從供給側破解城市群發展財稅機制問題的探討

張戰軍

摘 要：文章從供給側改革視角入手，著眼供給端的管理和制度建設，對如何從財稅保障機制方面發力進而促進城市群發展，進行思考比對。提出通過創新財稅體制、規范稅收競爭秩序、有效釋放財稅政策在供給側結構改革中的動能、加快稅制綠色化進程推進城市群生態文明建設、為城市群提供稅收服務保障等途徑，改革原有財稅制度，構建新的財稅機制，為進一步提高我國新型城鎮化可持續發展能力提供體制機制保障。

關鍵詞：供給側改革 城市群發展 財稅體制 稅收政策

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）02-083-03

城市群作為全球當下城市發展的主流和趨勢，也是中國新型城鎮化的主體形態。中國社會主義市場經濟體制的基本建立和逐步完善，為城市群發展創造了必要的機制保障。然而，不必要的行政管制嚴重制約著城市群協調、包容發展的市場化和經濟一體化進程。鑒于建立城市群發展統一的行政管理機構難以在短期內到位，當務之急，應基于國家供給側結構性改革的戰略布局出發，著重從供給側發力，努力在改善和創新政策、機制、制度等軟環境上有所作為，破解城市群發展中存在的系列問題。其中財稅保障機制方面，應在創新財稅體制、規范稅收競爭秩序、有效釋放財稅政策在供給側結構改革中的動能、推進城市群生態文明建設、推進稅收管理一體化發展等方面著力，努力提高新型城鎮化可持續發展能力，促進城市群空間布局與形態優化，提升城市群資源要素配置效率，實現城市經濟社會協調發展。

一、完善有利于城市群協調發展、促進合理競爭的財稅體制

黨的十七屆五中全會和全國經濟工作會議明確提出了“十二五”時期財稅體制改革目標，以科學發展為統領，進一步深化財稅體制改革，積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制、運行機制和管理制度，為促進經濟平穩較快發展與社會和諧穩定服務。稅收是國家財政收入的主要來源，也是衡量國家經濟實力強弱的硬性指標，良好的稅收法制環境是保障經濟運行的前提。稅務部門是國家重要的行政執法機關，肩負著為國聚財、為民收稅的神圣使命，稅務人員必須適應形勢發展要求，忠實履行職責使命，為踐行科學發展觀和加快轉變經濟發展方式創造良好的稅收法制環境。

眾所周知，在發達市場經濟國家，各類要素在市場空間內自由流動，市場機制在城市群形成中居于主導作用，提升了城市群的綜合效益，使城市群成為國際上競爭力最強的區域。相比之下，我國的城市群發育則較多受到城鎮化特殊體制和背景的影響，地理空間上的集聚現象明顯，真正的功能整合遠未形成，城市群應有的規模經濟、集聚效應和節約利用資源的優勢都沒有得到很好發揮。因此，應正確處理地方政府間的關系，從構建有利于促進城市間合理競爭與合作的目標出發，改變由政府對行業和企業進行直接投資和財政補貼所造成的不公平競爭，加快推進財稅體制改革，（唐宗昆，1992；吳曉靈，1995等）。財稅體制的改革使國有企業的資金由原來的直接撥款改為銀行的貸款。“撥改貸”的直接結果是國有企業失去資本金，銀行貸款成為唯一的來源。在這種情況下，國有企業出現高負債的情況也就是很自然的事情。因此，不少的經濟學家都認為，國有企業的高負債的形成是因為缺少國家資本金的投入，要降低負債率的話，國家就自然應該重新注入資本金。

二、稅收法制環境的改善，縮小區域間財力差異

稅收法制環境是稅收環境的重要一環，稅收環境是指影響或決定稅收制度產生、運行及其成效的各種外部因素的總和，與政治體制、經濟環境、歷史源淵、傳統文化、思維方式基礎密切相關。稅收環境有廣義和狹義之分。廣義的稅收環境包括政治法制環境，經濟技術環境，社會文化環境，生態環境，國際環境等內容。狹義的稅收環境主要包括體制環境，法制環境，道德環境，經濟環境等內容。稅收法制環境隸屬于稅收環境，受到經濟技術環境，政治體制環境，思想道德環境等因素的制約。稅收法制環境包括普法宣傳、稅收法律體系建設環境、稅收執法環境等內容。

隨著城鎮化的推進，戶籍制度改革步伐會逐步加快，要素資源的流動性將增強，中國財稅制度的優化設計須適應要素資源流動性的要求，也即在城鎮化背景下，各區域之間的公共勞務供給責任的配置須以自由流動為基礎，在以動態的觀念追求基本公共勞務的均等化和一體化的同時，在各區域的財力、財權與事權之間須建立一種中長期的動態匹配的協調機制，方能適應資源的流動性和城鎮化發展的要求。

盡快制定、補充和完善橫向地方政府間的稅收分配辦法，打造納稅法治環境。依法治稅是依法治國方略的重要組成部分，是稅收事業需要達到的最終目標。要達到這一目標，關鍵取決于稅收執法環境的優劣。而稅務執法干部隊伍素質的高低、地方政府及相關部門的支持配合程度、納稅人依法誠信納稅意識的強弱等方面，都直接影響著稅收執法環境的優劣。各種經濟活動必須嚴格執行各類法律法規，自覺履行法定的納稅義務，否則將造成市場無序和失控。而優化稅務執法環境的目的就是要整頓稅收秩序，規范征納行為，凈化稅收環境，為企業的發展創造公正、平等的競爭環境，促使企業更好地適應瞬息萬變的市場經濟形勢，更好地應對市場經濟的生存處境。發揮稅收調節收入分配的作用。實施個人所得稅改革，逐步建立健全綜合和分類相結合的個人所得稅制度，加大對高收入者的調節力度。完善消費稅制度，進一步發揮其調節收入分配的作用。按照強化稅收、規范收費的原則，繼續推進費改稅，研究推進房地產稅改革，完善財產稅制度。按照適當提高社會保障統籌級次的要求，健全社會保障籌資機制。

三、堅持包容性增長與發展，擴大公共財政，提供有效供給政策空間

包容性增長與發展強調的是平等和公平，注重經濟發展的成果惠及所有人群，注重發展和改善民生，提高勞動者特別是貧困人口、農村人口的收入水平和福利水平，創新制度和改進政策。

但當前中國的包容性增長與發展中還存在以下主要問題：全社會的收入差距趨于擴大，分配不公日益嚴重，基本公共服務有效供給不足，城鄉發展失衡，農村貧困問題仍相當突出，扶貧攻堅面臨新的挑戰。

稅收與經濟的協調發展，要求不斷降低稅收成本，提高征管質量和效率；推進納稅服務基礎性建設，建立和完善稅收服務體系。優化納稅服務是構建和諧征納關系的關鍵。一是加強辦稅服務廳規范化建設，積極推行政務公開，文明服務，提升行政效能，保證稅收政策的公開、稅負公平與執法公正，樹立現代服務理念。二是健全納稅服務制度。根據納稅人不同需求特點，為納稅人提供個性化、貼近式的服務；在稅收政策咨詢、稅務行政復議、稅務行政訴訟中，積極為納稅人提供及時的法律救濟。三是改進服務手段，提高服務效能。依托稅收信息化建設，大力推行信息化征管，進一步簡化辦稅程序，降低納稅成本，切實提升征管工作質量和效率。把納稅人滿意不滿意作為衡量稅務機關執法服務水平的重要標準，為納稅人創造良好的稅收公平競爭環境。同時，要進一步完善稅收司法保障體系，依法從快從嚴打擊涉稅犯罪活動，彌補稅務機關因權限所限的執法難問題，保障稅收執法有效利用刑法強制力震懾犯罪和減少稅收違法發生。

四、規范稅收優惠政策，提高新型城鎮化可持續發展能力

稅收優惠作為稅收杠桿的代表性體現，在區域協同發展中尤為引人注目。在中央把清理各地過多過濫的稅收優惠作為稅制改革方向的大背景下，在推進各區域協同發展過程中不應再出臺針對某一區域的稅收優惠政策，應依靠市場的力量凝聚協同發展的力量，促進協同發展的方向。隨著經濟發展進入新的階段，曾作出重要貢獻的區域稅收優惠政策面臨調整，不允許制造新的“稅收洼地”，依靠區域性的稅收優惠或財政補貼促發展是不現實的。

完善稅收優惠政策的決策與運行機制。（1）落實稅收優惠政策，減輕企業負擔。盡快將現有的起征點政策改成免征額政策，并在營業稅起征點調高的基礎上，通過立法形式將政策受益對象擴大到個體工商戶以外的中小企業。對新辦小微企業從獲利年度起第一年和第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅。降低新創、微利的小微企業所得稅稅率，將小型微利企業的范圍界定拓寬至《中小企業劃型標準規定》中“小微企業”范疇，并拓寬至核定征收企業，簡化備案手續，簡化計算方法，進一步降低稅率，實行差別優惠稅率，最大限度地發揮政策扶持效應。（2）落實稅收優惠政策，支持企業融資。逐步給予金融機構向中小企業提供的貸款利息收入免征營業稅，擔保機構向中小企業擔保免征營業稅和減免所得稅優惠；鼓勵中小企業進行固定資產投資，也可借鑒外國經驗，允許按固定資產購買價格的一定比例直接抵免應納所得稅額；進一步細化中小企業享受固定資產加速折舊優惠中關于“技術進步、產品更新換代較快”的認定條件，以更有利于企業發展。（3）落實稅收優惠政策，鼓勵企業創新。中小企業承擔研發人員的社會保險費、住房公積金以及研發人員的培訓費用等支出納入可加計扣除范圍。適當降低中小企業從事研發和技術服務的適用稅率。擴大固定資產加速折舊范圍。允許提取科技開發準備金、風險經營準備金等。

當前，中小企業正處于發展困難期，國家在出臺扶持中小企業稅收優惠政策時，應本著“能免則免、能減則減、能緩則緩”的原則，加大稅收減免力度，綜合設計享受優惠條件，切實降低中小企業整體稅收負擔。

稅收優惠政策體系在引導產業結構優化的方面，還存在一些亟需解決的問題：

一是現行政策缺少針對性。我國現行所得稅、營業稅等稅收優惠政策多是“一刀切”，多為普惠性質，專門針對小微企業的稅收政策較少，沒有更多地從產業發展、企業生命周期需求差異化方面加以引導，直接影響了稅收政策目標的實現。

二是現行政策缺乏持續性。小微企業稅收優惠政策多以通知或補充規定的形式存在，突出了應急性，缺乏長期性和系統性，重應急輕常態，重事后補救輕事前預防，使小微企業難以形成穩定的、長期的信心和預期。

三是現行政策缺乏系統性。從稅收優惠環節來看，主要針對一些企業初創環節，而對于后續的技術研發、再投資等與企業未來發展壯大密切相關的關鍵環節卻未能給予很好的扶持；從稅收優惠的手段和形式來看，主要是采取直接優惠，局限于稅率優惠和定額減免這樣一種事后利益的減免，而對加速折舊、投資抵免、再投資抵免、加大費用列支等減少稅基的事前利益優惠實施較少，不利于企業持續發展。

四是現行政策缺乏統一性。我國出臺的稅收優惠政策，多是針對某一行業提出的措施，促進小微企業發展的稅收政策較為分散、零星，未形成促進小微企業發展的系統全面的統一的稅收制度與政策體系。雖然這些稅收優惠政策的實施對促進我國小微企業發展有一定的作用，但沒有從總體上形成政策體系，也缺乏與其他促進小微企業發展的法律法規之間的相互協調。《企業所得稅法》第28條第1款也是將優惠主體的范圍僅僅限定于小型微利企業。

五是所得稅優惠力度有待加大。以促進科技創新的所得稅優惠政策為例，我國目前主要包括鼓勵企業自主研發、從事技術轉讓和引進以及鼓勵高新技術、軟件開發和集成電路設計企業的稅收政策，這些政策的特點是給予企業一定程度的稅額減免和稅基式減免，但這些減免大部分針對創新結果而不是過程。將獨立性科技研發機構視為非營利性機構，予以免稅。加大對上述產業的房產稅和城鎮土地使用稅優惠。對產能過剩行業、污染嚴重行業產品征收消費稅等，落實節能減排目標。對小微企業來說，其可利用的資金與利潤規模較小，因此很難享受到這些稅收激勵政策。如研發費用加計扣除優惠，扣除的范圍過窄，只有直接研發人員的工資薪金才能享受加計扣除優惠，企業應負擔的研發人員的社會保險費、住房公積金等支出不得加計扣除，研發費用構成不盡合理。還有固定資產加速折舊政策享受條件過于抽象，雖然大部分接受調查的小微企業都知曉此項政策，但由于享受條件當中的“技術進步、產品更新換代較快”規定過于抽象，無論是稅務部門，還是小微企業都難以準確把握，實踐中難以操作，這導致此項原本小微企業可以享受的普惠性優惠政策成了“空中樓閣”。

進一步推進擴大內需導向的結構性減稅，與收入分配體改相對接，加大對居民住房、醫療、教育和養老等民生領域的稅收優惠力度（龐鳳喜，2013）。在免征蔬菜和部分鮮活肉蛋產品流通環節增值稅的基礎上，將增值稅減免范圍擴大到居民日常剛性的食品類支出項目，減輕居民日常消費支出所負擔的流轉稅稅負。

下一步稅收優惠政策的方向。國家應多考慮小微企業正處于發展困難時期，應本著“能免則免、能減則減、能緩則緩”的原則，取消限制性條款，綜合設計享受優惠政策的條件，加大稅收減免力度，盡可能為小微企業創造一個良好的稅收環境，緩解小微企業面臨的困難。

1.應瞄準拓寬小微企業減稅范圍，為小微企業發展減負。如《企業所得稅法》第28條第1款中的稅收優惠主體小型微利企業，拓寬至現行中小企業劃分標準中“小微企業”的范疇，則更能促進小微企業發展壯大。

2.應瞄準小微企業的研發能力培養，鼓勵小微企業技術創新。從稅收措施激勵企業研發能力的方式上看，主要是稅前扣除，激勵措施略顯單一，難以發揮其鼓勵引導研發的導向作用。下一步優惠方向應著重培養小微企業的研發能力，以促進所有小微企業的技術革新和研發為目的，提高其核心競爭力。

3.應瞄準多元化稅收扶持政策，切實解決小微企業融資難問題。應突出多元化扶持政策，從鼓勵企業再投資角度來解決小微企業融資難問題。下一步優惠方向就需要改變原有單一的借貸優惠政策，通過內在的激勵作用，降低小微企業的債務偏向，引導并支持企業用利潤再投資促使其進入可持續發展的軌道，而不是過度依賴貸款輸血。

4.應瞄準產業導向，有針對性地促進小微企業發展。小微企業經濟規模小、投資小，稅收優惠政策在引導其發展時應向“小而專、小而精、小而優”方向發展。以扶持戰略性新興產業發展為契機，通過種種優惠措施，培育和發展戰略性新興產業，從而在調整經濟結構的同時保障經濟穩定增長。同時還要根據產業發展狀況及存在問題，適時調整、改進相關小微企業優惠政策，增強稅收優惠政策的適應性、針對性。

五、推進稅收管理一體化發展，為城市群發展提供稅收服務保障

打造一體化的稅收環境。區域協同發展，相比稅務機關和地方政府，納稅人更關注大的稅收環境。以京津冀為例，三地的稅收差異多達10項之多。差異形成的主要原因是稅法授權省級政府和稅務機關在規定幅度內可自行調整。稅收政策趨同程度、涉稅事項業務程和征管制度、信息一體化程度都有待進一步提高，發揮區域稅收一體化征管工作協調機制的作用。現有稅收政策應在城市群區域范圍保持統一。制定有利于區域協同發展的稅收政策，統一執行口徑和管理標準，建立各城市互認的政策管理制度，梳理現行稅收政策，分析比較稅收政策執行中的差別，結合產業結構調整的戰略布局，規范調整各地的稅收政策；建立稅收合作機制，就重大稅收問題的協商結果簽訂框架協議，解決稅收利益爭端機制等。設置政策緩沖期，對重點支柱稅源轉移的，適當給予緩沖期限，讓轉出地有時間、方向、政策去培育新的稅收增長點；促進征管體制與納稅服務水平的統一高效，統一稅收業務流程、征管軟件、探索稅務登記業務通辦、同步提升納稅服務水平、強化執法行為監控，提高納稅遵從度，消除因征管因素造成地區間稅負不公；統一發票管理，推行網絡發票，解決總分機構往返多地領取發票的不便；建立信息化共享平臺，加大區域一體化征管工作稅收信息和網絡化建設力度，實現稅源信息、政策信息和政府其他信息的共享，搭建風險防控預警系統，建立納稅評估模型，推廣行之有效的行業分析模型，形成完備的風控體系。定期開展稅收收入數據關聯分析，查找區域間稅負差距，形成稅收收入綜合數據庫，為公平稅負提供支撐。

探索建立稅收共享機制。區域協同發展最大障礙在于現行財稅體制下的地方利益沖突，具體表現為財政收入和分配問題。在產業轉移中合理共享機制建立之前，對于企業的轉移，往往只能采用一事一議的辦法，由區域內各地政府共同溝通解決稅收分配問題。區域內政府應抱著開放的姿態，調動各方的積極性，建立利益共享機制，以解決產業鏈條延伸帶來的利益分配。因產業重新布局帶來的企業總分機構變化引發的稅收分配也應予以重視，應調整分支機構稅收征管政策，實行屬地納稅，合理分配稅源。在一體化進程中，產業轉入和轉出地都面臨財政收支壓力，中央應增加地方對相關稅種收入的分享比例，充實地方財力，可考慮設立協同發展專項基金，促進中心城市產業、資源向周邊地區有效、有序轉移。在區域經濟協同發展的進程中，科學的財稅體制和政策應成為基礎性制度保障和重要的促進手段，中央應研究制定相應促進協同發展的財稅體制改革方案和城市群各子系統財稅分配體制，以實現跨區域的利益共享。平衡總部和分支機構的稅收收入，在分配比例上應有新的統籌安排，總的原則是把稅收留在創造財富的地方，盡量減少對納稅人繳稅的干擾。

參考文獻：

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[2] 胡榮芳，張彥英.提升第三產業吸納就業能力的稅收政策探究.稅務研究，2012（2））

（作者單位：河南省地方稅務局所得稅處 河南鄭州 450000）

（責編：若佳）