經濟轉型期民間資本進入中國壟斷產業的路徑研究

摘 要：民間資本是我國經濟發展中的重要組成要素，也是經濟轉型期確保國民經濟平穩增長的關鍵推動力。要突破國有企業在壟斷產業中的優勢地位，避免出現“國進民退”的局面，民間資本進入壟斷產業勢在必行。目前，民間資本進入壟斷產業的壁壘依然比較高，通過對導致這種現象出現的原因進行分析，從國內壟斷產業特點、民間資本本身、政府政策扶持以及行政管控等角度提出經濟轉型期民間資本進入壟斷產業的路徑優化措施與建議，發揮民間資本在國民經濟中的作用與效能。

關鍵詞：民間資本 進入壁壘 壟斷產業 經濟轉型期 進入路徑

中圖分類號：F830

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-008-03

引言

在很長時期內，國內的民間資本的發展受到了多個層面的限制，尤其在大型壟斷產業中的進入壁壘非常高，在產業中的占比也比較低。按照相關部門的統計，目前國內的民間資本在金融業、交通運輸業、物流倉儲業、郵政業、環境保護以及基礎設施建設中的占比仍不到10%，與經濟發達國家之間的差距還非常大。伴隨著我國經濟轉型與升級速度的加快，民間資本進入壟斷產業已經成為社會關注的焦點，也是未來國民經濟發展和產業結構升級優化的重要推動力量。近年來，我國政府出臺了一系列的政策文件來鼓勵與引導國內民間資本進入壟斷產業，然而從實際的效果來看，這些文件出臺之后的成效并沒有達到預期，甚至出現了比較明顯的“國進民退”的問題。因此，如何降低民間資本進入壟斷產業的壁壘，有效引導國內民間資本進入壟斷產業是我國經濟轉型期面臨的重要難題。

一、我國壟斷產業的基本特點

在我國的國民經濟體系結構中，壟斷產業具有非常重要的地位，目前國內絕大多數和民生大計相關的產業都屬于國家壟斷經營的范疇，例如通信、能源、煙草、金融、基礎設施等產業。但是，壟斷產業所帶來的高價格、低效能、高利潤等問題也對國民經濟的健康發展造成了一定的負面影響。許延明和薛恩慧{1}通過對2010年到2014年我國電力、通信以及能源三個壟斷產業中的職工面上實際收入情況進行了調查，發現上述三個壟斷產業的職工年收入平均比其他民營產業職工要多24793元。鄭加梅和夏大慰{2}對比分析了電信產業和其他產業的職工薪酬情況，發現在2013年電信產業職工的年平均薪資要比其他產業的數據高出60%左右，和部分傳統的劣勢產業相比，這一數據甚至達到了170%以上，是近年來的最高值。另外，部分學者指出國內壟斷產業的職工薪資水平已經達到其他部分非壟斷產業的5倍以上。

壟斷產業中的巨額租金所帶來的管理低效以及維持成本高的問題，已經成為影響社會公平正義和經濟健康發展的一個重要影響因素。基于壟斷產業在國民經濟中的重要作用和影響，國內學界對于壟斷產業的發展進行了廣泛研究，對于壟斷產業的進入壁壘問題也給予了高度重視，在一些和現實緊密相關的領域已經形成了比較統一的看法和認識，主要的觀點包括如下幾個方面：

第一，國內壟斷產業屬于行政主導層面的壟斷性，與歐美等市場經濟發展高度成熟的國家相比，國內的壟斷產業基本上都是在行政制度或者宏觀政策的主導下形成的，這些產業基本屬于國有企業密集的經濟部門，涉及的范圍非常廣泛，同時壟斷強度也比較明顯。這種基于行政制度的壟斷性是國內壟斷產業區別于發達國家壟斷產業的重要特性，也是最根本的特性。第二，在歐美等市場經濟高度發達的國家中，由于政府部門對于經濟部門的獨立管理模式，企業的經營活動更為自主，所以在這種市場經濟制度下產生的壟斷產業和行政性壟斷產業完全不同，屬于外生性的壟斷產業范疇。在國內，由于幾乎所有的關鍵產業都主要由國有企業主導，國有企業和政府部門之間的緊密關聯導致國內的壟斷產業屬于內生性的壟斷范疇。第三，具體到國內的壟斷產業，不同產業之間還存在著比較明顯的結構性差異，政府的行政控制程度也有所不同，這就導致我國的壟斷產業在壟斷強度上也存在輕重之別，這種壟斷程度的差異化也是我國壟斷產業的重要特征。

二、民間資本難以進入壟斷產業的原因分析

鑒于國內壟斷產業的上述特殊性，國外學界即使對行政制度和壟斷性之間的關系進行了一些研究和探討，對于國內的壟斷產業也無法適用。我國的壟斷產業和行政制度和政策因素之間的關聯與影響是決定性的，目前國內學界的研究重點還主要集中在壟斷產業內部的相關特性與形成機制，在壟斷產業整體層面的研究還相對缺乏，對于經濟轉型期壟斷產業的發展和民間資本進入的相關研究成果更是少之又少。2014年底，國務院發布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》文件，對于民間資本進入公共服務、能源生產、環境保護以及基礎設施建設等壟斷性產業的投資機制提供了政策性的引導，試圖通過民間資本的注入來盤活經濟，促進國民經濟結構的戰略性調整{3}。但是，從實際的實施效果和成效來看，目前民間資本進入壟斷產業的壁壘還沒有破除，進入的難度還比較大。民間資本的來源主要是民營企業，民間資本難以進入壟斷產業的原因不僅有國內壟斷產業的原因，同時也和國內民營企業自身的一些特點密不可分，造成民間資本進入壟斷產業的路徑缺乏的原因主要包括了如下幾個方面：

第一，國內壟斷產業的進入壁壘比較高。進入壁壘的含義是指產業內現有企業或經濟組織具有顯著的發展優勢，潛在的產業進入者以及新進企業往往無法和其進行競爭。進入壁壘的類型主要包括了經濟性壁壘和政策性壁壘兩種類型。經濟性壁壘是由于產業的規模化發展、產品服務的差異化以及產業發展策略等方面而造成的產業進入壁壘。政策性壁壘則是通過法律層面、政策層面以及行政層面的管控體系而導致產業中出現的行政或制度壁壘。從國內的實際情況而言，壟斷產業的進入壁壘同時包括了上述兩種壁壘，國內壟斷產業的形成主要是政府部門依靠行政指令在部分產業中的過度保護或者干預而出現的，雖然經過改革開放之后的多年努力，部分壟斷產業的進入壁壘已經有所削弱，但是國有資產一家獨大甚至國進民退的現象依然存在。國有企業與政府行政部門之間的密切聯系和國有性質導致壟斷產業中的大型國有企業能夠享受到更多的行政管控保護，即行政壁壘是導致國內壟斷產業進入壁壘居高不下的主要后盾。同時，國內的壟斷產業和改革開放之前的計劃經濟有著密切關聯，大多數壟斷產業都是通過以前的計劃經濟部門轉型而來，在經營實力和資本實力層面都要遠超過民間資本，導致民間資本進入壟斷產業的壁壘比較高。按照國資委在2014年發布的相關數據，我國央企有超過80%的資產都集中在能源、通信、電力、民航等壟斷產業中，這些央企幾乎覆蓋了國內所有的石油、化工、通信、電力、民航運輸等產業的產品與服務供應。而同時按照2014年9月份全國工商聯發布的經濟數據，中石油和中石化兩家壟斷產業央企在2013年的經營利潤比國內民營企業的前500名的經營利潤總和還要高出43%，由此可見國內壟斷產業的經濟實力{4}。第二，民間資本的生存環境比較惡劣。自新中國成立以來，民間資本的發展經歷了利用、限制、改造、消滅、補充論、組成論以及平等論等階段，發展過程極為坎坷。雖然在改革開放之后，我國政府積極鼓勵以民營企業為代表的民營資本發展，但是無可否認計劃經濟時代對于民營經濟所給予的負面觀點以及行政體系結構中的官本位思想還無法徹底根除，使得民營經濟和民間資本還受到了比較明顯的壓制。例如，在改革開放之后，外資企業收到的經濟待遇和政策待遇相當優厚，但是占國民經濟80%以上的民營企業等需要依靠自身來爭取正常的發展待遇。近年來我國政府接連出臺了一系列的文件對民營經濟在國民經濟中的地位進行了確認和保護，為國內民營經濟的發展提供了寬松有利的發展環境。但是這也從另一個層面顯示出國內民營資本在政策扶植方面還亟需加強。反觀國內的壟斷產業國企，雖然目前政企分開已經成為共識，但是由于國有資本的特性使得這些壟斷產業接收到的政府直接投資、直接經營依然比較多，在融資便利性、政策扶植以及政府注資等方面有著民營企業無法企及的便利，進一步加劇了國內民營資本生存空間的收縮。第三，民間資本的產業競爭力比較薄弱。國內的民間資本主要來源于民營企業，在改革開放之后，國內的民營企業逐步發展壯大，并且成為國民經濟中的重要組成要素。但是，從根本上來說，國內民營企業的發展階段還相對比較短，在發展過程中依然存在一些突出問題沒有解決，例如民營企業目前基本尚未形成規模化和集群化發展體系，在經營管理層面還缺乏有效科學的管理模式，家族式的企業管理依然占據主要地位，企業在核心技術研發以及人力資源配置上都相對落后。所以，和國有企業相比，其產業競爭力是非常薄弱的，與壟斷產業中的大型國有企業相比，上述差距更是明顯。目前國內的能源生產、通信服務、鐵路運輸以及民航服務等傳統壟斷性產業已經逐步放開民間資本的進入壁壘，但是由于在發展規模和發展時間上的差距，民間資本基本無法撼動國有企業在產業中的優勢地位。即使部分經濟實力相對較強的民營企業可以通過產業并購等方式順利進入壟斷產業，但是由于缺乏巨型產業運營與管理的能力以及在投資積累能力上的缺陷都導致民營企業無法很好地應對并購后的企業管理規模。第四，目前尚未形成比較科學的民間資本進入壟斷產業的評判標準。截止到目前，在民間資本進入壟斷產業的評判標準方面，國內經濟學界尚未形成比較統一的認識與觀點，同時也沒有引起學界和業界的關注，不同的學者和研究人員采用的評判標準體系有著比較大的差異，這就使得政府出臺的鼓勵民間資本進入壟斷產業的政策效用評價無法做到客觀有效。例如，有相當一部分學者認為，從改革開放之后，國內的壟斷產業體制改革已經取得了比較顯著的成就，在東南沿海的部分省市地區，民營資本已經在多個壟斷產業中占據了優勢地位，并且產業進入的方式也比較多樣化。按照這一觀點，國內民間資本進入壟斷產業的壁壘已經基本破除，進入路徑也比較豐富。但是，這種結論與當前人們的實際感知之間是有著非常大的落差的，導致這種矛盾出現的原因主要是民間資本進入壟斷產業的評價標準比較混亂。部分學者簡單認為民間資本只要涉足了部分壟斷產業就說明進入壁壘已經削弱或消除。我們認為民間資本真正進入壟斷產業的基本標識包括了兩個方面，首先是民間資本已經在大型國有企業主導的壟斷產業中有了客觀的規模，同時可以對產業產生比較明顯的影響；其次是民間資本在壟斷產業中的發展機會以及競爭環境可以和大型國有企業持平。如果按照這一標準進行評判，我國的民間資本進入壟斷產業的途徑還是非常缺乏的，進入壁壘也遠未打破。所以，民間資本進入壟斷產業的基本評價標準比較模糊和混亂，也是造成民間資本進入壟斷產業路徑缺乏的重要因素。

三、引導民間資本進入壟斷產業的對策

在對國內壟斷產業基本特點與民間資本進入壟斷產業壁壘難以打破的原因分析基礎上，我們認為要實現經濟發展體制的順利轉型，積極引導民間資本進入壟斷產業，可以采取如下幾點措施和對策：

第一，積極推進國內壟斷產業體制改革，為產業發展創造公平的競爭環境。在國內壟斷產業中，基于行政壟斷而形成的經濟壟斷是目前壟斷產業進入壁壘居高不下的重要因素。所以在壟斷產業體制改革工作中，為民間資本提供更為多樣化的產業進入路徑是改革工作的關鍵。在此背景下，國資委已經提出在“十三五”期間國有企業改革是經濟結構升級與轉型的關鍵，這表明政府對于以行政壟斷為核心的國內壟斷產業的弊端有著比較清晰的認識。在具體的改革工作中，筆者認為需要注意如下幾點：首先，在改革過程中需要摒棄傳統的“做大做強”的國有企業經營思路，在國外大型跨國公司的沖擊之下，民營企業也可以成為具有國際競爭力的大型企業，例如在通信設備研發與生產領域，我國的華為與中興等民營企業已經成為全球頂尖的通信設備制造商，這是對必須依靠大型國有企業或壟斷集團來抵御大型跨國公司的市場沖擊的一個有力回擊。其次，要加大對經濟轉型過程中的相關定量研究工作，為國有大型壟斷企業的體制改革工作計劃實施和目標實現提供定量化的參照標準。同時對于不同類型的壟斷產業要實行不同的改革戰略規劃，對于涉及到國家發展命脈的關鍵產業，還是要繼續依靠國有資本來確保國家的整體穩定與安全，例如國防、航天等領域。但是對于其他的非關鍵性壟斷產業而言，可以適當對國有資產的布局進行收縮，甚至完全退出，避免出現與民爭利的局面和問題。例如在石油石化、電力能源等壟斷產業領域，可以適當放寬民間資本的進入途徑，通過定量化的研究對這些產業中的國有資產和民間資本進行科學配置，打破產業的經營壁壘，盤活和提高產業的整體發展活力，進而促進國民經濟的順利轉型與升級。最后，政府決策部門要盡快出臺國內壟斷產業的整體改革戰略規劃與具體的實施細則，在歷史經驗的積累和分析基礎上，按照不同壟斷產業的發展規律，借鑒市場化經濟發達國家的相關經驗，逐步放寬政府在產業中的管制力度，加強市場自主調節機制在產業發展中的杠桿作用，間接降低民間資本進入產業的難度，拓寬產業進入路徑。第二，在政策層面為國內民間資本的發展提供有利的政策和制度環境，促進國民經濟的協調發展與快速轉型。按照新制度經濟學的觀點，在制度以及規則體系中觀念與習俗和法律法規相比其形式和表現更為隨意，但是同樣是制度和規則中的重要組成要素。因此在經濟轉型與升級過程中，對于社會上和政府部門中關于民間資本和民營企業的各種歧視以及認識誤區要進行及時扭轉，通過加強政府層面和社會層面的輿論引導與宣傳，突破傳統的“唯成分論”的窠臼，從管理思維與管理理念上突破計劃經濟時代的各種負面影響，對國民經濟體系中的國有資本、外資以及民間資本的發展持一視同仁的態度，鼓勵不同經濟要素的充分競爭和自由發展，對于優質的民間資本甚至可以采用積極鼓勵的政策優惠措施，為其資本運營和投資渠道提供政策性的支持，同時在社會中逐步樹立民間資本的正面角色形象。近年來，隨著我國政府對于民營經濟重視程度的不斷提升，中央政府已經出臺了一系列有利于民間資本運營的政策文件，例如在2014年發布的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》文件中就明確提出，“在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等方式，支持社會資本參與重點領域建設{5}。”但是從整體來看，在民營經濟以及民間資本進入壟斷產業的過程中依然存在一定的制度上的阻力和障礙：首先，現行的相關法律法規制度體系還相對落后，例如目前公有產權與非公有產權仍處于絕對不平等地位，非公有企業仍無法享受平等的財產權利政策保障。其次，市場化的自由競爭環境還不完善，部分地區對于民營經濟還存在制度層面的歧視問題。第三，民營企業在金融服務方面還無法享受到與國有企業同等的待遇，在融資渠道和融資規模上依然存在較大難度。最后，民營經濟的社會化服務體系還需要進一步構建，目前在民營經濟的發展過程中仍然沒有從政策高度形成一套比較有效的組織協調架構，市場中介服務機構還比較缺乏。所以，在制度和政策層面的完善過程中，我國政府可以從上述四個角度進行逐步完善和加強，為國內民營經濟的發展創造寬松的政策性環境。第三，在實踐層面加強創新，提高民間資本進入壟斷產業方式的靈活性。我國的壟斷產業基本都屬于資金和技術密集型的產業，這就決定了民間資本在進入壟斷產業的過程中需要采取慎重的態度，必須通過對產業的發展特點和要求選擇合適的進入方式，要實現這一目標，可以采取如下措施：首先，民間資本需要對自身的實力進行清晰判斷和認識，根據自身特點選擇合適的時機進入到最合適的壟斷產業領域，例如在政府大力推進電力產業的“三網融合”背景下，民間資本可以順勢進入到電力產業中，并采取重點項目合作的方式來逐步站穩腳跟。其次，在具體的進入路徑和方式方面，民間資本可以采取積極靈活的方式來進入，例如在公共基礎設施建設方面，民間資本可以選擇BOT、CBOT、BT等形式，而在專業化程度比較高的壟斷產業的進入過程中可以選擇獨立的運營機構或實體的方式等，這方面可以參考我國臺灣在交通產業吸引民資的做法，為了在交通建設領域積極吸引民資，行政管理部門通過與民間資本進行協調合作，在融資、稅收、土地政策等方面實施了高度靈活的管理體系，讓民間資本選擇最契合自身特征的方式來進入產業。第四，政府部門應該采取非對稱的管理模式來促進民間資本的快速發展。非對稱管理模式是指在政府的行政管理與政策調控過程中，應該按照不同市場環境和經濟主體的特點，實施差別化的管理模式，在政策和行政管控層面對產業的新進者進行政策和行政傾斜，加強扶持力度。從整體情況來看，目前國內的國有壟斷企業與民營企業在綜合實力方面還存在比較大的差異，另外國有壟斷企業在產業資源以及發展位置上都有比較明顯的現存優勢，所以政府部門在積極鼓勵和引導民間資本進入壟斷市場的同時，可以適當采取非對稱的行政管理和政策體系，對進入壟斷產業的民營資本給予一定程度的保護，確保民營資本不會在產業進入初期就被國有壟斷企業擊垮。在這方面可以參考和借鑒印度在電信產業方面的做法，為了突破電信產業的壟斷性，促進民間資本在電信產業中的比重，提高電信產業的整體發展活力，印度政府在國有電信運營商和民營電信運營商的行政管理體制中就選擇了非對稱的行政管理模式，對國有電信運營商的業務體系進行精簡，將部分市場轉移到民營電信運營商手中，為其進入初期的發展提供政策性保護，目前已經取得了比較好的實施效果，并初步確立了以國有企業、外資企業和民營企業相互競爭、相互促進的發展局面。我國政府在引導民間資本進入壟斷產業的過程中可以參考和借鑒印度政府的這一做法，并根據國內不同壟斷產業的內在屬性與特征加以靈活運用。

注釋：

{1}許延明，薛恩慧.壟斷產業高薪酬與高福利的監管對策研究[J].經營管理者，2014（13）

{2}鄭加梅，夏大慰.激勵性規制對中國電信業全要素生產率的影響——基于省際動態面板數據的實證研究[J].財經研究，2014（02）

{3}馬林.重點領域投融資機制創新的障礙及對策研究[J].特區經濟，2015（05）

{4}石明明，張小軍，闕光輝.多種所有制經濟競爭、策略外部性與政府規制機制[J].經濟研究，2015（07）

{5}國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發〔2014〕60號）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm

（作者單位：四川廣播電視大學 四川成都 610073）

（作者簡介：周祥，四川廣播電視大學，經濟學講師，研究方向：產業經濟學。）（責編：玉山）