關于天津市生活垃圾處理財政支持政策的建議

◎文/劉鉞 魏俠 韓冰 趙勇 鄭強

關于天津市生活垃圾處理財政支持政策的建議

◎文/劉鉞 魏俠 韓冰 趙勇 鄭強

本文介紹了天津市生活垃圾處理現狀，闡述了天津市生活垃圾處理財政支持政策情況，針對天津市生活垃圾處理及財政政策支持方面存在的問題，提出了相應的財政政策建議。

生活垃圾；處理；財政政策

近年來，隨著城市經濟的高速發展和市民生活水平的不斷提高，天津市生活垃圾排放量迅速增加，垃圾成分種類發生很大變化，對生活垃圾處理設施的規劃布局、處理工藝、處理能力及運行環保安全等方面提出了更高要求，垃圾收集、處理及設施運行等方面的財政支持政策的引導作用有待加強。為此，筆者認為應加強天津市生活垃圾處理財政支持方面的政策研究。

一、天津市生活垃圾清運與處理現狀

（一）生活垃圾清運及處理量

據統計，天津市中心城區生活垃圾清運量由2011年的3680t/d增加到2015年的4376t/d，無害化處理量由2011年的 3680t/d增加到2015年的4251t/d，具體情況見表1。

從數據來看，中心城區生活垃圾清運量逐年增長，年平均增長率約4.4%，生活垃圾無害化處理量也隨之增長。預計到2020年，中心城區生活垃圾清運量將達8641t/d，無害化處理率將達到100%。

（二）生活垃圾處理方式及處理現狀

目前，天津市中心城區生活垃圾基本采取分片處理，處理方法以填埋和焚燒為主。生活垃圾處理設施共5座，其中填埋場2座，焚燒廠3座。隨著各大焚燒廠的建成，垃圾填埋場實際處理量逐步減少，今后垃圾處理方式將由原來以填埋為主轉變為以焚燒處理為主。各生活垃圾處理設施的設計規模、實際處理規模、處理工藝及運行情況詳見表2。

結合表1、表2分析可知：天津市中心城區生活垃圾處理設施處理能力基本能滿足目前生活垃圾處理的需求，垃圾處理設施相對完善。但隨著生活垃圾清運量的逐年增長，“十三五”期間還需新增其它新的處理設施。

二、天津市生活垃圾處理財政政策支持情況

（一）垃圾收費情況

天津市于1996年出臺《天津市城市生活垃圾處理收費管理辦法》（津價費字[1996]第20號文件）。按照該文件規定，對天津市行政區域內的工商企業 （含外商投資企業）、事業單位、機關、團體、學校、部隊、農貿攤群市場和個體工商戶征收垃圾處理費，收費標準為每噸15元，按月征收。2001年，天津市市容委、市財政局、市物價局出臺 《天津市征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》（津政發 [2001]36號文件），按照該辦法對居民戶開征生活垃圾處理費，該辦法規定：未實行物業管理的居民每戶每月征收5元，不再另外征收每戶每月2元的居民保潔費；物業管理小區內的居民每月每戶征收3元；暫住人口每人每月征收2元。自該辦法實施以來，天津市一直是采用按戶收費，收費標準較低，且收繳效果差，收繳率僅三成左右，遠遠不能滿足垃圾處理所需費用的需求。

表1 中心城區生活垃圾清運量及無害化處理量現狀

表2 中心城區生活垃圾處理設施現狀情況表

（二）財政政策支持情況

為全面推進中心城區生活垃圾處理工作，市財政安排了生活垃圾處理專項資金，作為垃圾轉運、處理設施的運行補貼費用。但目前天津市現有生活垃圾處理運行補貼單價為2011年核定價格，據此單價及各場垃圾處理量進行核算，市財政撥付中心城區的生活垃圾處理專項資金總額約為1.8億元。

三、生活垃圾處理財政支持方面存在的問題

（一）生活垃圾處理專項資金與現實需求存在較大缺口

城市生活垃圾產生量的不斷增長導致垃圾處理費用的不斷增加，這給生活垃圾管理和國家財政造成很大壓力。為此，國家實行了生活垃圾收費制度，來補償垃圾處理費用，同時促進垃圾源頭減量。而生活垃圾處理的總費用不僅包括垃圾收集、運輸和無害化處理的費用，還包括處理設施的建設費用、作業機具費用等在內的其它費用。國內外城市垃圾處理收費現狀表明：垃圾處理總費用不能完全依靠收費補償，仍主要依靠政府給予一定的生活垃圾處理專項資金作為運行補貼費用。

目前，天津市用于生活垃圾處理設施的建設、運行和管理的經費不足，運行經費更是嚴重短缺，造成部分垃圾處理設施超負荷運轉，處理工藝和質量也難以保證。若不加大生活垃圾處理專項資金投入，將阻礙現有生活垃圾處理設施的正常運行和無害化處理水平的提高，“十三五”期間即將新建的垃圾處理設施的運行資金也難以保障。由此可見，天津市財政撥付的生活垃圾處理專項資金與現實需求存在較大缺口。

造成生活垃圾處理設施運行維護費用缺口問題日益突出的主要原因包括以下幾個方面：

1.生活垃圾清運量及處理量的持續增加，導致生活垃圾處理專項資金撥付額較實際需求的缺口越來越大。

近年來，隨著天津市退村建鎮政策的出臺及農村收運體系的日漸完善，及定期開展的市容環境清潔整治運動，都一定程度上造成了垃圾處理量的增加。

目前生活垃圾處理運行補貼費用是根據生活垃圾處理量按照一定單價進行核算，隨著城市生活垃圾處理總量的大幅增加，按照目前運行補貼單價進行核算，必然導致中心城區生活垃圾處理運行補貼費用的高速增長。因此，亟需出臺相關財政政策，加大垃圾處理專項資金的支持力度，保證城市生活垃圾處理設施的正常運行。

2.生活垃圾處理成本增加，運行補貼單價面臨調整，導致生活垃圾處理專項資金的需求加大。

建設垃圾處理設施容易，但保證其良好運行困難，為保證垃圾處理設施的良好運行，需政府給予一定的專項資金作為運行補貼。隨著國家環保要求的提高，生活垃圾處理工藝的改進，造成生活垃圾處理成本的提高，垃圾處理運行補貼單價需隨之調整，生活垃圾處理專項資金總額也應隨之加大。

造成生活垃圾處理運行成本提高的原因主要有如下幾方面：

一是由于部分生活垃圾處理設施建成時間較早、設施破損及設備老化問題突出，為保證生活垃圾處理設施的正常運行，有些處理場（廠/站）道路、圍墻、建筑物等場內設施已經進行或者正在進行提升改造，運行成本較項目建成時將大幅提高。

二是隨著國家對環境保護的重視，對生活垃圾處理的環保要求和標準也在逐步提高，這就導致垃圾處理成本的增加。例如，按照《生活垃圾填埋場污染控制標準》（GB 16889-2008）和《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485-2014）的要求，生活垃圾填埋場、焚燒廠均應建設獨立的滲瀝液處理設施，且排放濃度應滿足 《生活垃圾填埋場污染控制標準》中的排放限值。而據調查，目前天津市生活垃圾填埋場及焚燒廠普遍滲瀝液處理規模偏小，運行效果不好，滲瀝液處理設施需進行改進，將加大垃圾處理成本。自天津市雙口垃圾填埋場群體性阻攔事件發生后，為減少填埋場惡臭氣體外逸，保證生活垃圾填埋場周圍環境，目前，天津市垃圾填埋場均采用膜覆蓋代替土覆蓋，造成垃圾處理成本的增加。另外，填埋場填埋氣收集發電設施的普及，也一定程度加大了填埋場的運行成本。

三是生活垃圾處理工藝的改進，導致垃圾處理成本的增加。據調查，“十三五”期間，天津市中心城區將新建幾座新的生活垃圾焚燒廠，待“十三五”末，雙口垃圾填埋場、大韓莊垃圾填埋場將關閉，生活垃圾處理方式改為以焚燒為主。而垃圾焚燒處理成本相對垃圾填埋成本要高，因此，將造成生活垃圾處理運行成本的提高。

四是人工工資及物價水平逐步上漲的趨勢也客觀要求補貼金額的提高。

（二）缺少應對生活垃圾處理突發事件的應急機制

生活垃圾在收集、運輸、處理等任何一個環節發生突發事件，如暴雨、地震等自然災害，群體性阻攔等，極易導致連鎖反應。例如，由于垃圾滲瀝液水質較為復雜，處理難度較大，且滲瀝液處理系統通常只適宜穩定運行，若遭遇大雨或暴雨天氣時，生活垃圾滲濾液會突然增加，水量驟增必然會導致處理系統的崩潰。一旦生活垃圾或滲瀝液得不到及時處理，將會導致城市環境質量的惡化，甚至會影響公眾的身體健康和生命財產安全。因此，有必要統籌各處理設施的資源配備，建立完善的生活垃圾處理突發事件應急處理機制；同時應設立應急機制配套資金，保證突發事件的及時、有效處理。

（三）缺少環境補償機制

近年來，我國垃圾處理設施建設引發的爭議越來越大，社會關注度不斷上升，選址困難問題日益突出，各地民眾和環保組織通過各種途徑、方式與政府和垃圾處理行業進行著斗爭。如何破解“鄰避效應”已成為各地垃圾處理設施順利建設乃至垃圾正常處理的一個重要瓶頸，其中缺乏有效的環境生態保護激勵和補償政策是造成這一問題的重要因素。

所謂環境補償機制是指破壞環境造成生態影響的責任者應承擔相應的經濟損失，并給予生態環境保護者和生態環境質量下降的受害者一定的經濟補償的一種機制，作為一項環境經濟政策，具有一定的經濟激勵作用，與“污染者付費”原則并存。

目前天津市中心城區的生活垃圾處理設施主要分布在環城四區，而天津市尚未建立生活垃圾處理生態補償機制。隨著群眾環保意識的不斷增強，生活垃圾轉運、處理設施的建設和運營過程中可能會遭到周邊居民的強烈反對，從而遇到種種阻礙，如果與周邊群眾的矛盾糾紛解決不力將會導致生活垃圾處理設施無法正常運行，甚至發生群體性上訪等事件。因此，天津市應加快建立垃圾處理環境補償機制，在一定程度上促進環境公平和環境正義，減少市民對生活垃圾處理危害性的誤解，減少垃圾處理方面的環境沖突，緩解垃圾處理設施選址方面的困境。

四、加強天津市生活垃圾處理的財政政策建議

（一）建立生活垃圾處理專項資金正常增長機制

天津市生活垃圾處理運行補貼費用是根據生活垃圾處理量按一定單價進行核算，且目前運行補貼單價為 2011年核定價格，至今未進行調整，造成市財政撥付的生活垃圾處理專項資金與現實需求存在較大缺口。因此，為保障專項資金的有效投入，保證垃圾處理設施的良好運行，充分借鑒國內其他城市經驗，筆者建議應在調研及充分分析天津市生活垃圾處理設施運行情況的基礎上建立生活垃圾處理專項資金的正常增長機制，適時定期進行一次運行單價調整；同時，市財政應每年根據單價及垃圾處理總量核算所需專項資金總額度，并根據當年預算確定的垃圾處理設施專項資金的總量，制定專項資金使用計劃，以充分發揮專項資金的引導激勵作用。

（二）建立生活垃圾處理突發事件的應急機制

生活垃圾處理突發事件主要包括自然災害、公共衛生事件、社會事件、事故災難等幾種，根據不同種類的突發事件及突發事件分級，分別制定預防和處理生活垃圾、處理突發事件的專項預案。

（三）建立生態環境補償機制

1.加強生活垃圾處理環境補償的立法工作

垃圾處理的環境補償機制由補償主體、補償客體、補償原則、補償標準、補償方式和補償的運行模式等幾方面組成，在環境補償機制確立過程中，應體現環境公平和正義，只有這樣才能有效緩解當地居民對處理設施的反感情緒，推進垃圾處理設施的選址建設和運行。

2.拓寬補償資金的籌措渠道

為加大對垃圾處理設施周邊居民的補償力度，應積極拓寬補償資金的籌措渠道，引導社會資金參與環境補償。

3.建立環境補償的橫向財政轉移支付制度

通過建立橫向的財政轉移支付制度，可以調整各區域之間的利益分配，實現垃圾排放區域對垃圾處理區域、受益區域對受損區域的環境補償，從而實現區域之間的環境公平，縮小經濟差距。

[1]吳菁，鄧成.城市垃圾處理費征收現狀與突破[J].環境衛生工程，2006，（6）：24-26.

[2]高亞梅，林楚娟，李彬輝.關于垃圾處理環境補償機制的探討 [J].四川環境，2016，（1）：131-135.

[3]石瓊.武漢市生活垃圾收集與利用的財政政策研究[J].行政事業資產與財務，2014，（24）：2-3.

本課題為2016年度天津市財政學會重點調研課題，參與單位有：天津市財政局基本建設處、天津市市容和園林管理委員會計劃處、天津市財政科學研究所、天津市市容環境工程設計研究所、天津市生活廢棄物處理中心。

責任編輯：傅延懌曲寧

F812

A

1006－1255－（2017）03－0034-05

劉 鉞（1973—），天津市財政局副局長。郵編：300040

魏 俠（1960—），天津市市容和園林管理委員會副主任。郵編：300381

韓 冰（1978—），天津市財政局基本建設處處長。郵編：300040

趙 勇（1976—），天津市市容和園林管理委員會計劃處處長。郵編：300381

鄭 強（1983—），天津市財政局基本建設處。郵編：300040