政府化解產能過剩法治化研究

宋 彪

（中國人民大學 法學院，北京 100088）

【法學與法制建設】

政府化解產能過剩法治化研究

宋 彪

（中國人民大學 法學院，北京 100088）

化解產能過剩是政府運用產業調控權促進經濟增長方式轉變的重要途徑，依照法治精神，應當處理好政府與市場、中央與地方、政府與企業和個人之間的關系。當前化解工作主要以產業政策為依據，化解措施存在立法依據不足、行政干預過多、配套制度不匹配等問題。為此，結合我國立法現狀與實踐，文章提出化解產能過剩法治化思路：一是確立化解產能過剩基本立法；二是促進產業政策與立法的銜接；三是調動地方政府化解產能過剩積極性；四是構建產業政策競爭審查制度。

供給側結構性改革；產能過剩；產業調控權；化解措施；法治化

化解產能過剩是供給側結構性改革的重點工作，旨在通過市場機制與政府調節手段，系統解決煤炭、鋼鐵等行業產能利用率低下、妨礙經濟增長與產業升級等問題。這些產能過剩主要不是源于市場競爭，而是地方政府在產業規劃路徑下基于區域利益、GDP績效評價等原因競相投資而促成的，體制因素大于市場因素。為化解過剩產能，政府不僅要培育健全的市場機制，還要理順政府之間的產業調控關系。這是一項極其復雜的長期工作，應當在中國特色法治軌道上進行。2005年，國務院發布《促進產業結構調整暫行辦法》，首次以立法形式對落后產能提出化解措施。其后，國務院陸續發布相關文件，加大淘汰落后產能力度，構成明顯的“政策性化解”特色。中共十八屆三中全會提出“強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制”。中共十八屆四中全會提出“重大改革于法有據、立法主動適應改革和社會經濟發展需要”。2016年7月，國務院常務會議部署建立法治化市場化去產能機制，推動產業升級。法治作為治國理政的重要保障，應當嵌入政府化解產能過剩的全過程。鑒于此，本文結合我國實踐，分析政府化解產能過剩的法理基礎，評價現行化解產能過剩的政策與立法資源，提出運用法治方法化解產能過剩的建議。

一、政府化解產能過剩的法理基礎

產能過剩是特定產業在一定時期內的供大于求。適度產能過剩屬市場經濟常態，嚴重過剩則影響經濟增長和產業升級。近年來，鋼鐵、煤炭、光伏、汽車等行業產能過剩嚴重，政府依慣性實施干預，引發社會爭議。有人認為產能過剩根源主要在體制，即長期“投資驅動”和“出口依賴”的經濟增長模式、市場經濟體制不健全、政府機構改革不到位；[1]有人認為產能過剩源自周期性、結構性、體制性等多因素交織。[2]各路觀點普遍對政府干預產業提出批判。在法治語境下，政府干預產業涉及產業調控權問題，它是政府化解產能過剩的法理基礎。

（一）產業調控權是政府化解產能過剩的邏輯起點

政府產業調控權是立法或政策賦予政府介入產業運行的權力，屬于國家經濟管理權范疇。國家經濟管理權是國家經濟管理部門依法對經濟運行施以預測、決策、組織、指揮、監督等權力的集合，[3]主要是國家行政權力在經濟領域的運用，它在產業領域表現為政府通過計劃、財政、貨幣、產業政策、經濟監督等措施促進或者限制產業發展。我國由于處在經濟轉型期，政府干預產業正由國家規劃型向市場協調型過渡，既要照顧產業政策目標，又不能損害市場原則。[4]這種過渡特征立足于公有制經濟基礎與單一制國家架構，使得產業干預具有顯著的中國特色，難以用西方市場結構下的產業干預理論進行解釋。為此，依照《憲法》第15條“完善宏觀調控”規定以及我國產業立法與政策的現實功能，本文用政府產業調控權取代政府產業干預權，突出經濟轉型期政府運用市場規律調節控制產業運行的趨勢和要求。

在國家規劃體制約束下，政府產業調控權滲透在產業運行的各階段。這些權力遍及大多數行業，給產業運行編制成一張巨大的“管制之網”。所以，當產能過剩造成嚴重問題時，政府必然會依循“思維慣性”和“路徑依賴”對選擇性產業實施行政性干預，彰顯其促進經濟發展、維護市場秩序的權能。按照新結構經濟學觀點，不管干預是否正確，政府都需要對產業發展因勢利導。因此，政府對部分過剩產能進行化解就是其行使產業調控權的具體體現。

（二）產業調控權在政府化解產能過剩中的運用

政府化解產能過剩不單是關停企業，而要順應國家發展戰略相機調整產業結構，提高產業競爭力，實現淘汰和發展相結合。因此，產能化解應當協調多方利益，服務多元目標。這要求政府在運用產業調控權時，著力解決三個問題：一是厘清政府與市場機制化解產能過剩的權力邊界，促進“兩手并用”；二是合理調配中央與地方政府化解產能過剩的權力，確保“央地聯動”；三是平衡政府與行業、企業、個人的權益關系，實現“政企共贏”。這些問題對政府有效行權具有現實意義。

1.產業調控權的運用及其與市場機制的互補

政府化解產能過剩本身仍是產業規劃思維的延續，化解什么、化解多少、如何化解，都由政府決策，這難免有武斷和爭議之處。但市場機制如何介入也非確論，因為產業退出存在經濟性和制度性壁壘，[5]市場出清機制很難奏效。從化解政策目標與措施來看，市場可按時間軸線發揮其譜系功能，即短期調節減產轉產、產業遷移，中期促進政府管制產業的競爭水平，長期則真正發揮其資源配置的功能。據此，市場化解產能是“慢熱型”，不及“短平快”行政措施來得快、化得準。而且，產能化解以產業退出為主，資產處置、債務清理、職工安置等退出事務離不開政府監管，市場化交易被嵌入正式制度。如是，市場與政府“兩只手”相輔相成，并不存在脫節和背離。十八屆三中全會提出資源配置的“市場決定論”，同時強化政府對規劃、政策、標準的制定與實施，說明“兩只手”不可偏廢。在產業規劃慣性下厘清政府與市場邊界，需要在具體產業調整過程中有針對性地動態設計，確保二者完全對接和有效互補。以化解手段為例，傳統做法是行政性減量，通過分解指標將任務落實至各級政府和企業，并輔以政績考核，構成政治包干制。[6]此方式易導致中央與地方利益對峙，也會損及企業和個人利益。近年來，政府開始探索利用市場機制倒逼產能化解的方式，即政府通過出臺負面清單、修改空間規劃、調整資源價格、提高環保標準等方式，向企業傳遞制度成本增加的信號，迫使企業轉產、遷移、技術革新或改組。這樣，產能化解由直接控制經由制度中介轉為間接控制，有利于減輕財政負擔和社會對抗。其間，制度成為市場調節的變量，政府功能也由“主導”變“引導”。

2.中央與地方政府產業調控權的運用與沖突

除市場機制不成熟外，產能過剩最大成因是地方政府為追求GDP指標，不顧本地條件盲目招商引資、惡性競爭，造成大量重復建設。所以，化解產能過剩應當解決中央與地方產業管理體制問題。長期以來，國家高度重視國民經濟體系的構建與調整，并始終對產業結構和布局施以制度引導，形成經濟制度與體制改革主導產業演化的發展路徑。[7]因此，我國政府實施的產業調控內含著宏觀調控性，而不是借宏觀調控名義干預產業。這一屬性要求中央綜合運用規劃、財政、金融、土地供給等政策，并通過目標分解倒逼地方政府具體落實調控政策。當前化解產能過剩也是此種模式，即中央決定化解產能過剩的對象、目標、步驟、方式，通過行政指令要求地方執行。

但是，地方政府兼有政治組織與經濟實體雙重身份，融公益性和自利性、依附性和自主性為一體。[8]發展本地經濟是地方政府首要職責，也是評價政府績效和官員升遷的主要指標。在GDP指標倒逼下，地方政府不僅需“跑部錢進”爭取中央審核的產業項目和資金，還要借地方產業規劃權自主發展本地產業。當產能過剩時，它們陷入“夾心餅”困境，在淘汰與發展間進行利益權衡，一些地方出現消解抵制、變通執行等弱合作方式。為此，通過財政轉移支付等方式向地方政府讓渡合理產出分享比例或固定收益，有利于調動地方積極性。2013年，中央創新提出產能置換以及指標交易等措施，旨在鼓勵地方政府實現淘汰產能與發展先進良性互動。除執行中央化解任務外，地方政府也面臨自行化解產能挑戰。

在供給側結構性改革背景下，化解產能過剩仍以中央調控為主。這一特征隨著國家產業布局政策調整正發生著變化。其一，國家因應空間資源和產業基礎對全國實施區域規劃，賦予各規劃區特定產業功能，突出產業的區域特色。其二，逐步發展的城市集群成為經濟增長極，衍生出城市化的產業集群。區域化與集群化趨勢正在打破“一畝三分地”的行政區劃界限，折射出一個“新中央集權”與“新地方分權”相互融合的府際治理過程。[9]這一變化要求化解產能需突破本地化思路，推進區域間合作，中央政府為此應提供制度支持。

3.產業調控權與企業經營權、公民權、行業自治的協調

政府、市場、企業、個人是化解產能過剩的四大主體，也是化解產能過剩的著力點和路徑。[10]其中，企業是產業運行的法律實體，擁有立法賦予的經營權義和責任。產業調控雖以產業為名，但調控對象卻是具體企業，諸如關閉、轉移、兼并等舉措直接影響企業的現實權利和預期利益，形成產業調控權與企業經營權的沖突。依照國家利益優于企業利益的價值位序，企業應當接受且遵循產業調控政策。但化解產能政策歷來在大中小企業以及公私企業間形成差異性實踐。山西省2009年化解煤炭產能過剩時指定省內七大國有企業作為兼并主體，對90%以上民營、集體企業實施整合；[11]河北省在化解鋼鐵產能過剩時，私營企業承擔污染治理責任遠不如國有企業積極。[12]為此，產業調控應當反映協商民主和風險共擔理念，重視企業作為私益主體與公益代表的權責。私益權責是企業立法確立的經營、財產、人身等權責，公益權利是憲法、行政法等確立的參與、監督等權責。尊重兩類權責意味著政府應當吸納產能過剩企業參與化解工作的全過程，減少因過度采用行政指令而滋生社會不合作危機。

同樣，企業投資者、職工、管理人等個人以及消費者均是化解產能過剩的利益關聯者，對產業調控擁有知情權、參與權、訴訟權以及信賴利益。根據習近平的人民主體地位思想，產業化解應體現人本理念，倡導包容性產業增長模式，將公民生存權與發展權納入化解各環節。這是化解產能過剩的重點和難點。另外，行業協會是連結政府與企業的重要紐帶，它們應當協助政府建立行業預警機制，以非盈利身份協調地區之間、企業之間的兼并重組利益，實現多方主體的利益共贏。在此意義上，化解產能過剩就是各級政府與企業、個人、協會共同參與的社會治理過程，產業調控權也成為兼顧公權與私權、經濟權與社會權的復合性權力。

二、政府化解產能過剩的制度現狀

我國經濟經過30多年高速增長，逐步進入增速放緩、產業升級、民生主導的新常態時期。政府調控將注重服務和監管，制定好法律、法規、標準和政策，更好地發揮企業和個人作用。在此背景下，政府能否提供充分有效的制度直接影響產能化解工作的成效。

（一）政府化解產能過剩的制度形態

伴隨化解產能工作的推進，產業立法將由重促進轉向重抑制。但是，我國抑制性立法嚴重缺位，化解產能主要依據各級政府發布的大量政策文件。它們雖具有短期減負增效作用，卻明顯缺乏系統性和問責機制，容易使執行者陷入“一日三變”而無所適從的困境，也無法有效保護政府、企業和個人等權益。

1.促進型產業立法無法提供化解產能過剩的制度依據

改革開放以來，國家針對資源能源、交通、農業、服務、文化等重點產業進行立法，強化政府的規劃、扶持、保障、服務等職責，彰顯國家促進產業發展的意圖。這些立法內容上注重產業發展的引導，回避產業衰退和退出的調整。雖然《破產法》兼顧社會利益，但其并不直接調整政府對衰退產業的調控關系，而是民事債權與訴訟及執行制度的擴張或限制。根據產業衰退理論，資源枯竭、產品替代、需求變化、過度競爭等原因均可導致產業衰退，政府應根據衰退成因選擇“緩退”、“促退”機制，[13]實現其穩定經濟秩序、緩解社會矛盾的職責。國務院2005年發布《促進產業結構調整暫行辦法》，首次以行政法規形式對限制與淘汰類產業作出界定，并提出系列抑制措施，但該立法重行政干預輕市場調節和私權保護，難以指導各地產能化解具體工作。迄今為止，我國尚無一部系統調整產業衰退的基本立法。緣此，不難理解我國當前化解煤炭產能為何依據《國務院關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，而不是依據《煤炭法》。

2.追求短期減量增效的產業政策是化解產能過剩的制度重心

化解產能過剩是政府對選擇性產業的相機調控。它既要檢視歷史成因，尋求處理“舊賬”的妥當方案；又要關注現實需求，探索處理問題的新思維。這種“試錯型改革”賦予產業政策以實用主義功能，可避免冗長的立法過程延誤改革時機。在立法“先天不足”情況下，采用政策形式安排產能化解的目標、步驟、責任、工作機制、管理體制等內容，可在短期內凝聚社會力量、平衡多方利益，盡快消除阻滯經濟發展的頑疾。另外，我國針對第二產業的立法極少，政府調控第二產業主要依據規劃、政策和標準等規范，而當前化解產能問題恰恰集中在第二產業。這也為政策調控產業提供了解釋依據。盡管如此，因產能化解顯著影響企業、個人的經營或財產權益，以及政府間的責任與利益，依照《立法法》精神，確宜通過專門立法將重大利益關系穩定化。

3.環保與資源立法是助推化解產能過剩的制度支持

促進型產業立法是短缺經濟的產物，它推動粗放式增長方式，易造成重復建設以及資源掠奪、環境惡化等衍生問題。當人本思想與可持續發展理論融入經濟發展模式后，注重集約化、包容性增長的環保與資源立法，便成為約束產業發展的制度依據。這些立法要求企業更新技術設備，追求綠色生產方式，對“三高”產業形成擠出效應。此類立法雖不屬產業立法，但其拓展與細化了限制與淘汰類產業的能耗、環保等條件，一定程度上彌補了化解產能過剩立法的缺位，成為評價產能是否過剩以及如何化解的制度依據，也使得政府調控產能過剩更具正當性。原國家經貿委2001年壓縮鋼鐵產能時，即依照《環境保護法》、《大氣污染防治法》作出關停小鋼鐵廠的決定。故有觀點認為，強化環保硬約束是政府化解產能過剩的牛鼻子。[14]中共十八屆三中全會提出“強化節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制”，便是政府以資源環境舉措倒逼產能化解的制度創新。

（二）政府化解產能過剩措施

化解措施是調控產能過剩制度的核心，集中反映政府與企業、個人等主體間權責配置與運行狀況。從1993年原國家經貿委限產壓庫去產能開始，我國已啟動過數輪化解產能過剩工作，并逐步趨于常態化。隨著目標趨于多元，化解措施也從單一化趨于復合化，注重“組合拳”效應。“十三五規劃”明確提出：“綜合運用市場機制、經濟手段、法治辦法和必要的行政手段，加大政策引導力度，實現市場出清。”按照國務院“消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”的要求，產能過剩采取從源頭至末端、從中央到地方、從政府到市場、從短期到長期的協同措施。

1.調整負面清單，嚴格審批制度，確保“零增量”或“高準入”。負面清單禁止或者限制產業增量，迫使存量淘汰、轉移或升級，是政府審批和企業經營的“高壓線”。負面清單有利于厘清政府與市場邊界，將政府監管調整至事中事后，減少審批干預可能造成的體制性過剩；但是“負面標準”尚以企業規模和所有制為準，未充分體現公平準入退出原則。

2.以停建、緩建、產能置換等方式處理在建、新建產能。停建、緩減適用于違法違規或手續不全的在建項目。產能置換是國家總量調控下，允許地方政府以淘汰產能替換新增產能的廢舉并行機制，在京津冀等環境敏感區實行減量替換，其余區域實行等量置換，地區間可以交換指標。置換目標指向國家產業結構整體提升，但實施中存在重數量輕技術、重本地輕區域的狹隘做法，還有地方在完成淘汰指標后利用置換政策助推GDP增長。

3.類型化處理“僵尸企業”、落后產能等存量產能。“僵尸企業”是喪失生存能力的企業，廣義上包括三類：一是因關閉、被撤銷、吊銷執照等原因應當進行清算、辦理注銷登記的企業，因消極尊法或執法惰性未予以清算注銷，政府可加大清查力度，敦促其退出市場；二是達到破產條件未提出破產申請或者提出申請法院不受理的，應當降低破產受理條件，加大《破產法》實施力度；三是由銀行信用或政府支持免于倒閉的困境企業，屬于狹義“僵尸企業”，[15]應取消不當支持，將其納入破產范圍。落后產能是不符合技術、環保、產品質量、安全生產等要求的產能，可適用關閉、兼并重組、政府倒逼等措施。

4.通過區域合作實現產能轉移。產能轉移表現為企業搬遷、異地設廠以及產業鏈延伸等方式，由政府、企業、市場三方合力完成。產能轉出地和承接地政府承擔產業準入退出監管、財稅共享、政策指導等職責，企業根據市場情況和政府引導選擇遷入地、合作對象、經營方式等，產權交易、融資、技術、信息、法律等市場為產能轉移提供專業服務。產能轉移可以加速區域產業一體化機制的形成，也會產生無序轉移、不當補貼等問題。產能轉移還可融入“一帶一路”國際合作戰略，但需防范海外投資風險。

5.政府、消費者、行業協會等產業關聯者的協同控制。政府利用制度安排和資源配置等權力，可從根本上緩減產能過剩困境，主要方式有：提高居民消費需求、改進干部考核體制、理順中央地方財政事權配置、制定應對經濟系統危機預案、建立最嚴格生態環境保護制度以及完善市場體系等。消費者可增加綠色節能產品使用，促進落后產品淘汰。行業協會可跟蹤監測行業產能動態，及時提出預警信息。

（三）政府化解產能過剩制度落實

化解產能過剩是經濟調控，也是政治任務。中央按照目標責任制，將化解指標和任務分解至各地方政府，直至對象企業，這是典型的規劃實施思路。多數地方政府出臺配套文件積極落實中央政策，譬如廣東省政府設計出供給側結構性改革總體方案和“三去一降一補”分項方案，但也有地方消極應對或者借市場價格反彈放慢化解速度。為此，國務院去產能部際聯席會議組織督導組，分赴各省檢查督促去產能政策目標的落實。

化解落后產能時間緊、任務重、法治程度弱，必然會出現粗暴式執法及合法性質疑。譬如，政府給企業周轉時間太短，對不愿關閉企業強制拉閘限電；或者干預金融企業對關停企業提起訴訟，法院對信貸資產保全也持消極態度。某省水泥廠為保價格限制產量，被工商局認定涉嫌協議壟斷經營。[16]為此，國務院常務會議部署建立法治化市場化去產能機制，彰顯政府調控產業的市場化取向與法治化思考。

三、政府化解產能過剩的法治化路徑

十八屆三中全會提出建立“化解產能過剩長效機制”，十八屆四中全會提出“重大改革于法有據”、“立法和改革決策相銜接”，國家“十三五規劃”提出運用“法治辦法”實現市場出清，國務院《關于煤炭行業化解產能實現脫困發展的意見》提出“用法治化和市場化手段化解過剩產能”。顯然，運用法治辦法化解過剩產能應當成為經濟新常態時期轉變經濟增長方式的必要組成部分。

（一）制定化解產能過剩基本立法

化解產能過剩基本法是規定產能過剩認定標準、化解清單、化解措施、化解程序、權力（利）責任、管理體制等內容的立法，性質上屬于衰退產業結構調整法。通過專門立法確立產能化解基本制度，旨在確立政府調控落后產能的合法性地位。

根據現行立法，制定化解產能過剩基本法有三種方案。

方案一：修改《促進產業結構調整暫行辦法》，將經濟新常態下產業調控目標與措施納入其間，成為“供給側結構性改革基本法”。本《辦法》是配合落實“十一五規劃”而出臺的，指導思想、原則、目標、措施等內容都與十八屆三中、四中全會以及“十三五規劃”有差距，需要調整、補充相關內容，譬如重新界定淘汰產業標準、增加化解產能措施。新《辦法》出臺后，再以此為據制定化解產能具體辦法或規章，有人命名為《全國統一“去產能”規劃與管理辦法》。[17]

方案二：直接由全國人大常委會出臺化解產能過剩的指導性意見，國務院及其部委據此制定各項產業政策。理想狀態是出臺《化解產能過剩特別措施法》或《衰退產業治理法》，實現過剩經濟條件下政府調控產業活動的制度化。相較于方案一，本方案一方面提高立法位階，體現化解產能對于國家發展的關鍵作用，由全國人大常委會出臺更具權威性；另一方面突出穩定性，改變過往依政策調整的隨意性，真正實現“依法化解”、“依法淘汰”。據此，立法在制度設計上應考慮前瞻性和權變性，注重化解體制機制的穩定性。為規范政府對產業的有限干預，化解產能決定權應當由全國人大常委會行使，各級政府負責具體實施。此外，立法應明確產能化解補償機制，盡量減少企業和個人因政策調整造成的利益損失。

方案三：由全國人大出臺《宏觀調控基本法》或者《經濟穩定增長促進法》，落實《憲法》第15條“完善宏觀調控”內容，從而將政府宏觀調控權的配置與運行納入法治軌道。國家發改委也曾研究制定《國民經濟穩定增長法》，但無進展。國家“十三五規劃”提出“加快推進宏觀調控立法工作”，將此主題納入法治日程。相比前兩個方案，本方案更具基礎性。由于宏觀調控是關于經濟總量和結構、供給和需求、效率與公平的調控，其必然包含供給側結構性改革。由此，政府化解產能過剩便可從宏觀調控法獲得正當性依據。宏觀調控立法需界清國家宏觀調控的涵義、主體、條件、措施、機制、體制等內容，明確中央與地方政府的宏觀調控地位與權責。全國人大常委會據此可制定化解產能過剩專門立法，細化化解措施和機制。

不論采取何種思路，化解產能過剩基本立法都應體現人民主體、發展優先、平衡協調、共同治理等原則，注重與相關立法、政策的銜接，確保化解產能管理體制、機制以及措施的穩定性。

（二）促進產業政策與現行立法的銜接

化解產能過剩以產業政策為主導，形式上未體現“重大改革于法有據”精神。不過從內容來看，政策中具體措施大多于法有據，特別是涉及環境、能源、土地、城鄉規劃、質量、安全生產等立法，均有對違法經營予以停產、停業、關閉等行政處罰的規定。為便于聯合執法，有必要由國務院有關部委出臺《化解產能過剩規則指引》，將相關立法與產業政策整合起來，凸顯化解產能過剩各項制度間的關聯性和統一性，也可減少碎片化制度給企業和個人帶來抵觸情緒。

當前缺乏立法依據的化解措施主要是產業政策創新或者缺失的制度。創新制度包括產業兼并重組、產能轉移、產能置換及其交易、區域收益共享機制等，譬如工信部等12部委針對八大行業聯合發布《關于加快推進重點行業企業兼并重組的指導意見》，允許地區間簽訂財稅利益分成協議，但缺乏操作辦法；一些地方政府強勢淘汰劣勢產業，但其法定權限并不清晰。缺失制度主要是產能轉移民主決策、企業補償和專項資金扶持制度。化解過剩產能屬于重大公共決策，應當貫徹公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等法定程序，但公眾現實參與度明顯不足。政府補償以保障職工利益為重，企業損失補償明顯不足。專向扶持資金是幫助淘汰企業的投資者和職工重新創業就業的扶助性資金，目前主要由地方財政承擔，譬如馬鞍山市將淘汰產能與促進產業升級結合起來，依照《馬鞍山市扶持產業發展政策的若干規定》推出系列資金扶持政策。針對這些立法不足的制度，國家一方面可通過出臺化解產能基本法予以規范，一方面可允許地方政府在實踐中進行立法創新，通過地方性立法探索經驗。

（三）調動地方政府化解產能過剩的積極性

我國未制定《中央與地方政府關系法》，中央與地方政府關系主要按照規劃、預算體制，并根據國內政治形式與社會環境變化及時進行調適，行政手段多于法律手段。2016年8月，國務院出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確“財政事權由中央決定”原則，并提出研究起草政府間財政關系法的日程。本著保持中央整體調控能力與地方創新活力平衡的目的，中央應當允許地方政府因地制宜出臺具有地方特色的產能化解政策，包括依照主體功能區規劃發布地方產業負面清單。對于產能轉移，鼓勵遷出地和承接地政府共同探討稅收分享、共同發展基金、橫向財政轉移支付等財政協同創新制度。另外，化解產能過剩雖然已經列入地方政府政績考核指標體系，但需通盤考量，確保各地方政府化解產能指標的差異性和公平性。為避免地方政府不合理財政支持產生“僵尸企業”問題，影響公平競爭秩序，國家可以專門制定國家援助立法，減少地區保護助長產能過剩的風險，[18]這本質上仍屬財政事權問題。

4.構建產業政策競爭審查制度

化解產能過剩是政府引導的產業退出政策，目的在于消除政府不當干預造成的體制性過剩，真正發揮市場機制配置產業要素的功能。但實踐中還存在大量歧視性和差異化措施，譬如地方政府對“僵尸企業”不當財政補貼、金融機構對中小企業更生不予提供支持等。為配合供給側改革創新驅動政策，國務院2016年6月發布《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，以產業政策和立法為對象實施預先審查制度，將市場準入退出、商品要素流動、生產經營成本等列為審查標準，這將對政府產業調控權形成約束。當然，政府可以出于安全、環境、扶貧等目的對產業競爭施以限制，但需要充分論證并明確實施期限。化解產能過剩涉及化解依據、標準、對象、目錄、措施等內容的政策選擇，必然產生“厚此薄彼”的區別性政策，理論上應列入公平審查范疇，具體操作還有待實踐探索。

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D920.0;F426.31

A

1002－3240（2017）02－0101－06

2016-12-11

中國法學會重點委托課題《市場與宏觀調控法治化研究》，課題號：CLS（2015）ZDWT31

宋彪（1970-），法學博士，中國人民大學法學院副教授，研究方向：經濟法總論、財政法、規劃與產業法、自然資源法。

［責任編校：周玉林］