確統(tǒng)計了武漢行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有湖泊166個，及其相應面積數(shù)據(jù)。2016年7月14日，為應對梁子湖流域嚴峻的防洪形勢、提升湖泊水質(zhì)、修復湖泊生態(tài)，位于武漢行政區(qū)域內(nèi)的梁子湖與牛山湖之間3.7公里的堤壩被成功爆破，牛山湖重回梁子湖的懷抱，故而，目前武漢市湖泊為165個。總面積867.703平方千米，占武漢市總面積約十分之一。

為了加強湖泊保護工作，2001年，武漢市正式成立水務局，其主要職能是對水資源的保護與開發(fā)實施一體化的管理，2012年組建了武漢市湖泊管理局（水務執(zhí)法總隊），作為武漢市水務局所屬的正處級事業(yè)單位，其負責全市湖泊的保護、管理、治理和監(jiān)督，承擔全市水務執(zhí)法工作。2013年6月，由省長擔任組長的湖泊保護與領(lǐng)導小組成立，進一步加強湖泊保護與管理工作。

在法律法規(guī)方面，2002年3月1日，《武漢市湖泊保護條例》問世，緊隨其后出臺了相應的配套措施《湖泊保護條例實施細則》、《湖泊執(zhí)法巡查制度》以及《湖泊審批聽證管理辦法》，2010年8月1日施行了《武漢市湖泊整治管理辦法》更加明確了關(guān)于湖泊保護責任的規(guī)定。湖泊面積保護是湖泊最低限度的保護，也是湖泊保護的基本要求。2012年10月1日施行的新《湖北省湖泊保護條例》中第一條立法目的中明確規(guī)定：“為了加強湖泊保護，防止湖泊面積減少......，制定本條例”，湖泊面積保護的重視程度顯而易見。2015年6月1日新修訂的《武漢市湖泊保護條例》中也同樣在第一條立法目的中明確規(guī)定：“為加強本市湖泊的保護，防止填占……，制定本條例”，其中的“防止填占”也即保護湖泊面積的直接規(guī)定。

二、武漢湖泊面積保護的法律問題探討

據(jù)調(diào)查，關(guān)于武漢市湖泊面積削減的原因，筆者認為長期以來包括但不限于湖泊保護的法律法規(guī)不夠健全、湖泊管理體制混亂、各級政府部門重經(jīng)濟利益而輕環(huán)保利益、我國現(xiàn)行法律重土地保護而輕湖泊保護等。針對上述問題，2015年武漢新修訂了湖泊管理條例，該條例加強了對湖泊的形態(tài)保護，按照從嚴管理、從緊審批的要求，新修訂的條例對占用湖泊水域作了更為嚴格、明確的規(guī)定。

湖泊面積削減，除了自然因素外，無外乎兩種被填占的情況，即合法占用與非法侵占：

（一）合法占用湖泊

《武漢市湖泊保護條例》第12條第2款規(guī)定，市水行政主管部門在對占用湖泊水域申請進行審查時，應當組織聽證，聽取湖泊周邊居（村）民和有關(guān)專家的意見。在報市人民政府批準前，應當將有關(guān)事項向社會公示。市人民政府作出占用湖泊水域的行政許可決定，應當向社會公布。該條涉及到了公眾參與、信息公開等制度。

1、湖泊面積保護的公眾參與

公眾參與作為《環(huán)境保護法》中的一項基本原則，也是公眾享有優(yōu)美、舒適的環(huán)境權(quán)的路徑之一，在相關(guān)部門對占用湖泊進行審批時，應當落實公眾參與制度。在全國范圍內(nèi)公眾參與的實踐當中，顯現(xiàn)出的問題主要是公眾參與的方式亟待完善，參與方式較機械化、單一化，甚至有虛假參與的現(xiàn)象。湖泊面積的保護與湖邊居民切身利益關(guān)聯(lián)較大，應特別加強湖邊居民的參與。

武漢市相關(guān)部門（主要為武漢市稅務局）在占用湖泊審批過程中的公眾參與的具體實施為聽證會，該聽證會一般針對某工程合法占用湖泊的方案進行聽證，屬于合法占用湖泊公眾參與的前置環(huán)節(jié)，筆者認為有必要盡力落實對整個占用湖泊的過程公眾參與制度，然而筆者并未找到關(guān)于合法占用湖泊后階段的公眾參與的表現(xiàn)。如某工程占用湖泊，分為永久占用與臨時性占用，臨時性占用的湖泊最遲在工程完工時就可將臨時占胡的設(shè)施拆除，對湖泊面積的削減可以忽略不計，永久占用湖泊即工程

2、湖泊面積保護的信息公開

國務院總理李克強2016年10月31日主持召開國務院常務會議，會議中明確強調(diào)政務公開是政府必須依法履行的職責。只要不涉及國家安全等事宜，政務公開就是常態(tài)，不公開是例外。湖泊面積的變化會造成湖泊生態(tài)功能的演變，自然與民眾生活有不可忽視的內(nèi)在聯(lián)系，理應屬于公共利益范疇，筆者認為相關(guān)部門在進行占用湖泊審批時除非國家秘密、商業(yè)秘密外，其余信息應向公眾進行披露。

合法占用湖泊需經(jīng)市人民政府作出行政許可決定。筆者通過搜集武漢市水務局官方網(wǎng)站上公布的數(shù)據(jù)，以2015年全年為樣本進行數(shù)據(jù)整合，制作下表：

2015年全年經(jīng)合法審批的湖泊占用情況在上表中一目了然，占用面積不容小覷，筆者認為這里最關(guān)鍵問題在于相關(guān)部門及公眾的監(jiān)督，若相關(guān)部門的監(jiān)督不到位，經(jīng)審批占用湖泊者可能會不按照審批許可決定書上的要求占用湖泊，公眾的監(jiān)督手段、能力是有限的，往往心有余而力不足。

（二）非法占用湖泊

根據(jù)武漢市水務局官網(wǎng)公布的僅有兩份水行政處罰決定書來看，向湖泊中傾倒固體廢物導致部分湖泊被侵占，由武漢市湖泊管理局（水務執(zhí)法總隊）執(zhí)法人員進行調(diào)查詢問并制作筆錄，調(diào)查后進行行政處罰，依據(jù)是《武漢市湖泊保護條例》第二十條“禁止向湖泊傾倒垃圾、渣土及有毒、有害物質(zhì)”之規(guī)定、《武漢市湖泊保護條例》三十條“違反本條例規(guī)定，向湖泊水域傾倒垃圾、渣土的，由水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施，并處以二千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處以一萬元以上五萬元以下罰款；拒不恢復原狀或者不采取其他補救措施的，由水行政主管部門代為恢復原狀或者采取其他補救措施，責令承擔所需費用”之規(guī)定。

此處規(guī)定的恢復原狀責任，即違法填占湖泊者不但要承擔罰金的給付，并且還要對相應的湖泊填占行為進行恢復原狀的處理，筆者認為，恢復原狀的價值與功能在國家大力提倡生態(tài)修復制度的今天及未來的學術(shù)生命力不言而喻，但在實踐中還存在幾個難點，環(huán)境法上的恢復原狀與合同法、侵權(quán)法上的恢復原狀不同，其要恢復的范圍不僅僅是將環(huán)境、資源恢復到權(quán)利被侵害前的原有狀態(tài)，而且還包括對因環(huán)境資源損害所導致的生態(tài)系統(tǒng)服務價值與功能喪失的恢復。再者，如何達到恢復原狀亦是難點，恢復原狀的目標是什么，若恢復目標不清晰，沒有修復標準，很容易會造成修復不足或者過度修復恢復原狀意指以修理、重作及更換等方式將被侵害的財產(chǎn)恢復到受損壞之前的狀態(tài)。針對環(huán)境的特殊性，其主要存在的問題有：1、環(huán)境污染前的狀態(tài)為何？在現(xiàn)實生活中，關(guān)于湖泊的狀態(tài)或其質(zhì)量的了解，權(quán)利人往往不會輕易了解，其具有一定的隱蔽性，并非簡單操作即可得，這就需要政府部門或其他有資質(zhì)的權(quán)威組織進行評估。2、原有的環(huán)境狀態(tài)是否能夠得到恢復？湖泊一旦被污染或破壞，一般是不能恢復到原有狀態(tài)的，因為湖泊具有很強的不可逆轉(zhuǎn)性，加之環(huán)境科學技術(shù)的瓶頸，往往使恢復不可能。3、環(huán)境污染或破壞前的狀態(tài)是否良好？湖泊原有的狀態(tài)無法確定是否良好，極易造成對環(huán)境的修復過度或者修復不足，這也容易違背法律的公平原則。

三、對于武漢湖泊面積的法律保護建議

湖泊的數(shù)量和面積是維系湖泊功能的前提和基礎(chǔ)，面積的減小、數(shù)量的減少必然帶來湖泊功能的降低或喪失。筆者建議應從以下方面進行完善：

（一）完善立法保護，加強執(zhí)法力度

自從2014年實施新《環(huán)境保護法》以來，環(huán)境保護被提到了新的高度，環(huán)保機關(guān)的執(zhí)法力度逐漸加強，2015年6月實施新修訂的《武漢湖泊保護條例》開始發(fā)揮其處罰功效，新修訂的條例加大了對侵害湖泊行為的處罰力度，對違法填占湖泊及在湖泊水域范圍內(nèi)違法建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物的，將原條例規(guī)定的處罰上限五萬元調(diào)整為五十萬元，并責令違法當事人限期恢復原狀，對逾期不恢復原狀的，由水行政主管部門代為恢復原狀，所需費用由違法行為人承擔。

筆者建議應該細化恢復原狀責任，否則條款雖然規(guī)定了恢復原狀，而如何進行恢復原狀就成了很大的問題。首先，要研究湖泊恢復原狀的目標問題，建議進行目標的重塑。修復目標當然離不開修復標準，污染環(huán)境修復標準不同于環(huán)境質(zhì)量標準，我國還沒有制定污染環(huán)境修復標準。但從污染環(huán)境修復盡可能地使污染環(huán)境恢復到未污染以前的功能這一最終目標來看，環(huán)境質(zhì)量標準應該是污染環(huán)境修復后應達到的最高標準。

（二）加強公眾參與、信息公開，完善社會監(jiān)督

公眾參與與信息公開都是湖泊保護的法律基礎(chǔ)之所在。公眾有獲得湖泊信息的權(quán)利，應提高法律規(guī)定的透明程度，即要保障公民的知情權(quán)，尤其是湖泊利益相關(guān)者的知情權(quán)。再完善湖泊保護的舉報和獎勵制度，讓公民真正享受到治理湖泊的權(quán)益，鼓勵公民積極監(jiān)督。

武漢市東西湖區(qū)最近首創(chuàng)“一湖一律師”制度。這在全國屬于首開先河。東西湖區(qū)水務局多年來一直陷于護湖治湖決心堅定，治理效果不盡人意的困境。如今召集專業(yè)人士公益護湖，體現(xiàn)出環(huán)境行政管理工作從過去的“行政管湖”發(fā)展到“依法護湖”，今后凡涉及到湖泊執(zhí)法、投訴和維權(quán)等問題都通過法律途徑解決。這也體現(xiàn)出了湖泊利用方式從過度利用向科學利用和依法保護轉(zhuǎn)變。

本文系2015年中南財經(jīng)政法大學“研究生創(chuàng)新教育計劃”碩士生實踐創(chuàng)新課題，項目編號：2015SJ0648。

作者簡介：軒梓翰（1991-），漢，在讀研究生，研究方向：中國環(huán)境法。