以精明增長為指引的城市增長管理

關　靜

（1.北京化工大學　信息科學與技術學院，北京　100029；2.北京化工大學　經濟管理學院，北京　100029）

20世紀80年代中期，以佛羅里達、佛蒙特和華盛頓為代表的州政府相繼在相關立法中正式引入了“Growth-ManagementAct”概念[1]。美國城市土地協會對增長管理的定義是：“政府運用各種傳統與演進的技術、工具、計劃及活動，對地方的土地使用模式，包括發展的方式、區位、速度和性質等進行有目的的引導。”①美國城市土地協會（UrbanLandInst）在1979年出版了《對增長的管理與控制》（“ManagementandControlofGrowthSeries”），作者GlennVictorFuguitt。美國的增長管理由州政府發起，并在立法層面對增長管理進行規范和保障。作為一種政府行為，城市增長管理是城市政府以土地使用問題為重心，進行的一系列管理活動；其最終目的是將城市增長維持在合理適度的范圍內。城市增長管理是系統的、全面的、持續的，至少應該包括城市增長目標管理和分類管理。目標管理是首要準則，分類管理是重要手段；而精明增長可以作為城市增長管理的理論依據和實踐指南。

一、精明增長：持續合理的增長

2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上的講話中，提出“要堅持集約發展，樹立‘精明增長’‘緊湊城市’理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。”[2]在中國新型城鎮化建設戰略層面引入了“精明增長”理念。

（一）精明增長釋義

精明增長緣起于美國，其初衷是為美國的城市規劃立法提供立法指南[3]，以緩解普遍存在的城市蔓延。美國有近三分之二的州將這種城市規劃理念付諸實踐，出臺了土地政策、財稅政策、資源政策和環境保護政策等一系列政策。林肯土地政策研究院對各州政府實施的精明增長政策進行了系統的評估，新規劃的成效已經在一些州顯現出來。可以說，精明增長不僅僅是立法指南，還是一種城市規劃理念，是一系列政策的中心，也是一幅城市可持續發展的藍圖。盡管如此，由于土地所有制、城市發展程度等主客觀條件的差異，我們依然不能將其全盤接收。但精明增長所蘊涵的主旨精神值得借鑒，可將其融入中國的城市增長管理實踐，必將有助于形成合理的城市增長狀態，實現城市可持續發展。

一般意義上的城市增長，可以理解為城市要素數量的增加，集中體現在城市人口、產出等核心要素數量的增加；相反地，城市要素數量的減少可以界定為城市負增長。[4]增長與負增長沒有優劣之分，關鍵看增或減是否合理。而精明增長是城市增長的最優狀態，是指城市要素的數量和結構（結構，即要素種類和數量的相互匹配）持續合理的增長（或負增長）狀態。持續合理的增長是精明增長所蘊涵的主旨精神，也是其最終要實現的目標。將這一最終目標分解為七項具體目標，并據此建立精明增長的理論框架和城市增長管理的實踐指南。

（二）精明增長目標解讀

關于精明增長目標，不同學者有其不同的闡釋[5]①“TheSmartGrowthManual”書中提出精明增長就是有助于實現下列六個目標的增長：鄰里的宜居性；更好的可達性，更少的交通量；興旺的城市、郊區和城鎮；共同受益；更低的成本；更低的稅負。。林肯土地政策研究院的學者們將精明增長要實現的目標概括為：（1）促進緊湊發展；（2）保護自然資源和環境質量；（3）提供并促進交通多元化發展；（4）提供可支付住房；（5）創造積極的財政影響[6]。隨后，他們又增加了美國正在醞釀或者已經初見端倪的精明增長新要求：“期待各個州能在利用土地過程中達到減排的目標……期待市場力量能夠促進更緊湊的混合式土地利用的發展，從而控制通勤成本并達到節約能源的目的……”[6]再次強調了節能和減排的環保要求（可將其與目標（2）合并）。若將美國提出的精明增長借鑒到中國，結合中國實際筆者認為還應該增加兩項目標：（6）提升城市的聚集力；（7）提高居民生活質量[4]②關于精明增長目標的解讀核心觀點和主要內容已在筆者博士學位論文《中國超大城市精明增長研究》中進行過詳細闡述。本文此處沿用其中的觀點。。因此，最終形成精明增長七項目標：

目標一：促進緊湊發展

促進緊湊發展③這一目標的提出體現出一定的美國特色。美國的城市蔓延過程中，一個突出的矛盾是不同收入階層的家庭之間、不同種族之間出現明顯的聚居界限。這種聚居界限不僅是一種居住地點的分割，也是社會成員間彼此認同感的分化，更是不同利益群體、利益訴求的整合。因此，精明增長在美國提出并實踐之后，政府便試圖通過一系列政策舉措來緩解這種矛盾，避免由此而產生的不安全感和沖突。，一是注重相互關聯的不同功能區域在選址和分布數量上的協調關系。舒適的居住區、發達的商業區和便捷的生活服務區既要合理布局，又要緊密結合。二是強調基礎設施的合理分布與供求平衡，即位置與數量的雙重考慮——在需要的區位配置適當數量的基礎設施。

目標二：保護自然資源和環境質量

精明增長的這一目標與后期再次強調的節能、減排問題實質上是一致的。因為在城市建設過程中，對于自然資源的過度開發、利用，以及污染物的肆意排放，已經嚴重違背自然界客觀規律和可持續發展的價值評判標準。可以說，保護自然資源和環境是沒有國別和區域差異的共同目標，其目的一是指向以土地資源為代表的資源保護；二是指向以空氣和水污染為代表的環境治理。

目標三：提供并促進交通多元化發展

城市交通狀況受很多因素的影響，如：道路條件、居民所選擇的交通工具，還有出行時間和天氣條件等。精明增長提出交通多元化發展，著眼于多元化的交通供給為出行提供多種方式的選擇，目的是降低對私家車的依賴（緩解交通壓力、降低尾氣排放量）。如何激勵居民放棄私家車轉而選擇公共交通方式，就要依靠公共交通低廉的價格、舒適的環境、暢通的路面、廣泛的路網和充足的供給。

目標四：提供可支付住房

這一目標的實質是通過引導住房用地的開發利用，盡可能的使不同收入水平的家庭（無論是租賃還是購買）都能有房可住，并且達到一定的人均居住面積（根據實際情況確定標準）。首先，最關鍵的是把握不同性質土地開發審批關口。接下來，是規范不同性質的住房供給及配套（購買或租賃）政策。所以說，提供可支付住房這一目標的實現，關鍵在于城市政府的規劃、審批和配套政策。

目標五：創造積極的財政影響

在美國的精明增長實踐中，提出“用積極的財政影響強化居民利用公共資源和私人資源的機會和權利”[6]①之所以強調居民利用公共和私人資源的機會和權利，緣于美國的城市蔓延已經大量征用私人土地，并且由于土地所有者對待征用的態度和選擇存在差異，導致許多地方土地開發無法形成統一的規劃，也使公有設施與私人場所之間產生矛盾。這必然會影響居民利用公共資源和私人資源的機會和權利。。這樣的目標是建立在美國土地私有制基礎上的。如果將這一目標運用于中國語境下，土地資源的公有制可以在一定程度上避免發生類似的沖突和問題。但中國的城市發展存在另一種權利和機會的不平等，即對許多公共產品和服務的供給存在地區差異。再加上由于收入水平差異所導致的消費能力差別，更促使了一些付費資源的享有和使用機會的不均等。因此，積極有效的財政應該促進收入水平的提升、消費能力的提升，并理應促進公共產品和服務的有效供給，尤其是教育、醫療、就業等城市生活最基本的公共產品和服務的有效供給。

目標六：提升城市的聚集力

之所以將“提升城市聚集力”作為精明增長的補充目標之一，是由于聚集力是城市增長的內在動力。只有提升城市聚集力才能使城市具有無限的發展潛力。聚集力可以理解為城市對各種資源的吸納能力，尤其是流動性、自主性較強的資金資源和人力資源。

目標七：提高居民生活質量

城市的本質是人的集合，人的需求滿足、人性的發展完善，既是城市起源的動力，也是城市發展的最終歸宿。這也正是將“提高居民生活質量”作為精明增長的補充目標的根本原因。無論過程如何，包括城市增長在內的一切城市發展過程的最終目的都是為了實現居民生活質量的提高。生活質量不僅體現在收入的增加，還應該體現在生活內容的豐富多彩，文化和娛樂活動已經成為城市生活的重要組成部分。

綜合上述對于精明增長七項目標的詮釋，最終形成表1精明增長目標釋義：

表1　精明增長目標釋義

（三）精明增長核心要素選定

城市由多樣而復雜的要素構成，一定數量的要素之間的相互關聯和匹配支撐著城市運轉。城市要素是城市增長的物質載體，也是增長狀態的具體體現。精明增長是城市增長的最優狀態，是城市要素的數量和結構（結構，即要素種類和數量的相互匹配）持續合理的增長狀態。因此，城市增長管理應該以城市要素為對象，管理行為與政策著眼于城市要素的合理數量和合理的結構。精明增長為此提供了最為適用的思考邏輯。那么，依據前文對精明增長目標的解讀，提煉出16個精明增長核心要素（詳見表2）。

表2　精明增長核心要素

二、以精明增長目標為核心的城市增長目標管理

美國管理大師彼得·德魯克（Peter F.Drucker）于1954年在其名著《管理實踐》中最先提出了“目標管理”的概念，強調“目標”在管理活動中的核心地位，不但要求目標明確、可行，還要求追蹤目標實現程度和效果。顯然，實現精明增長是城市增長管理的目標。以精明增長目標為核心的城市增長目標管理可以分為以下四個方面：形成合理的城市結構、構建和諧的城市社會、實現可持續的城市生態，以及打造宜居的城市生活。

（一）通過緊湊發展與交通多元規劃形成合理的城市結構

合理的城市結構需要通過合理的土地開發、合理的基礎設施供給、合理的公共交通供給，形成不同性質用地在數量和布局上的匹配、各種基礎設施的供需平衡、多元化公共交通的有效供給，實現城市空間的合理利用。

1.嚴守不同性質用地審批關口

近些年，隨著房地產市場的迅猛發展，政府通過“賣地”換取財政收益。由于“土地財政”有助于緩解城市政府的財政壓力，因此政府放松用地審批的關口，力爭“雙贏”。用地審批是城市增長管理的第一道關口，直接決定了不同性質用地的數量、位置，及周邊配套用地狀況。只有把握好用地審批的關口，城市的建設規劃和布局設計才有意義，增長管理才有可能實現。

2.把握基礎設施供給數量和布局

基礎設施是城市結構的重要載體，基礎設施布局是城市結構的最直觀體現，基礎設施的數量體現城市結構的功能性，即“軟實力”。但基礎設施供給并不是越多越好，更不是隨心所欲地布局。合理的城市結構需要“合理的供給數量+合理的布局＝匹配”。精明增長要實現的緊湊發展目標，就是通過規劃和管控等管理手段，把握基礎設施供給的數量和布局，并引入市場和社會參與，豐富基礎設施供給方式。

3.優化公共交通供給數量和運營

城市的緊湊發展離不開多元化的公共交通，公共交通為合理的城市結構提供“動能”。公共交通供給，首先要滿足城市居民出行需求：一是地理位置上的可達性，二是運載能力充足；而進一步是優化公共交通運營，包括：首末車時間、停靠站、車次和間隔，以及區間車等詳細的運行時刻表設計。讓公共交通成為出行首選，是解決城市交通擁堵、控制尾氣排放等問題的根本途徑。

（二）通過可支付住房政策與積極財稅政策構建和諧的城市社會

城市社會由城市居民構成，和諧的城市社會就是城市居民形成合理的社會分層和健康的社會氛圍。健康的社會氛圍是建立在合理的社會分層基礎之上的，簡單地說，就是盡可能的讓更多的居民對自己的生活感到滿意。

1.提供多樣化的政策性住房

所謂的政策性住房，完整的表述是政策性保障性住房，指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應對象、建設標準、銷售價格或租金標準，具有社會保障性質的住房，主要包括兩限商品住房、經濟適用住房、政策性租賃住房以及廉租房等。顯然，政策性住房的根本目的是為了改善中低收入家庭的居住條件，是政府為城市居民提供的福利。由于政策性住房的數量有限，什么樣的家庭可以得到這一稀缺的資源至關重要。因此，必須建立一套清晰、明確、合理的選擇機制，同時也是資源分配機制，讓這一福利的分配公平、公正、公開。

2.提供積極的財政和稅收政策

財稅政策是縮小貧富差距、協調資源分配、提供基礎設施和公共服務的最重要手段。積極的財政和稅收政策，兩者“一放一收”相互配合，通過財政的“放”來推動，通過稅費的“收”來控制。那么，關鍵問題就是何時該放、何時該收。這個問題不能一概而論，因為每個城市的增長狀況不同。但可以確定的是：有利于實現精明增長所需要的建設項目不但應該提供財政支持，還應該給予稅收優惠。

（三）通過有效的環境保護與資源整合機制實現可持續的城市生態

精明增長強調環境保護和資源整合，原因在于很多城市以犧牲自然環境為代價，不計后果的濫用資源，在獲取眼前豐厚的經濟收益的同時，截斷了城市長久發展的出路。以精明增長目標為核心的城市增長管理要以實現可持續的城市生態為目標，營造健康的城市環境，并通過有效的資源利用和多元的資源整合，提升資源生命力，為城市提供可持續的發展保障。

1.環境治理與排污管控并舉

作為城市增長目標管理的重要內容，環境保護要通過環境治理與排污管控雙管齊下。一方面，對已經造成的環境污染加大治理力度；另一方面，強制性引入排污處理技術和設備，嚴厲打擊不符合排污標準的生產和生活行為，提高環境污染行為要支付的“成本”。

2.資源合理開發與有效整合同步

有效的資源整合需要資源合理開發與有效整合同步進行。一方面，開發新資源、可替代性資源，增加可利用資源的種類和數量；另一方面，多渠道整合資源，提升現有資源的利用效率。那么，城市增長目標管理之一，即建立有效的資源整合機制，包括：調研機制、議程機制、選擇機制和糾錯機制。

（四）通過完善的公共服務與合理的收入分配打造宜居的城市生活

精明增長目標不僅僅著眼于城市結構和布局的規劃和管理，城市生活的物質條件、經濟保障同樣應該隨著城市增長而有所改善。因此，打造宜居的城市生活也是城市增長目標管理的重要內容。所謂宜居的城市生活，顯然帶有一定的主觀色彩，其最直觀的表現就是居民生活壓力小。

1.提供豐富而充足的公共服務

城市增長的最突出表現就是人口的增加，隨之而來的是城市居民的各種需求的增加。而精明增長的“精明”則體現在城市居民的各種需求始終能夠得到滿足。為此，提供豐富而充足的公共服務必然要作為城市增長目標管理的重要內容。

2.統一消費與收入的步調

高物價，尤其是高房價是很多城市居民生活壓力的主要來源，有研究用住房支出（包括購房和租房）占家庭收入的比重來衡量生活壓力。而除此之外，高昂的教育、醫療等生活必需的費用支出也給城市居民造成較大的壓力。因此，緩解生活壓力必然要增加居民收入，同時要調控城市物價，尤其是生活必需品的物價水平應該與收入水平相一致。

三、以精明增長核心要素為基礎的城市增長分類管理

目標管理作為首要準則，引領城市增長管理的行動路線。而分類管理是重要的管理手段，有助于增長管理更加客觀、細化且有效。通常情況下，可以根據行政級別將城市劃分為直轄市、副省級城市、地級市和縣級市；也可以根據人口規模劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市①2014年11月21日，《關于調整城市規模劃分標準的通知》明確，新的城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔：城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。；但是，進行城市增長分類管理，應該按照城市增長實際情況進行分類，上述分類標準無法體現各個不同類型城市的增長特征。而精明增長卻為分類管理提供了具體、明確的標準。那么，在城市增長目標管理的框架下，通過考查不同城市精明增長核心要素的共性與個性特征，以此為基礎對城市進行分類，為城市增長分類管理提供客觀的實踐基礎和理論保障。

（一）變量與案例

如前文所述，本文依據精明增長的理論和實踐指引，在城市增長目標管理的框架下，通過考查案例城市16個精明增長核心要素的個性與共性特征，以此為標準對案例城市進行分類。那么，關鍵是為16個精明增長核心要素進行恰當的變量設計。這里既要考慮變量的合理性，又要兼顧變量數據能否獲取。具體的變量設計詳見表3，“不同性質的土地用量”沒能找到恰當又可獲取的變量對其進行描述，其余15個精明增長核心要素共選擇23個變量對其進行描述。

在分類管理實踐中，根據管理范圍和需求的不同，確定不同的需要分類的城市范圍。在這里，筆者選擇中國4座直轄市和27座省會城市作為案例，對前文所建立的分類標準進行應用示范。在選擇的31座城市中，上海、廣州、沈陽、貴陽、拉薩及西寧等6座城市，由于統計數據缺失，無法納入分析軟件中參與分類（數據缺失的情況下，分析軟件將自動過濾該城市不參與分類），最終選擇25座城市進行分類示范。

（二）模型與方法

在本文選定的25座城市中，有3座直轄市和22座省會城市。一般認識下，直轄市的發展程度與省會城市之間可能存有一定的差距。因此，筆者將先對25座城市進行整體分類，形成模型ⅰ（包括：北京、天津、重慶、石家莊、太原、呼和浩特、長春、哈爾濱、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟南、鄭州、武漢、長沙、南寧、海口、成都、昆明、西安、蘭州、銀川、烏魯木齊）；再對可能存在更顯著的共性的22座省會城市進行分類，形成模型ⅱ（包括：石家莊、太原、呼和浩特、長春、哈爾濱、南京、杭州、合肥、福州、南昌、濟南、鄭州、武漢、長沙、南寧、海口、成都、昆明、西安、蘭州、銀川、烏魯木齊）。

筆者運用SPSS軟件，采用迭代聚類法（最大迭代次數設為10）對案例城市進行分類，類別數設計為4（可以根據研究和實踐需要設計類別數[7]。本文所應用的數據主要來自《中國城市統計年鑒2016》，數據統計截止到2015年12月30日，未做特殊說明的情況下均采用市轄區范圍的統計數據。

（三）分類結果與解釋

表3　城市增長分類管理變量設計

從模型ⅰ的分類結果來看，北京、天津、重慶三個直轄市各自成為一類，其余省會城市全部歸為一類。這說明，從精明增長的核心要素特征來看，直轄市與省會城市之間存在較大差異；并且，三個直轄市之間也存在明顯差異；而22座省會城市相對于直轄市而言，精明增長的核心要素共性特征更加明顯。接下來的模型ⅱ將共性較多的22座省會城市進行進一步的分類分析。

從模型ⅱ的分類結果來看，一類包括6座城市：石家莊、長春、合肥、濟南、鄭州和長沙；二類只有南京1座城市；三類包括：太原、呼和浩特、福州等10座城市；哈爾濱、成都、武漢、杭州和西安5城歸為第四類。

表4　各變量顯著性

從表4提供的結果來看，各個精明增長核心要素對于分類的貢獻度不同，即分各個核心要素存在的差異是否顯著，存在顯著差異的核心要素對分類過程貢獻較大。

在模型ⅰ對25座城市的分類中，只有城市建設用地占市區面積比重、居住用地占市區面積比重，以及空氣質量指數AQI3個變量沒有通過顯著性檢驗。這說明，在實踐中，城市的土地開發和環境質量（以空氣質量為代表）兩個精明增長核心要素，在直轄市和省會城市之間沒有顯著的差異性。正相反，土地開發和環境污染已成為許多城市增長過程中的共性特征。其余20個變量在分類中都呈現出不同程度的顯著性，說明三個直轄市之間、直轄市與省會城市之間都存在顯著的差異。

同樣的推理過程，在模型ⅱ對22座省會城市的分類中，每萬人擁有公共汽車數、人均財政支出、普通小學數、工業二氧化硫排放量，以及每百人公共圖書量等5個變量沒有通過顯著性檢驗；其余18個變量呈現出不同程度的顯著性。

（四）探討與啟示

在城市增長管理實踐中，任何政策的制定和實施都應該先論證其在不同類別城市中的適用性，針對不同類別城市制定不同的行動方案和實施細則，杜絕“一刀切”政策的出現（這也正是分類管理的核心要義）。那么，結合兩個模型的分類結果，首先，要“區別對待”直轄市與省會城市，進一步對不同直轄市、不同類別的省會城市進行差異化管理。其次，關注分類統計中的每一個變量的顯著性。沒有通過顯著性檢驗的變量，可能反映出所有參與分類的城市共同存在的問題；而通過顯著性檢驗的變量，可能反映出每類城市的相似之處或者共同點，同時也說明不同類別之間存在的顯著差異。但是，這種共性、差異是否合理，是否與精明增長目標相一致，都需要進行更深入的討論和分析。

四、結語

精明增長不僅是一種規劃理念，還是一系列管理準則和行動指南。對精明增長的正確認識和對其目標的深入解讀，為城市增長管理實踐提供了充分、明確、可行的行動指引。以精明增長目標為核心的城市增長目標管理，是增長管理的首要準則；以精明增長核心要素為基礎的城市增長分類管理，是增長管理最重要的管理手段。在城市增長目標管理的框架下，通過考查不同城市精明增長核心要素的共性與個性特征并對城市進行分類。參照分類結果，根據不同類別的城市的具體情況，有區別、有針對性的進行分類管理。并在具體的管理活動中，充分考慮不同類別城市精明核心要素體現出的共性和個性特征。對核心要素所設計的變量進行更加細化的統計分析，如：通過對每類城市進行多層次分析，對核心要素進行影響力的主、次層次分解，等等。這是本研究需要繼續延伸和挖掘的關鍵領域，力爭為增長管理實踐提供更充分、可信的理論指引和事實依據。

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[2]2015 中央城市工作會議公報[EB/OL].中國城市規劃網http：//www.planning.org.cn/news/view？id＝3482.

[3]（美）張庭偉.構建21世紀的城市規劃法規——介紹當代美國“精明地增長的城市規劃立法指南”[J].城市規劃，2003（3）：49-52.

[4]關靜.中國超大城市精明增長研究[D].長春：吉林大學博士畢業論文，2013：33-35；40.

[5]（美）安德烈斯·杜安伊，杰夫·斯佩克，邁克·萊頓.精明增長指南[M].王佳文.北京：中國建筑工業出版社，2014.201-204.

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[7]郭志剛.社會統計分析方法——SPSS軟件應用[M].北京：中國人民大學出版社，1999.38.