土地整治PPP模式的研究綜述

2017-04-11 10:53:16戚宏彬

中國管理信息化 2017年6期

戚宏彬

[摘要]土地整治PPP模式能夠解決我國現(xiàn)階段資金不足、效率低下等問題，因而得到了越來越多的學者注意，而目前的研究主要集中于PPP的概念、土地整治PPP模式的可行性與必要性、土地整治PPP模式的實現(xiàn)路徑，因此，本文對國內(nèi)現(xiàn)階段關(guān)于土地整治PPP模式的研究作了全面的論述，并在此基礎(chǔ)上提出了現(xiàn)階段研究的不足。

[關(guān)鍵詞]土地整治；PPP模式；實現(xiàn)路徑

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.077

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

2016年12月29日，國務(wù)院批復(fù)同意《全國土地整治規(guī)劃（2016年—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》為土地整治工作下訂了極為高要求的目標，這就要確保充足的資金以及高效的資金利用，然而，按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，土地整治資金絕大部分出自于政府劃撥新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費以及專門用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓金收益，且遠遠不能滿足當前的需求。

因此，作為一種公私合作模式，PPP在當前土地整治的困境中便有了用武之處，它所具備的優(yōu)勢甚至成為了解決現(xiàn)階段土地整治問題的關(guān)鍵。

1 PPP定義研究

PPP起源于英國，財政大臣肯尼斯·克拉克有感于現(xiàn)階段基礎(chǔ)設(shè)施水平低下，但是政府所能投入的資金遠遠不足，并且資金缺乏針對性與使用效率，率先提出“公私合作”的概念。

1.1 政府文件中的PPP模式

我國政府文件首次出現(xiàn)PPP的定義是在2014年9月23號，財政部所發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）（以下簡稱76號文）中，“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。”

隨后，國家發(fā)改委在2014年12月2日，給出了與財政部不同的解釋，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。”

2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發(fā)[2015]42號）（以下簡稱42號文），對PPP的定義做了統(tǒng)一的解答，“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性的方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商的原則訂立合同，明確責、權(quán)、利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。”

陳志敏等認為，財政部的定義更偏重于一種長期的“合作關(guān)系”，發(fā)改委所關(guān)注的是效率的提升以及公私之間的合作方式，42號文是“中國政府對PPP內(nèi)涵的總結(jié)和升華”，①表明PPP可被當作公共部門向私營部門長期采購服務(wù)的一種行為，兩者是平等的伙伴關(guān)系；②政府不能將PPP視為一種推卸責任的手段，提供公共服務(wù)的最終責任還是在政府身上；③拓寬了社會資本的外延，將其他符合地方政府融資條件的平臺也被歸化為社會資本。

1.2 相關(guān)學者對PPP定義的探討

國內(nèi)學者對于PPP的定義并沒有統(tǒng)一的認識，但是他們大多數(shù)人的分析思路卻是基本一致的，都是從PPP所具有的特征角度進行總結(jié)歸納。

賈康等在綜合國內(nèi)外機構(gòu)、專家們給出的定義之后，認為PPP主要有四個方面的特征，“合作、主體是公共產(chǎn)物與服務(wù)、利益共享、風險共擔”，據(jù)此，他們提出：PPP是指公共部門與私營部門進行合作，讓私營部門掌握的資源也能參與到公共服務(wù)之中，在實現(xiàn)政府部門職能的同時，也讓私營部門獲取利益。

此外，李霞和葉曉甦從公司部門兩者之間的關(guān)系入手進行分析，李霞認為PPP是結(jié)合政府和市場的長處，在保證公共服務(wù)目的的基礎(chǔ)上，政府部門與私營部門采取一種具有合理的利益分配、風險分擔的契約的長期合作關(guān)系。然而，葉曉甦更傾向于將PPP視為一種契約關(guān)系，PPP是政府與私營部門進行的一種項目全過程中的關(guān)系型契約模式，其內(nèi)容是融資、建造和經(jīng)營，其目的是公共物品與公共服務(wù)。

2 土地整治PPP模式的必要性與可行性研究

2.1 必要性

鮑海君等人在分析了我國土地整治投資渠道、資金匱乏的現(xiàn)狀以及由此帶來的政府部門缺乏專業(yè)人才、服務(wù)意識不強等問題后，籠統(tǒng)地關(guān)注到傳統(tǒng)土地整治項目的不足，并首次提出了土地整理BOT模式的優(yōu)點，其主要包括：①減少政府土地整治初始資金；②吸引外資，引進先進技術(shù)；③提升城市化質(zhì)量；④改善人與自然的關(guān)系；⑤減少腐敗。

汪戰(zhàn) 等人則是從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展入手，想要將私營企業(yè)引入農(nóng)村，就應(yīng)該幫其降低成本，提高利潤率，然而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，致使私營企業(yè)增加成本，政府并不具備足夠的財政基礎(chǔ)完善農(nóng)村設(shè)施，因此，通過引入PPP模式可進行土地整治，幫助農(nóng)村經(jīng)濟得以發(fā)展。

提升效率也是土地整治PPP模式必要性的重要方面。顧守柏等人認為傳統(tǒng)土地整治項目資金利用率不理想，投入多而產(chǎn)出少。其一，土地整治項目施工時間周期長，而其效果并非即時顯現(xiàn)出來，存在著明顯的時間滯后性，而且其收益也是很難進行評估的。其二，政府各個部門對土地整治都有自己的想法，資金用途在實際上難以統(tǒng)一，大量分散也造成了其整治效果的不足。

2.2 可行性

學者們對土地整治PPP模式的可行性分析主要從兩個維度進行了論述。

經(jīng)營和測算方面。申樹云通過上海金山區(qū)某鎮(zhèn)的實際案例分析，對融資方和政府的經(jīng)濟可行性進行了測算，從IRR和動態(tài)投資回收期角度看，兩方在經(jīng)濟經(jīng)營上都是可行的。劉成通過分析江陵縣的案例，列明基本的投資—收益表，計算出PPP項目在運營上是對政府及當?shù)仄髽I(yè)可行的。

徐黎認為，可行性不僅包括了經(jīng)營和測算方面的可行性，還包括環(huán)境和政策方面的可行性，黨的十八屆三中全會明確提出，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，讓社會資本迸發(fā)活力，李克強總理也多次提出，應(yīng)當優(yōu)先支持引入社會資本的項目，可見，國家為社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域打造了良好的環(huán)境；政策上，國家相繼出臺了76號文和42號文，為PPP模式的發(fā)展指明了道路。

3 土地整治PPP模式的實現(xiàn)路徑及其研究

鮑海君等人早在2002年，就已經(jīng)設(shè)想BOT是土地整治項目的一種重要融資方式，其能夠解決當時土地整治的眾多問題，并認為特許經(jīng)營的契約是BOT融資的核心內(nèi)容，其設(shè)想的土地整治特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議主要包括以下幾方面的核心內(nèi)容：①土地整治項目應(yīng)該由項目公司來建設(shè)，由政府評斷是否達到了行業(yè)規(guī)定的標準，作為回報，項目公司收取由土地整治產(chǎn)生的新增耕地兌換的建設(shè)用地指標收入，政府補貼的農(nóng)田水利相關(guān)工程費用，此外，還包括了新增耕地的使用權(quán)，促進流轉(zhuǎn)；②由項目公司負責籌集所需資金，政府則對項目公司提供一定信用擔保，籌集資金等事宜應(yīng)當交給項目公司進行，但是政府也應(yīng)承擔起必要的信用擔保，降低籌集資金的成本；③政府提供最低收入擔保；④規(guī)定年限。

可以說，鮑海君等人提出了一個總的、大致的構(gòu)想，分析出了PPP模式和土地整治的契合點，對土地整治PPP模式有了初步的認識。經(jīng)過十余年的實踐發(fā)展，在這樣一個基本模式下，根據(jù)各地實際情況的差異，我國土地整治PPP模式的實現(xiàn)路徑也呈現(xiàn)出了各式各樣的形態(tài)。

何丹等根據(jù)浙江湖州市等地的實際發(fā)展情況，歸納出了現(xiàn)階段流行的三種土地整治PPP模式。①“政府部門+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶合作模式”，該模式下，項目授權(quán)機構(gòu)是政府相關(guān)部門的代表，授權(quán)機構(gòu)分別與當?shù)佚堫^企業(yè)、村民訂立契約，由當?shù)氐凝堫^企業(yè)成立項目公司，負責具體的建造、運作與維護等事宜，銀行與財團為項目公司提供貸款。②“政府部門+專業(yè)合作組織+農(nóng)戶合作模式”，這種模式是針對以往土地整理質(zhì)量差、抓不住農(nóng)戶需求、農(nóng)村閑置土地過多，而設(shè)計出的解決方案，由村里大戶出頭成立專業(yè)合作組織，租用村民土地，政府的授權(quán)機構(gòu)與專業(yè)合作組織成立項目公司，項目公司設(shè)計土地整治方案，由專業(yè)合作組織和農(nóng)戶負責建造、經(jīng)營。③“政府部門+土地整理公司+農(nóng)戶合作模式”，土地整理公司是以營利為目的的專業(yè)從事土地整治事宜的公司，負責PPP項目的設(shè)計、建設(shè)和運營，其利潤來源于新增耕地面積建設(shè)用地指標或者政府給予一定適量的補貼，農(nóng)戶以投工的方式對項目進行投資，并對土地整治公司進行監(jiān)督，項目結(jié)束后將土地交還農(nóng)戶。在此基礎(chǔ)之上，何丹等人將三種模式的適用條件和內(nèi)涵進行了對比，建議各地方政府應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，選擇合適的實現(xiàn)路徑推行土地整治PPP模式，并提出了相應(yīng)的改進意見。

顧守柏分析了上海土地整治的PPP模式，認為上海模式主要包括特許經(jīng)營類和外包類，特許經(jīng)營類PPP模式是將“城鄉(xiāng)聯(lián)動捆綁開發(fā)，將土地綜合整治與類集建區(qū)聯(lián)動捆綁開發(fā)，將土地整治過程中的低效工業(yè)搬遷成本、農(nóng)地整治成本分攤到類集建區(qū)經(jīng)營性項目中”，做到長期發(fā)展與短期效益相結(jié)合。城市的土地開發(fā)項目與農(nóng)村的土地整治項目相結(jié)合，將成本巨大的舊工廠搬遷和農(nóng)用地整治項目與盈利性較高的類集建區(qū)經(jīng)營項目進行捆綁，這樣便能將企業(yè)的短期經(jīng)濟收益目標與政府的長期社會收益目標相聯(lián)系。其主要包括以下幾方面的內(nèi)容：①政府通過招標方式選擇社會資本；②明確雙方的目標以及利益分配機制；③完善風險識別與共擔機制。外包信托類要求建立土地整治“資金池”，進行滾動開發(fā)，根據(jù)項目的成熟程度，合理選擇開發(fā)時序，通過優(yōu)先開發(fā)的土地回籠資金，并作為其他地塊的啟動資金。由此可見，上海土地整治的PPP模式更傾向于將土地整治與土地開發(fā)進行聯(lián)合捆綁，顧守柏同時也分析了這樣的模式所帶來的巨大優(yōu)勢。

申樹云則介紹了BOT模式、土地資產(chǎn)證券化、土地整治基金和PPP這四種現(xiàn)階段比較新型引起社會廣泛關(guān)注的土地整治模式，并重點闡述了PPP模式的主要運行程序：①選擇合作方；②確立項目，完成前期工作；③組成項目公司；④明確融資手段，確定施工單位；⑤項目建設(shè)與管理；⑥將項目移交政府。

章丘黃河縣采用了一種新型的土地整治PPP模式，已經(jīng)得到了部分學者的關(guān)注。程明勇認為該模式的核心是“兩區(qū)共建”，也就是農(nóng)村新型社區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園共建，盡可能地將耕地連成片，導入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。其中中建集團負責前期的規(guī)劃和融投資，后期負責新增耕地的管理運營以及引入“正大果業(yè)、聯(lián)想農(nóng)業(yè)板塊等”，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。程明勇在此基礎(chǔ)上提出了PPP模式的發(fā)展完善建議。程明勇列舉分析了章丘模式和重慶模式，并提出了土地整治PPP模式應(yīng)注重的事項。楊劍等在對章丘模式進行分析后，重點闡述了對社會資本參與農(nóng)村土地綜合整治的思考：①社會資本應(yīng)當有序發(fā)展，把握好方向；②社會資本本質(zhì)上是一種墊付行為，不具備取代財政的條件；③社會資本的參與還需發(fā)揮財政的引導作用；④遵循因地制宜的原則；⑤樹立“底線”和風險意識。

4 結(jié) 語

土地整治是我國發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，鼓勵私營企業(yè)扎根農(nóng)村的關(guān)鍵舉措，具有極其重要的意義。現(xiàn)階段學者們對土地整治PPP模式的研究也取得了階段性的成果，無論是PPP方面的理論研究，還是具體項目的實證分析，都進行有了較為完備的思考。然而，由于土地整治的PPP模式推行的時間不長，相關(guān)研究更是進行的不是很成熟，對案例的分析還是進行得不夠深入，缺乏對失敗案例的分析研究，也缺乏為政府和私營企業(yè)提供PPP模式選擇上的建議。

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