漓江流域竹筏旅游安全管理現狀及監管機制構建

陳 煒

（1.賀州學院 旅游與體育健康學院，廣西 賀州 542899，2.廣西師范學院 旅游學院，廣西 南寧 530001）

一、引言

旅游業是全球最大的產業之一，也是最敏感的行業；這種敏感性導致其易受各種環境因素影響。旅游安全是旅游業發展的基礎和保障；旅游安全事故的出現，不僅會影響旅游活動的順利進行，而且會導致巨額經濟損失，危及旅游者生命和財產安全，乃至影響社會的安定團結。[1]漓江是桂林面向世界的一張名片，也是桂林最負盛名的代表性旅游資源。隨著桂林國際旅游勝地建設的深入開展和旅游業的快速發展，漓江航運接待的游客量持續攀升，旅游船舶日漸增加，尤以竹筏旅游發展最為迅猛。作為漓江流域頗具當地特色的竹筏旅游項目，由于受諸多方面因素的影響和制約，近年來，其在帶來可觀的經濟社會效益的同時，也帶來了諸多方面的問題；如安全事故的發生，安全形勢較為嚴峻。如何建立科學、合理、有效的竹筏旅游安全監督管理機制，進而降低漓江流域竹筏旅游的安全風險，強化安全監管，消除安全隱患，保障游客安全，實現漓江流域竹筏旅游的可持續發展已成為備受社會各界廣泛關注并亟待解決的問題，對其進行研究具有重要的理論意義與現實價值。

二、漓江流域竹筏旅游安全管理現狀分析

桂林是世界著名旅游城市，漓江流域更是讓人神往，每年來乘船游覽漓江的旅游者達數百萬人次。隨著社會經濟的發展和人們生活水平的提高，旅游者的消費需求日趨多樣化、個性化，竹筏旅游以其“親臨水源”的特點備受國內外旅游者的青睞。據有關部門統計，截止2016年底，漓江流域竹筏數量達3000余張，每年游客接待量超過100萬。漓江流域竹筏旅游的迅猛發展，在給桂林旅游產業帶來豐厚經濟效益的同時，由于安全事故時有發生，極大地影響了漓江流域旅游發展的聲譽，阻礙了漓江流域旅游可持續發展。近年來，桂林市政府逐漸認識到了漓江流域竹筏旅游安全對當地旅游產業發展的重要性，并積極開展了漓江流域竹筏旅游安全管理、整治工作，取得了較為顯著的成效，但同時由于受多方因素制約和影響，也存在一些亟待改善的問題。

1.漓江流域竹筏旅游安全管理取得的成績

（1）竹筏旅游管理制度逐漸健全

近年來，相關涉水管理部門本著服務和管理相結合的原則，以保障漓江流域通航環境、旅游竹筏、游客安全為目的，加強對漓江流域竹筏營運水域的監督管理力度，專門制定了相關的旅游安全管理規定、制度和標準等，確保漓江流域竹筏旅游安全管理“有法可依、有章可循”。2012年2月9日，廣西海事局頒布了《廣西桂林漓江排筏航行安全監督管理辦法（暫行）》，其目的是加強桂林漓江竹筏航行安全監督管理，維護漓江通航秩序，保障筏工和游客生命及財產安全。2012年4月14日，廣西船舶檢驗局組織編制了《漓江游覽排筏檢驗暫行規定》，該規定從確保竹筏旅游安全、經濟、適用的角度，結合漓江流域航區特點，明確了竹筏構造、材料及技術要求，乘客定額及設備配備、試驗、檢驗及發證等方面的具體規定，為排筏安全航行提供了技術條件和安全保障。2012年7月，桂林海事局聯合公安、交通等9個部門聯合頒布了《桂林市漓江風景名勝區排筏載客營運管理辦法》和《漓江景區排筏公司化營運管理方案》，明確提出漓江竹筏載客營運根據“政府引導、市場運作、各方受益、依法管理”的原則，采取限區域、限數量、限時段，以及實行公司化運作模式，明確了陽朔縣、雁山區政府及海事、交通等部門在竹筏載客營運管理方面的職責；從政府層面上深化了漓江流域竹筏安全管理規范，為漓江流域竹筏旅游管理提供了重要政策依據。

（2）竹筏旅游現場監管逐步強化

近年來，海事執法人員逐步加大執法力度，尤其是漓江流域竹筏旅游高峰期，竹筏旅游安全隱患更為嚴重；針對此情況，桂林市海事局聯合相關部門加派力量增加巡查頻次，對排筏違規行為采取零容忍態度，加大打擊力度。2012年6月19日，桂林市海事局執法大隊聯合桂林漓江海事處及陽朔縣海事處組成執法組，嚴厲打擊漓江竹筏超載、錯峰期違法航行等違法行為。在當天的執法檢查中，桂林海事局共糾正了排筏違規行為20余起，暫扣了違規情節嚴重的排筏4張[2]。2012年初，漓江景區有限公司成立，正式開始對漓江旅游竹筏進行登記，并督促公司向筏工、游客宣傳安全、救生等相關知識，加強游客乘筏秩序管理。2014年9月15日，漓江海事處聯合漓江景區等在漓江流域市區段開展竹筏應急演練，此次演練內容包括竹筏救生、防抗雷雨大風、應急堵漏及應急救護技能技巧等。當天共有4家竹筏公司，16張竹筏，20余名筏工和10多名景區工作人員參加了應急演練[3]。在各方的努力下，漓江流域發生的安全事故不斷下降，竹筏旅游安全形勢趨于穩定。

（3）竹筏旅游管理成效日益顯著

漓江竹筏旅游發展經歷了從無到有、從無序到有序、從不規范到逐步規范的過程。2011年之前，竹筏旅游市場基本處于混亂狀態，各竹筏個體及旅游企業為爭奪客源，謀取私利，開展低價競爭，進一步擾亂了竹筏旅游市場秩序，漓江竹筏違法載客事件屢見不鮮。據桂林市發展和改革委員會統計，2011年就發生了排筏事件16起[4]。為規范漓江流域竹筏旅游市場秩序，2012年《桂林市漓江風景名勝區排筏載客營運管理暫行辦法》的頒布對漓江流域上的部分竹筏實行了“四統一”（統一票證、統一售票、統一調度、統一結算）管理。同年，漓江流域雁山區草坪鄉、陽朔縣興坪鎮等竹筏旅游轄區分別成立了竹筏游覽公司，對竹筏載客游覽進行公司化管理，在一定程度上規范了旅游市場秩序，既保障了游客的利益，也保證了漓江沿岸群眾的利益，有利于漓江流域排筏旅游的可持續發展。比如漓江流域陽朔段竹筏運營，通過系列整治、管理，此段竹筏旅游快速發展，吸納了漓江兩岸6000多名村民參與竹筏旅游服務，使漓江沿岸近4萬村民集體受益。

2.漓江流域竹筏旅游安全管理存在的不足

（1）安全意識有待提高

從近年來發生的竹筏旅游安全事故中可知，大部分是由于游客和筏工的安全意識薄弱引發的。一方面，旅游者為與漓江山水親密接觸，選擇站立在竹筏前端忘情戲水、拍照，不顧可能存在的安全隱患。同時，部分游客對自身的健康狀態認識不足，不顧旅游服務人員的勸阻，強行參與竹筏旅游活動，導致其在活動過程中發生意外事故。另一方面，漓江航區的筏工多為當地居民，其文化程度較低，雖接受過相關管理部門組織的水上安全知識和技能培訓，但不少筏工認為其祖輩均生活在漓江邊，對漓江的水域情況較為熟悉，存在僥幸心理，安全風險意識較薄弱，在一定程度易導致竹筏旅游安全事故的發生。

（2）管理職責有待明確

漓江旅游航區的安全管理不僅涉及市（縣）政府、旅游、安監、公安、氣象、企業等相關行政職能部門，還涉及海事局、船舶檢驗局、市（縣）漓江景區管理委員會、竹筏公司等水上安全管理機構；以上部門在共同管理漓江流域旅游航區竹筏載客游覽安全上，承擔著不同的職能。然而，在漓江流域竹筏旅游安全管理過程中，各部門因職責劃分混亂，彼此之間溝通機制不暢，導致漓江流域竹筏旅游安全管理存在職能交叉重疊、多頭管理、職責和權限不清等問題，難以發揮應有的作用。一旦發生竹筏旅游安全事故，容易形成“各自為戰”的局面，執行力度不夠，造成管理不到位、管理失控或管理盲區，嚴重影響漓江竹筏旅游安全監督與管理。

（3）設施設備有待完善

近年來漓江流域竹筏旅游快速發展，但與竹筏旅游活動開展密切相關的碼頭、航行水域及活動水域卻沒有得到科學的規劃和建設。漓江旅游航區涉及的主要竹筏旅游區域為桂林市區段、草坪到楊堤段、楊堤到興坪段及陽朔縣城段等。目前這些竹筏游覽區域碼頭缺乏防擁擠分道設施、消防設施、碼頭護欄等基礎設施。筆者實地走訪了漓江“精華游”楊堤到興坪段的楊堤景區碼頭、興坪景區幾大碼頭以及陽朔縣城段碼頭，發現這幾處碼頭游客上筏等候區與當地村民商品售賣區混合使用，沒有專門供游客上、下竹筏的專用通道和設施；尤其是旅游旺季，經常發生游客擁堵現象，加上漓江水域與景區碼頭之間沒有防護欄隔離，存在一定安全隱患。此外，在航行區域的危險地段沒有設置標識或設置的標識不夠醒目、合理，及竹筏部分發動機老化等問題，這些都威脅著漓江流域竹筏旅游的可持續發展。

三、漓江流域竹筏旅游安全監管機制的構建

1.漓江流域竹筏旅游安全監管機制構建的原則

漓江流域竹筏旅游安全監管機制是一個整體系統，其系統的建立要秉承以人為本、安全為基；預防為主，防治結合；政府主導，社會參與；責權一體，有效執行的基本原則，并以此來指導監管機制的構建。

（1）以人為本、安全為基原則

從現代管理的角度來看，人是最有價值的資源，人的生命安全是一切安全監管的出發點和歸屬點。竹筏旅游安全監管就是要對竹筏旅游過程中的人、物、環境等因素進行管理；因此，必須強調以人為本，把從業人員與游客的安全作為安全監管底線，不因利益驅動而麻痹，不因發展經濟而忽視，不能以犧牲人的性命為代價來換取竹筏旅游業的繁榮發展。同時，更要以血的教訓作為安全監管的警示錄，要從思想和源頭上重視人的價值和生命安全，只有做到這些才能夠有效地建立起科學有效的竹筏旅游安全監管機制。

（2）預防為主、防治結合原則

“預防為主、防治結合”是旅游安全監管的基本原則，旅游安全理論認為，旅游事故的發生雖然具有突發性和偶然性，但旅游事故的發生是可預測、預防和控制的。[5]對于漓江流域竹筏旅游來說，要加強從業人員和游客的安全意識教育，提高筏工及管理人員的安全事故防御能力，從源頭避免因人的不安全行為而導致安全事故發生；要加強竹筏旅游運營中安全分析與預測工作，找出薄弱環節，嚴格管控，消除隱患。防治結合就是要有效控制竹筏旅游不安全因素的發展與擴散，盡可能的把安全事故消滅在萌芽狀態。

（3）政府主導、社會參與原則

竹筏旅游安全風險監管機制是一項系統工程，不是某個部門、組織或機構可獨立完成的。竹筏旅游安全涉及安監、交通、公安、衛生等多個部門，協調的難度很大。因此，竹筏旅游安全監管機制的建立應發揮政府主導、組織、協調、溝通的各項優勢功能，整合政府部門和社會力量，積極參與到竹筏旅游的安全監管中來，從而可以有效防止相關責任部門的扯皮和推諉。再者，竹筏安全監管不僅僅是政府行政管理的范疇，更屬于社會公共安全范疇，需要社會民眾、新聞媒體、社會救援機構以及各種旅游志愿者協會的參與，只有發揮社會監督與管理的力量，才能更好的完善其機制內容。

（4）責權一致、有效執行原則

責權統一原理是指在一個組織中的管理者所擁有的權力應當與其所承擔的責任相適應的準則。[6]漓江流域竹筏旅游安全監管機制的建立要始終秉持責權一致原則，實行責權掛鉤，責任與權利主次分明。只有真正做到了責權一致，才能夠建立起健全、科學的評價、約束和監督制度，形成有效的問責、究責機制和環境。只有全面貫徹執行，把各項安全制度落到實處，監管機制才能起到效果。而監管機制的落實，重在獎罰分明，同時建立相應的竹筏旅游安全督查制、安全管理暗訪制，不僅要暗訪從業者的安全隱患，也暗訪管理制度執行的不到位、缺位和錯位等情況。

2.漓江流域竹筏旅游安全監管機制體系

漓江流域竹筏旅游安全監管機制是該流域水上交通安全管理的關鍵環節，也是防止和減少安全事故發生的重要保障。本文結合竹筏旅游安全監管的過程及特點，構建了漓江流域竹筏旅游安全監管機制體系，主要由風險評估機制、風險預警機制、信息反饋機制、安全救援機制、后期處理機制與安全保險機制等六個部分組成，具體如圖1所示。

圖1 漓江流域竹筏旅游安全監管機制運行圖

（1）風險評估機制

風險評估機制是指在漓江流域竹筏旅游安全管理的過程中，對可能存在的安全風險進行識別，確定風險等級，并對風險源進行分析，科學評估風險發生的可能性，制定風險管理方案，最大限度減小風險的損害。特別重大風險，地方政府應該逐級上報，并發出旅游禁止令，禁止旅游者的竹筏旅游活動。重大風險，地方政府應該逐級上報，并發布旅游警告，建議旅游者重新考慮漓江流域竹筏旅游的必要性，減少可能發生的安全事故。較大風險，當地政府應該向市人民政府報告，并發布旅游安全提示，建議旅游者高度關注可能發生的影響漓江流域竹筏旅游安全的因素。一般風險，當地政府應該根據相關規定，發布旅游安全提示，建議旅游者關注可能發生的影響竹筏旅游安全的因素。

（2）風險預警機制

風險預警機制是指在對漓江流域竹筏旅游安全風險進行評估的基礎上，對各種可能發生的安全隱患進行監測預警，制定相應的應急預案，發布風險預警信息，采取積極措施，控制事態發展，最大限度地將風險源控制在一定的范圍內。整個風險預警過程就是通過建立職能小組，對可能發生的安全事故進行動態監測，指政府部門對各類安全事故進行認真監測、收集、分析、處理、存儲和報告，建立常規數據監測、風險分析與分級等制度；提前預報，要求有關人員收到旅游安全事故信息后向職能小組報告，職能小組應當對旅游安全事件進行核實與風險分級，并按照應急管理規定，在時限內分別逐級向上一級政府及部門、專業技術機構報告；分類管理，各級政府部門根據上述旅游安全事故和旅游安全風險的不同類型，發布風險預警，一般預警由縣人民政府確定，較重預警由市人民政府確定，嚴重預警由自治區人民政府確定，特別嚴重預警由自治區政府或由省自治區政府報請國務院確定；制定應急預案是根據預警等級和事故類型，制定相應的應急預案，提前做好預警準備。在竹筏水上旅游安全發出預警之后，安全管理人員要根據警報級別和可能的險情進行決策，啟動應急預案，采取相應的處置措施。

（3）信息反饋機制

信息反饋機制是指在漓江流域竹筏旅游安全監管的過程中，應該建立專業、高效、及時的信息服務平臺，做到信息共享，優化資源配置，提高旅游安全事故的預防、救援能力，同時，在事故發生后，應該將事故相關信息向社會發布，提高公眾的旅游安全意識，保障公眾的知情權。按照信息反饋機制的內容，可以將其分為：（1）內部信息反饋。各級監管部門應該充分利用互聯網、物聯網等信息技術，通過政務大廳窗口、筏工手機短信平臺、現場宣傳等途徑，建立統一的信息服務平臺，實現內部信息的實時共享和同步。各級水文、交通運輸及海事部門要主動加強溝通聯系，密切關注天氣變化情況，及時掌握航道、水文等變化信息，通過信息服務平臺向有關單位和筏工發布安全信息，為竹筏旅游安全提供信息支持支撐保障。（2）外部信息發布機制。各級監管部門應該為公眾提供權威的信息，確保信息發布的及時性、客觀性和全面性。由于新聞報道具有及時、客觀等特點，因此成為旅游監管部門信息發布的重要途徑，在具體的旅游安全事故的新聞報道工作中，實行審核制。重大安全事故的報道要經市或區級人民政府審核同意后，統一發布；重大以下突發事故新聞報道工作按縣或市人民政府的有關規定執行。另外，由于信息具有時效性，傳播過程中易出現信息失真，因此，各級政府部門應該及時發布竹筏旅游安全監管信息，保障信息發布的客觀性、真實性和有效性，引領社會輿論的導向，最大限度地減少安全事故給漓江流域竹筏旅游造成的負面影響。

（4）安全救援機制

安全救援機制是指在竹筏旅游安全事故發生時，應該建立政府主導、景區搶救、筏工自救的安全救援機制，搶救受傷人員和物資，疏散事故危險區域人員，控制事態發展，最大限度地減少對涉事人員的生命和財產安全的傷害。（1）安全應急救援中心救援。各級政府作為漓江竹筏旅游安全監管的重要領導機構，承擔著安全監管的主要職責，因此，政府部門成立旅游安全應急救援指揮中心，由安監、交通、公安、旅游、海事等多個部門組成。救援指揮中心，下設辦公室、綜合協調組、救援組和后勤組等部門，相關部門在接到事故報告后，其主要負責人立即趕到現場，迅速組織救援工作，保障群眾的人身和財產安全。（2）景區專業救援機構救援。漓江景區管理有限公司是漓江流域竹筏旅游的經營機構，承擔著漓江流域竹筏旅游的運營和管理。在安全事故發生后，景區應該迅速組織專業救援人員，利用專業救援設施、設備，開展救援工作。（3）筏工人員救援。竹筏的操作人員，即筏工一般是漓江沿岸的村民，水性較好，且掌握一定的安全生產知識和急救知識，在竹筏旅游安全事故發生后，應該第一時間開展自救。（4）社會參與救援。在救援過程中，應該充分發揮人的主觀能動性，調動社會力量，廣泛開展救援工作，為救援工作提供人員、物質、資金等支持，要建立健全人民群眾參與旅游安全事故的安全救援機制，保障救援工作的順利開展。

（5）后期處理機制

后期處理機制是指在漓江流域竹筏旅游安全事件發生后，應該認真總結事故發生的原因，汲取事故發生的教訓，建立健全事故總結機制，同時也要依法對相關單位和個人追究責任，對因安全事故而造成的損失，應該依法給予相應的補償、賠償。漓江流域竹筏旅游安全事故發生后，各級管理部門首先要按照法律規章規定，及時進行總結調查，查明旅游安全事故發生的原因，形成調查報告，認真總結經驗教訓，提出改進意見；在此基礎上，對有關單位和個人，依照《安全生產法》等法律法規追究相應的法律責任。再者，機制完善與補充。全面總結風險評估、監測預警、應急救援等環節中的經驗教訓，逐步完善應急機構，提高監測預警和應急救援能力，加強各部門之間的協調配合，提高旅游安全事故的應急處理能力，防止此類事件發生。最后，事故家屬善后處理。各級監管部門還應該迅速采取措施，通知傷者家屬，妥善處理遇難者家屬的接待、重傷員的就地治療和后期轉院、輕傷員治療后返籍等工作，積極與傷者及其家屬進行協商賠償事宜。

（6）安全保險機制

保險作為社會保障的重要組成部分，它對確保旅游業的健康、有序發展的作用不可小覷。目前我國針對竹筏旅游這一旅游活動的商業保險并不豐富，因此政府應該對現有保險制度的完善做好策劃導向，使得商業保險更加多的進入到竹筏旅游活動中。（1）完善漓江流域竹筏旅游的保險制度。積極鼓勵保險公司針對不同種類的竹筏旅游活動而開發相應的險種；以專業旅游協會支持為基礎，獲得專業指導，為竹筏旅游保險的推廣提供更好渠道；對各種竹筏旅游活動按風險等級進行科學分類，為投保工作提供方便的條件；竹筏旅游保險在旅游者協會、旅游專家、竹筏旅游者及從業者的參與下共同開發，以確保竹筏旅游專項保險不僅符合保險的基本原理，又能體現出竹筏旅游活動的特點；保險費率一定要科學合理，承保的方式要靈活，根據漓江流域竹筏旅游的具體情況量身定制其保險方案。（2）建立漓江流域竹筏旅游的“旅保合作”機制。積極鼓勵保險公司加強與旅游行業協會的協作，以開發更有針對性的保險；鼓勵保險公司同政府合作，發揮政府的推動作用以擴大保險的覆蓋范圍；加強保險公司與竹筏旅游管理機構或企業之間的聯合營銷，對竹筏旅游線路進行整合和包裝，推行“一站式”的管理活動；積極探索救援基金與保險公司的合作，開發新的救援基金輔助類保險，同時也為救援基金開辟了一種新的市場籌集基金的途徑。

四、結語

桂林是世界著名旅游城市，隨著桂林旅游產業發展，游客消費多樣化和個性化需求催生了漓江流域竹筏旅游這一頗具地方特色的游覽項目。由于竹筏游覽項目的特殊性和復雜性，若缺乏科學有效的安全監管機制，一旦出現意外，則會對游客和旅游目的地造成無法彌補的損失。安全生產伴隨著旅游產業發展全過程，安全監管也應伴隨竹筏旅游全過程。通過調查分析，目前漓江流域竹筏旅游安全生產形勢依然嚴峻，由于相關經驗的欠缺，再加上竹筏旅游產品以及旅游形式的特殊性，旅游安全監管過程中存在著諸多方面的問題，其安全形勢比較復雜。因此，迫切需要在政府的統籌協調下，各利益相關體協同參與，構建事前、事中、事后于一體的過程監管體系，進一步規范其運營秩序，加強其安全管理，提升其監管績效；進而實現漓江流域竹筏旅游的可持續發展。

[1]鄭向敏.旅游安全學[M].北京：中國旅游出版社（第2 版），2008.5－6.

[2]廣西新聞網.排除安全隱患桂林海事局嚴打漓江排筏違規行為 [EB /OL].http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20120619/newgx4fe07dd7－5491214.shtml.2012－6－19.

[3]中國新聞網.桂林漓江首次開展排筏應急演練保旅游安全 [EB /OL].http：//www.chinanews.com/df/2014/09－15/6592744.shtml.2014－9－15.

[4]桂林市發展和改革委員會.漓江開發經營一體化管理研究 [EB /OL].http：//www.gldrc.gov.cn /kszz /fzgh /dcyj/201504 /t20150422＿503143.htm.2015－4－22.

[5]孔邦杰.旅游安全管理[M].上海：上海人民出版社，2011.39.

[6]朱紅新.旅游安全及其管理體制研究[D].南京：南京農業大學碩士學位論文，2007.23