社區居家養老服務運行機制研究

胡順發

[摘 要]在2010年，我國就已進入人口老齡化高峰期，公民養老需求與社會養老服務供給之間的矛盾日益凸顯。社區居家養老在這個背景下，成為了政府和社會各界多元協同、構建社會養老服務體系的重要創新形式和組成部分。本文將對現行社區養老服務運行機制進行探討，并給出相關完善建議。

[關鍵詞]老齡化；社區居家養老；運行機制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.123

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

1 社區居家養老服務及其運行機制

2010年，中國老年人（65歲以上）已經達到了1.13億人，占總人口的8%，按照聯合國的相關定義，一個國家或地區65歲及以上人口占總人口的比例超過7%時，便可稱之為老齡化社會。《民政部 財政部關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》（民函[2016]200號）提出，要重點支持試點地區居家和社區養老服務發展，通過政府扶持、社會力量運營、市場化運作，全面提升居家和社區養老綜合服務能力。

1.1 社區居家養老的內涵

社區居家養老，是指老年人在社區中享受養老服務，具體形式有社區家庭養老、社區機構養老、社區日間照料中心和社區老年人互助中心等。需要指出的是，社區居家養老與傳統的居家養老不同，它結合了社區中機構養老及老年人互助中心等形式，內涵更為豐富。

1.2 社區居家養老運行機制的構成要素

社區居家養老運行機制包括以下幾個組成部分：①社區居家養老供給機制；

②社區居家養老動員機制；③社區居家養老社會協同機制；④社區居家養老監管機制。

2 社區居家養老服務運行機制存在的問題

2.1 供給機制存在問題

政府在社區居家養老服務供給中，存在角色定位的困境。作為主要“供給主體之一”的角色和“管理者”的角色，其在社區居家養老服務供給的實踐中存在角色沖突。雖然經過簡政放權和“一站式”行政服務大廳的創新，各級政府致力于加大社會養老服務供給的努力取得了顯著成效，但在對社區居家養老服務供給其他多元主體的管理上，管理者的身份要求政府對其運營資格進行準入限制和審查，因此，在如何進行有效管理與如何加大養老服務社會供給之間存在困境。

2.2 動員機制存在問題

社區居家養老動員缺乏明確的制度規范。社區居家養老服務的運營資格獲取，需要消防、床位、員工數量等條件滿足行政許可標準，這決定了社區居家養老服務具有投入較大、回收較慢的特性。社區居家養老服務的動員機制主要依靠政府宣傳和民間慈善力量，但這種動員通常是偶然的，且效率較低。現行的社區居家養老服務動員機制，缺少專門的制度規范，動員機制沒有常態化。

2.3 社會協同機制存在問題

社區居家養老中多元主體之間的協同聯動水平不高，社會協同機制有待改進。各地區具體情況不同，政府“公辦”養老院在社區居家養老服務體系中占據絕大比重，近年來，各地政府在試點探索“公辦民營”及“政府購買養老服務”等形式，但無論是從規模還是實際受惠人群數量來看，都遠遠不夠。同時，其他多元主體之間，如企業和非營利組織，在社區居家養老服務協同供給的實踐中，聯動水平較低。

2.4 監管機制存在問題

社區居家養老服務的現行檢查評估機制更多的是一種形式，不具備發現問題和及時處理問題的效果。現行的檢查評估機制主要是，每年向主管部門提交年度運營報告，其他相關主管部門對硬件設施等進行檢查，輔以主管部門的抽查。但現有檢查評估機制流于形式，大量未能達到準入標準的民間“社區居家養老機構”，以“合法運營”或“透明運營”的形式存在。原因并非是政府主管部門不具備責任感或者官僚主義作風，而是客觀存在的社會養老服務需求缺口以及監管之后的責任歸屬模糊，使政府主管部門難以處理，對部門社區居家養老設施采取“不出事就是好事”的策略。

3 完善社區居家養老服務運行機制的建議

社區居家養老服務是政府和社會各界多元協同，構建社會養老服務體系的重要創新形式和組成部分。相關人員應改進現行機制的不足之處，努力完善社區居家養老服務運行機制。

3.1 強化政府“治理者”的角色

政府作為社會管理者，在社區居家養老服務這么一個深入影響社會各階層人員的領域，應該明確自身的“治理者”角色，以規范社區居家養老服務、保護廣大人民的養老權益、維護社會和諧穩定為管理目標。近年來，老年人及其家屬與養老服務機構的權益糾紛日益增多，政府作為治理者，應當創造更良好的法律環境和社會氛圍，規范社區居家養老服務的發展和運營。不是追求以供給主體的身份更多地參與社區居家養服務供給，而是追求社區居家養老服務的健康、高速發展。

3.2 出臺特定的動員制度規范

任何一項政策的實施或者是任何一份事業的成功，都建立在人、財、物等資源高效整合的基礎上。同樣，社區居家養老服務的健康發展也離不開對資源的整合利用，因此，這就需要有一個高效和常規的動員機制。政府通過出臺特定的社區居家養老服務動員制度規范，對政府力量、社區力量、非營利組織力量和其他民間力量進行科學動員，最大程度實現動員的精準、高效、常態化。

3.3 建立多元主體的聯動機制

社區居家養老服務中，政府與其他主體相對互動較多，其他主體之間聯動性則較差。建立社區居家養老服務中多元主體的聯動機制，不僅僅是加快“公辦民營”和“政府購買養老服務”的試點及經驗推廣，還應當探索加強非營利組織與企業的聯動，如企業以投資入股等形式，負責非營利組織名下養老服務設施的運營，并以市場的力量促進其健康發展。同理，民間團體或個人慈善力量名下的社區養老服務設施，可以通過支付報酬的形式，聘用企業幫助其進行管理，實現成本和效益控制，從而得到健康發展。

3.4 落實檢查評估機制，完善配套措施

社區居家養老服務的出現，是完善社會養老體系的創新措施，是適應新時代的現實背景而產生的，具有極大的現實意義。社會養老服務需求存在巨大缺口，客觀上造成了，大量不具備市場準入資格的“透明”社區居家養老服務設施存在，政府主管部門苦于沒有良好的處理辦法，大多是默認其存在于“灰色地帶”。另外，已獲取行政許可，具備運營資格的社區居家養老服務設施，也存在著因檢查評估流于形式，硬件設施投入逐年減少，養老服務質量下降，甚至帶來安全隱患等問題。建立社區居家養老服務的檢查評估機制，完善配套政策措施，完善“透明”社區居家養老服務設施，重點防抓安全隱患，并給予政策照顧，還可適度降低準入門檻，將其納入監管體系；對已具備運營資格的社區居家養老服務設施，應嚴格落實周期性考核和抽查評估，且進行相應的獎懲，并建立區域內的養老服務供給設施的評分評級系統。

4 結 語

適應新時代現實背景而產生的社區居家養老服務，是完善社會養老體系的創新措施，對實現各階層人民享受更好的養老服務權益，具有重大現實意義。而要完善社區居家養老服務運行機制，應當在供給機制方面明確政府的治理者角色，在動員機制方面出臺明確具體的制度規范，在協同機制方面建立多元主體聯動機制，在監管機制方面落實檢查評估制度，并完善相關配套政策措施。

主要參考文獻

[1]United Nations. Population Ageing 1950-2050[R].2002.

[2]F Burns.Reverse Mortgages in Australia： An Exercise in Sustainability？[M]. Sydney：Thomson Reuters（Professional） Australia Limited，2011.

[3]王浦劬，[美]萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經驗分析[M].北京：北京大學出版社，2010.

[5]蘇健.居家養老中非營利組織的動員機制研究[D].濟南：山東大學，2014.

[6]王潔非，宋超.基于福利多元主義的社區養老供需研究[J].統計與決策，2016（1）.

[7]王磊.社會治理視角下社區養老發展困境及對策研究[D].成都：電子科技大學，2015.

[8]屈昌輝.建立以社區養老為中心的養老服務產業體系研究[J].城市發展研究，2015（11）.