生態損害救濟中環保組織的定位與功能
——以幾個典型環境公益訴訟案件為切入點

廖建凱

（西南政法大學　應用法學院，重慶　401120）

近段時間，環保組織通過提起公益訴訟參與生態損害救濟的報道不斷見諸各類新聞媒體，如“自然之友和福建省綠家園環境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案（以下簡稱謝知錦等破壞林地案）”、“中華環保聯合會訴山東德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案（以下簡稱振華公司大氣污染案）”和“重慶市綠色志愿者聯合會訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司水庫污染民事公益訴訟案（以下簡稱礦業公司水庫污染案）”，等等①2017年3月7日，最高人民法院召開環境公益訴訟典型案例新聞通氣會，發布了10起環境公益訴訟典型案例，其中就包括這三個環境民事公益訴訟案例。。生態損害救濟中，環保組織是不是只有民事公益訴訟這條司法路徑可選擇？環保組織在生態損害救濟中的定位如何，應當發揮怎樣的功能？這些問題值得我們探討。

一、環保組織定位不當與功能扭曲的個案表現

通過分析謝知錦等破壞林地案、振華公司大氣污染案和礦業公司水庫污染案三個典型案例的訴訟請求，可以管窺環保組織在生態損害救濟中定位不當與功能扭曲。

（一）混淆環境行政義務與環境民事責任

在謝知錦等破壞林地案中，自然之友和福建省綠家園環境友好中心向法院提出了四項訴訟請求，其中第一項訴訟請求為“請求法院判令四被告在三個月內清除南平市延平區葫蘆山砂基洋恒興石材廠礦山采石處現存工棚、機械設備、石料和棄石，恢復被破壞的28.33畝林地植被”；第二項訴訟請求為“四被告不能按第一項請求三個月內恢復林地植被的，賠償生態環境修復費用110.19萬元，由第三人用該款組織恢復林地植被”。無論根據林地保護的相關法律規定①詳見《中華人民共和國森林法》第四十四條和《森林法實施條例》第四十三條。，還根據礦山地質環境保護的相關法律規定②詳見《中華人民共和國礦產資源法》第三十二條和《礦山地質環境保護規定》第十七條。，“恢復被破壞的林地植被”（包括清除林地上的工棚、設備、石料和棄石，補種樹木等）是采礦人應承擔的行政法律義務。采礦人不履行恢復林地植被的義務，應當由環境監管部門通過行政執法的法式強制其履行或者采取替代履行的辦法由采礦人承擔恢復植被的費用。

在振華公司大氣污染案中，中華環保聯合向法院提出了五項訴訟請求，其中第一項訴訟請求為“被告立即停止超標向大氣排放污染物，增設大氣污染防治設施，經環境保護行政主管部門驗收合格并投入使用后方可進行生產經營活動”。無論是大氣污染物的達標排放，還是建設大氣污染防治設施，都是企業應當承擔的大氣污染防治法律義務。③詳見《中華人民共和國大氣污染防治法》第十三條、《建設項目環境保護條例》第十六條和《中華人民共和國環境保護法》第六十條。對于企業違反大氣污染防治法律義務的行為，應當由環境保護行政主管部門通過環境行政執法的方式促使其履行；當違法企業不履行行政機關作出的行政命令或者行政處罰時，環境保護行政主管部門可以申請人民法院強制執行。

在礦業公司水庫污染案中，湖北恩施建始磺廠坪礦業公司未建成水污染防治設施、未按要求修改項目可行性研究報告、未申請補充環評就開始生產，并且將生產廢水和尾礦未經處理就排入附近的自然洼地，導致重慶巫山縣千丈巖水庫受到污染。針對磺廠坪礦業公司的污染行為，重慶市綠色志愿者聯合會向法院提出了五項訴訟請求，其中第一項訴訟請求為“判令被告停止侵害，停止侵害的方式為不再生產或者生產不能造成再次污染。對今后可能出現的污染地下溶洞水體和污染水庫的風險重新作出環境影響評價，根據環評結論，作出是否搬遷的裁判”。建設并正常運轉水污染防治設施、達標排放污水都是企業應當履行的環境行政義務④詳見《湖北省水污染防治條例》第三十五條和《中華人民共和國水污染防治法》第九條、第十七條和第三十八條。。根據《中華人民共和國環境影響評價法》第二十六條的規定，可能造成重大環境影響的建設項目應當進行全面的環境影響評價，并且建設單位應當實施環境影響報告書以及環境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環境保護對策措施。在該案中，磺廠坪礦業公司生產不造成再次污染的關鍵是建設并正常運轉水污染防治設施，實施環評報告和環評審批意見中提出的環境保護對策措施，而這些正是其應當履行的環境行政義務。

此外，上述三個案例中環保組織除了要求被告停止違法行為、恢復生態以外，還提出了生態損害賠償、賠禮道歉的訴訟請求。損害賠償和賠禮道歉屬于民事責任的范疇，但是否應當由環保組織提起是另外需要討論的問題。

（二）借助司法程序與審判機關一起替代環境監管部門進行環境執法

一般來說，當責任人不履行環境保護義務而可能造成或者造成生態損害時，環境監管部門有權力也有義務通過責令停止違法行為、責令限期建設配套設施、責令限期治理、責令補種、責令恢復原狀等行政命令的方式，預防生態損害的發生和防止損害的進一步擴大。當責人不履行行政命令也不在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟時，環境監管部門可以根據權限自行或者向法院申請強制執行；或者代責任人采取補種、恢復原狀等措施并由其承擔代履行費用。也就是說，通過環境執法程序，環境監管部門有權力、義務和方法促使生態損害責任人履行停止侵害、排除危害、恢復原狀的義務。

而環保組織以提起環境民事公益訴訟的方式，請求法院判令生態損害責任人“恢復被破壞的林地植被”、“停止超標向大氣排放污染物，增設大氣污染防治設施”、“不再生產或者生產不能造成再次污染”和“重新作出環境影響評價”，在法理上混淆了環境行政義務與環境民事責任，事實上與審判機關一起替代環境監管部門履行環保職責。在謝知錦等破壞林地案中，林業部門和國土資源部門對林地和礦山的保護以及被破壞林地植被的恢復負有監管職責；在振華公司大氣污染案中，環境保護行政主管部門對企業的大氣污染防治負有監管職責；在礦業公司水庫污染案中，環境保護行政主管部門對企業的水污染防治和建設項目環境影響評價負有監管職責，而這些職責最終都以法院裁判當事人承擔民事責任的方式實現了。

環保組織作為環境治理體系中的一方，主要功能原本是監督環境監管部門履行環保職責，結果卻將矛頭指向企業，借助司法程序與審判機關一起替代環境監管部門進行環境執法。

二、環保組織定位不當與功能扭曲的原因分析

從目前我國生態損害救濟法律實踐來看，環境公益訴訟相關立法順序顛倒以及環境司法權的過度擴張，是環保組織定位不當與功能扭曲的主要原因。

（一）環境公益訴訟立法順序顛倒

近年來，環保組織在生態損害救濟領域非常活躍，一方面是由于生態損害時有發生、發現，有救濟的必要；另一方面是其提起環境民事公益訴訟有了明確的法律依據。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條有關公益訴訟的規定使環保組織提起民事公益訴訟有了直接的法律依據，但該法并未明確怎樣的環保組織才有提起環境民事公益訴訟的資格。修訂后的《中華人民共和國環境保護法》第五十八條明確了可以提起環境公益訴訟的“社會組織”的條件，但該法并未指明“污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為”僅指民事行為，還是包括行政行為。《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》），將環保組織提起環境公益訴訟的范圍限定為環境民事公益訴訟。

《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》），“授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點”。結合最高人民檢察院公布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》），我國開始試點行政公益訴訟，其環境行政公益訴訟是試點期間的重點。《試點決定》和《試點方案》將能夠提起環境行政公益訴訟的主體限定為人民檢察院，而將環保組織排除在外。

僅具有提起環境民事公益訴訟的資格而無權提起環境行政公益訴訟的立法現狀，使環保組織無法通過環境行政公益訴訟來督促環境監管部門履行環保職責，只好將矛頭指向企事業單位和其他生產經營者等私主體，通過環境民事公益訴訟借助司法權力促使相關私主體救濟生態損害。在此過程中，本應積極履行環保職責維護環境公益的環境監管部門卻成了旁觀者，本應恪守司法謙抑的法院卻不得不主動承擔維護環境公益的行政職能。實際上，環境公益訴訟立法的重點應當放在行政公益訴訟領域，賦予環保組織提起環境行政公益訴訟的權利，從而有效地督促環境監管部門履行環保職責，以預防生態損害的產生和及時修復受損的生態環境。[1]

（二）環境司法權過度擴張

我國設立環境民事公益訴訟制度，旨在借助司法力量處理事實清楚、損害明確且環境監管部門難以解決的生態損害案件，以救濟生態損害，維護環境公共利益。由于現行相關法律規范沒有明確界定“環境公共利益”內涵，也沒有具體規定“環境公共利益損害”標準，導致環境民事公益訴訟適用的范圍模糊不清，面臨著“環境公共利益問題的科技性”、“易遭受異議”和“易遭受道德風險”等多方面的挑戰。12]

為應對環境民事公益訴制度面臨的挑戰、更好發揮人民法院在環境民事公益訴訟中的作用，最高人民法院通過《環境民事公益訴訟解釋》《全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》和《貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》等司法解釋和規范性文件強化了人民法院在環境民事公益訴訟中的作用，使其在環境民事公益訴訟中居于主導地位。同時，法院系統加快了環境資源專門審判機構的建設①根據2016年7月27日，最高人民法院發布的《中國環境資源審判》（白皮書），截至2016年6月，各級人民法院設立環境資源審判庭或者合議庭、巡回法庭共計558個，其中審判庭191個。福建、江蘇、海南、重慶、貴州等地建立三級法院環境資源審判組織體系。，但許多環境資源專門審判機構不同程度地陷入“等米下鍋”的窘境。為避免環境公益訴訟案件“零受案”的尷尬，不少環境資源專門審判機構主動聯系環保組織，并協調檢察、環保等機關促成環境公益訴訟。[3]

通過規范擴權和組織建設，人民法院在環境民事公益訴訟整個過程中居于絕對的主導地位。無論是訴訟的提起，訴訟請求的確定、證據的收集，還是原告自認的限制、原被告之間協議的達成、法律責任的承擔，無不在法院的主導下。表面上模仿民事訴訟程序的環境民事公益訴訟制度，“其內核卻是行政執法程序：環保公益組織扮演‘舉報人’的角色，將案件提交司法機關，司法機關負責推進整個程序，‘糾問’被告，并依托行政資源全程指導和參與環境修復工作。”[2]在司法權過度擴張下，環保組織迷失在法院主導的環境民事公益訴訟當中。

此外，環保組織定位不當與功能扭曲的另外一個原因是，環保組織為了謀求自身的生存和發展需要通過提起公益訴訟擴大知名度和影響力，以獲得更多的社會關注和資金捐助。

三、環保組織的應然定位與功能

從理論上探明環保組織的應然定位與功能，是生態損害救濟實踐中環保組織回歸原本定位、發揮應有功能的前提和基礎。

（一）環保組織的應然定位

從理論上講，環保組織代表環境公共利益具有一定的正當性：其一，從性質上來看，環保組織不以營利為目的，且具有環境保護專門知識和相對的獨立性；其二，從公共利益的構成來看，公共利益具有多樣性和多層次性，公共利益的代表者也需要多元化；其三，多樣多層次的公共利益需要多元途徑或者機制來保護，在行政機關之外還需要司法機關、社會組織和公民個人的參與。[4]但是，環保組織并非環境公共利益的唯一代表者，且相較而言，行政機關作為環境公共利益的代表者更加具有正當性：其一，根據公共信托理論，全體公民為了更好的利用和保護環境資源，將其作為一種信托財產交給國家代為管理，而國家又在實踐中將其交由各級各類行政機關管理；其二，行政機關或由直接選舉產生，或由立法機關產生，其行為必須遵循法律，受到立法機關意志的約束，同時受到司法機關的監督。其三，行政機關擁有強大的行政權力、掌控主要的社會資源，具備環境治理方面的專業知識和能力，在環境公益維護上具有獨特的優勢。因此，行政機關在維護環境公共利益、救濟生態損害領域應居于主導地位。

作為環境公益代表者和生態損害救濟主導者的環境監管部門，有可能因地方黨政領導的干預和工作人員徇私枉法等原因不嚴格執行環境法律、不積極追究生態損害責任人的責任，從而使生態損害得不到及時有效地救濟。這就需要從外部加強對環境監管部門執行環境法律和救濟生態損害工作的監督。除人大監督、司法監督之外，環保組織應當成為監督環境監管部門履職的重要力量，因為環保組織具有代表公益的正當性、性質上的非營利性、地位上的獨立性以及具備環境保護專業知識等特點和優勢。也就是說，環保組織應當將自身定位于“監管者的監督者”，而非生態損害救濟的主導者，主要通過監督環境監管履行環保職責而非提起民事公益訴訟參與生態損害救濟。

（二）環保組織的應然功能

環保組織是以保護環境公益為宗旨的非營利性社會組織，理論上凡是有利于保護環境公益、救濟生態損害的領域其都應發揮應有的作用。盡管環保組織定位于“監管者的監督者”，其主要功能應當是監督環境監管部門履職，但這并不意味著環保組織只有這一項功能。

除監督環境監管部門履職外，環保組織還可以通過以下方式參與環境公益保護和生態損害救濟：一是，開展環保知識和環境法律的宣傳，提高企業和公民的環境保護意識和環境法律知識，以減少環境違法行為和預防生態損害發生；二是，舉報違法行為，當發現損害生態環境的違法行為時，環保組織可以向環境監管部門進行舉報，并協助環境監管部門進行環境執法；三是，作為支持起訴人，當“法律規定的機關”提起環境民事公益訴訟時，環保組織可以作為支持起訴人，協助其追究生態損害責任人的責任；四是，提起環境民事公益訴訟，當“法律規定的機關”沒有提起環境民事公益訴訟，且經督促仍然不起訴時，環保組織可以提起環境民事公益訴訟，以追究責任人的責任，救濟受到損害的生態環境。

當然，在生態損害救濟中，環保組織的應然功能主要是監督環境監管部門履職和協助司法機關追責。

四、環保組織回歸原本定位與功能的路徑

在生態損害救濟實踐中，環保組織回歸原本定位與功能，需要完善環境公益訴訟制度和明確環境執法與環境司法的界限。

（一）完善相關立法，發展環境公益訴訟

現行有關環保組織提起公益訴訟的法律規范，賦予了環保組織提起民事公益訴訟的資格，但并沒有明確規定“法律規定的機關”與“有關組織”二者在提起環境民事公益訴訟的先后順序。“法律規定的機關”比環保組織更具有代表環境公共利益的正當性，在生態損害案件中其應當成為第一順位的原告。只有當“法律規定的機關”怠于追究生態損害責任人的民事責任，經“有關組織”督促仍然不起訴時，環保組織提起環境民事公益訴訟才具合理性。也就是說，要通過立法規定環保組織提起民事公益訴訟的前提條件：只有在法律規定的機關沒有提起環境民事公益訴訟，且經督促仍然不起訴時，環保組織才能提起環境民事公益訴訟。

為了避免“法律規定的機關”怠于履行環境監管職責，利用公益訴訟制度借助司法權力進行環境執法的問題，應當限制環境民事公益訴訟請求的范圍。根據《環境民事公益訴訟解釋》第十八條的規定，環境民事公益訴訟的“原告可以請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責任”。實際上，“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀”在生態損害救濟實踐中具有環境行政義務屬性。生態損害責任人不履行上述義務將導致環境公共利益持續或者進一步受到損害，而保護環境公共利益是環境監督管理部門的基本職責。應當由環境監管部門通過環境行政執法的方式促使生態損害責任人履行上述行政義務，而不應由環保組織通過提起環境民事公益訟訴借助司法權力的方式，迫使生態損害責任人以承擔民事責任的方式實現生態損害的救濟。也就是說，以環境民事公益訴訟的方式追究生態損害責任人責任、救濟生態損害，應當將訴訟請求限定為“賠償損失、賠禮道歉”。

“公益訴訟的本質屬性即為私權對公權的制衡”，[5]賦予環保組織提起環境行政公益訴訟的資格才是完善環境公益訴訟制度的重點。《試點決定》授權試點省市的檢察機關可以對“生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟”，但該授權決定的試點期限僅為兩年、授權的對象僅為檢察機關。以法律的形式明確規定環保組織提起環境行政公益訴訟的資格，可以為生態損害救濟中環保組織回歸原本定位、發揮應用功能提供制度基礎，使其從環境監督管理部門的“盟友”回歸為“監管者的監管者”，即從用司法手段代替環境監管部門執法到用司法手段監督環境監管部門執法。

當然，環保組織提起環境行政公益訴訟也應遵循一定的前提和條件。生態損害救濟中，只有當環境監管部門不履行法定職責，且負有監督職責的檢察機關也怠于提起環境行政公益訴訟時，環保組織才可以向人民法院提起環境行政公益訴訟。換句話說，通過各種途徑督促行政機關運用行政權力救濟生態損害，應是環保組織的首選。

（二）防止環境司法權過度擴張，明確環境執法與環境司法的界限

行政權本質上是管理權，具有主動性；而司法權本質上是判斷權，具有被動性。[6]在環境保護領域，行政管理權主要是對環境利用行為的“禁限與許可”，其主動性表現在事先制定科學合理的生態環境保護與利用規劃，實時督促環境利用行為人遵守法律、履行環保義務，及時懲處違法行為、救濟生態損害；司法判斷權是對環境糾紛依據事實和法律進行是非曲直的判斷，其被動性表現在不告不理，沒有當事人的請求不主動干預，通過事后的裁判救濟權利、懲治違法。[7]行政權與司法權的上述本質區別，決定其在生態損害救濟中的功能各異。

盡管環境司法權的擴張在一定程度上彌補了我國環境行政執法不足，客觀上促進了環境公益的保護，但這種做法只能是權宜之計、不可持續，因為司法權的擴張“不僅使法院在解決涉及復雜的科學和經濟爭端之政策問題方面的能力處于緊張的極限狀態，而且讓法院承擔全面的制定社會和經濟政策的責任，是與我們所普遍接受的憲法預設完全相悖的”[8]。司法權的擴張“極易引起行政權和司法權在環境法治內部的地位和比重發生較大變化，可能危及環境法治下行政權和司法權的合理分工與權力平衡，破壞二者之間的適當角色與關系”。[2]生態損害救濟中，司法缺位與司法越位都不可取，司法缺位使環保組織的監督功能缺乏司法保障，司法越位使環保組織的監督行為轉變為替代行政機關的執法行為。環境執法與環境司法的良性互動，應當“堅持司法有限原則，尊重行政機關的首次判斷權和自由裁量權”，應當遵循“充分發揮環境行政部門的主力軍作用”和“突出司法作為環境保護最后防線的職能”的基本思路。[9]

環境監管部門的主力軍作用體現在：通過嚴格執法盡量預防和減少生態損害的發生；一旦發生生態損害立即行使行政權力責令責任人停止侵害行為、排除危害并及時修復受損的生態環境；當生態損害責任人不愿意或者沒有無力排除危害、修復受損生態環境時，環境監管部門代其排除危害、修復生態環境并強制其承擔相關費用。

司法機關的最后防線職能表現在：檢察機關發現環境監管部門存在“違法行使職權或者不作為”時，向其提出檢察建議“督促其糾正違法行政行為或者依法履行職責”；檢察機關針對經督促仍然“拒不糾正違法行為或者不履行法定職責”的環境監管部門，依法向人民法院提起環境行政公益訴訟；審判機關通過審理環境民事公益案件促使生態損害責任者承擔“賠償損失、賠禮道歉”的民事責任；審判機關通過審理環境行政公益案件促使環境監管部門糾正違法行為或者履行法定職責；審判機關通過辦理環境監管部門申請的強制執行案件，協助其行使環境監督管理權力，促使生態損害責任人履行“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀”的環境行政義務。此外，對于生態損害賠償金額的磋商、生態修復方案的執行以及生態損害賠償金的使用等，司法機關也應當進行監督。

結語

目前，環保組織提起環境民事公益訴訟過熱、司法機關參與生態損害救濟過深不是正常現象，反映出環境監管部門履職不到位、環保組織功能錯位和司法機關權力越位，既不利于及時有效的救濟生態損害，也是對司法資源的巨大浪費，還將鼓勵環境監管部門的懶政。環境監管部門應當通過公權力的行使來主導生態損害救濟，司法機關主要通過依法行使監督權和審判權督促環境監管部門依法積極履職，而環保組織主要起到監督環境執法和協助環境司法的作用。

[1]王曦.論環境公益訴訟制度的立法順序[J].清華法學，2016（6）：101-114.

[2]王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學，2016（1）：49-68.

[3]陳亮.環境公益訴訟“零受案率”之反思[J].法學，2013（7）：129-135.

[4]張牧遙.檢查機關支持公益訴訟制度新論——以新公共管理論為視角[J].內蒙古社會科學（漢文版），2015（5）：92-98.

[5]黃錫生.環境公益訴訟制度的類型界分與功能定位[J].現代法學，2015（6）：108-116.

[6]孫笑俠.司法權的本質是判斷權——司法權與行政權的十大區別[J].法學，1998（8）：34-36.

[7]林莉紅.行政權與司法權關系定位之我見——以行政訴訟為視角[J].現代法學，2000（2）：55-58.

[8]美理查德·斯圖爾特，沈巋.美國行政法的重構[M].北京：商務印書館，2002.

[9]江必新.論環境區域治理中的若干司法問題[J].人民司法，2016（19）：4-10.