社會治理背景下鄉鎮干部群眾工作能力提升研究

李鋒+杜建海+汪冰+葉彪

[摘 要]在當前開展基層群眾工作的研究，對我國深化社會治理，推進國家治理體系、治理能力的提升具有重要的意義。在研究聚焦上，本文以執政能力提升為基點，鎖定鄉鎮干部“個體”群眾工作系統性能力的提升，應用“系統論”的基本方法，從結構、功能、環境（情景）三個方面建構了群眾工作能力系統研究的“概念框架”，并在此概念框架的基礎上，從科學性、情境性、有效性、匹配性四個方面建構了“應用層面”能力提升體系的整合模型；同時，還對鄉鎮干部群眾工作提出了相應的政策建議。

[關鍵詞]社會治理；群眾工作；能力；鄉鎮干部

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.129

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-03

中國共產黨的群眾工作是國家治理現代化中的重要內容之一。鄉鎮是國家治理體系的最前沿陣地，立足于工作第一線的鄉鎮干部的群眾工作能力直接關乎整個工作大局。社會治理創新在很大程度上是群眾工作的轉型，這對當前基層干部的群眾工作能力提出了新的要求。本文從國家治理體系現代化的任務要求出發，圍繞社會治理中的重點、難點問題，系統性地對鄉鎮干部的群眾工作能力進行了研究。

1 群眾工作能力的研究綜述

群眾路線是中國共產黨的根本路線，群眾工作是中國共產黨的傳統優勢，同時，密切聯系群眾是中國共產黨的優良作風和政治優勢，也是中國共產黨各項事業取得成功的重要保證。可以說，中國共產黨各項工作的推進都離不開群眾工作的創新與發展。在社會治理的新背景下，群眾工作的特征、內涵、方式都發生了很大的變化，要求各級干部要與時俱進地提升工作能力。

1.1 群眾工作的主要內容

中國共產黨黨建理論學界基本上以“組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾的本領”為群眾工作的主要內容，但根據經濟社會的發展會有新的要求，如當前群眾工作的重點是要和全面建成小康社會的目標密切聯系在一起。

1.2 群眾工作能力的構成

關于群眾工作能力的構成，不同的研究有不同的分類。張林、張國美認為領導干部的群眾工作能力包括宣傳、教育能力，幫助群眾克服困難的能力，解決人民內部矛盾的能力三個方面。劉芬則提出了教育群眾的能力、服務群眾的能力、化解矛盾的能力、科學民主決策的能力以及依法辦事的能力等五大類能力。李春杰提出了洞察群眾需求的能力、理解群眾行為的能力、化解群眾矛盾的能力、應對群眾公共危機的能力等四類能力。廖雄軍三大類的能力包括：組織引導群眾能力、按需服務能力、維護群眾權益能力。在網絡媒體迅猛發展的今天，網絡群眾工作也成為一個新的關注點，網絡信息平臺的搭建及網絡輿情的應對已成為領導干部一項新的群眾工作能力。整體來說，主要是由基本能力與專項能力組成，基本能力主要是指如何溝通、交流，與群眾打成一片，而專項能力主要是在重大矛盾、重大事件的調處上對基本能力的綜合運用。

1.3 群眾工作能力提升的方法途徑

工作能力的提升有一些傳統的方式方法：一是學習研討，二是參與實踐，三是總結改進。體制機制的完善，在很大程度上對領導干部群眾工作能力的提升具有激勵引導的作用。劉芬提及群眾利益和民意表達的機制、群眾工作的黨群溝通機制、緩解矛盾的長效機制、群眾工作的評價和激勵機制等四項機制。姚桓、劉漢峰提出了六種機制：群眾利益訴求表達機制和利益協調機制、群眾動員機制、對黨群和諧程度的考評機制、群眾對干部政績的評價機制、權力授予與監督機制以及服務群眾機制。具體實踐上，上海的社區建立了全聯系群眾運行機制、聯系服務基層長效機制、創新解決問題工作機制、強化監督考核激勵機制，并取得了較好的成效。

2 群眾工作能力的研究思路

能力體系及提升途徑是一個復雜的系統，其包括結構、功能及情境三個部分，如圖1所示：一是內部“結構層”，即能力的要素構成；二是中間“功能層”，即個體的能力素養轉化為執政（行政）能力，配合黨委政府的具體工作；三是外部“情境層”，即能力具體的實踐環境。三者之間必須互相匹配，協調推進。

2.1 結構層（要素關聯）

能力系統是一個動態的系統，其結構主體可以分為三層。

2.1.1 素質層（德才兼備）

領導干部能力提升的內在動力及潛質。其包括價值追求（要素1：德），即領導干部的群眾觀、工作觀，直接關系領導干部能力提升的內在動力；素質稟賦（要素2：才），即開展群眾工作所必須具備的基本身體及心理條件，如語言運用的素質、問題分析的素質、心理調適的素質等，直接關系領導干部能力提升的內在潛質。

2.1.2 方法層（知行合一）

素質是可以通過學習與實踐來改進、提升的，得當的方法可以彌補素質上的相對欠缺。其包括：學習（要素3：知），即學習與開展群眾工作的相關理論及實踐知識；實踐（要素4：行），即在具體工作實踐中，通過反思總結，積累開展群眾工作的經驗，提升能力。

2.1.3 制度層（傳導并舉）

制度引導與約束直接關系領導干部的行為及行為取向，群眾工作能力提升需要一種制度性的支撐與激勵來推動。其包括：支撐（要素5：傳），即完善合理的工作機制，搭建學習提升的平臺，通過各種方式向領導干部“傳授”群眾工作的正確理念及有效經驗（杜絕“干中學”中的盲目性）；激勵（要素6：導），即完善績效考核及獎懲體系，營造群眾工作能力提升的良好氛圍（文化）。

從理想的狀態上說，能力最佳績效點出現在素質層、方法層、制度層的最佳契合點上（“最優”），但是在現實狀況上說，三個層面可以實現“互補”，達到一種“滿意”的績效點。

2.2 功能層

對于能力的基本界定，在勝任力模型中，能力是從其構成上來界定的——以素質為核心，而本文中的能力是從系統功能（目的性）上來界定——以處理及應對具體問題矛盾的水平及績效為核心（素質是一種能力潛質，而非能力本身；但能力必須要依托于這種素質）。系統是具有目的性，即促進這種結構體系的產出服務于具體的功能目標。對于能力提升系統（結構）的功能，表現在具體的群眾工作績效上（如矛盾解決的效率與效果）。從黨政群眾工作能力的“功能”上說，其直接表現在黨委政府的工作要求（群眾需求體現在工作要求上）與績效評估上。要保證功能性的“有效”，黨委政府應迅速靈敏的把握群眾的需求，適時地“反饋”“作用”于能力提升系統（主要是制度層），進而提升整個系統性的能力改善（功能調整）。從制度性建構上說，在具體任務為指向的“剛性”制度基礎上，要強化理念、原則為指向的“柔性”制度建構，并營造“全心全意為人民服務”的群眾工作“制度文化”。

2.3 情境層

系統具有開放性，必須與系統外部進行溝通、互動。群眾工作能力系統是置于整個工作環境（情境）之中，必須對情境有一個良好的判斷，并作出相應的“適應”。群眾工作的能力不能一概而論，從橫向上說，不同崗位、職務、地域其要求不一樣，從縱向上說，不同的發展階段、干部成長階段要求不一樣。除此之外，還要考慮經濟社會發展的具體情境，識別工作的重點、難點、焦點，改進工作理念，應用新的媒介手段（如網絡）等。社會管理創新的大背景對群眾工作能力及其提升方式提出了新的要求。

3 群眾工作能力的研究內容

本文在邏輯建構和經驗考察基礎上，由“概念框架”層面（conceptual framework）導向“操作”層面（operational）的模型建構及內容分析。

3.1 模型建構

從文中能力系統的概念框架出發，從實際操作層面來建構能力提升的整合系統（integrated system），見圖2。一般的研究僅對靜態的能力體系提出一系列的提升措施。“整合”框架則是將能力的構成、能力的應用、能力的評估及能力的提升置于一個系統性的框架中進行通盤考慮，而非僅就能力而言能力，就提升而言提升。

從能力系統的要素構成視角（科學性），建構能力的“構成體系”（群眾工作能力包括包括哪些方面的內容）；從能力系統的情境視角（情境性），建構能力應用的權變原則（如何在具體的工作情境中有效地應用能力）；從能力系統的功能視角（有效性），建構能力評估機制的具體標準（怎樣的能力是切實符合具體群眾工作的需要）；從能力系統的結構性視角（匹配性），建構能力提升的具體途徑（如何提升群眾工作能力、能力的應用水平及能力的績效）。

3.2 內容分析

從科學性、情境性、有效性和匹配性四個方面來切入對群眾工作能力提升具體內容的分析。

3.2.1 建構“合理”的能力構成體系：三構成

本文在建構能力體系時，充分考慮了要素相互作用的動態性特征，結合走訪、座談、咨詢專家等方式，將能力分為：①基本能力（相對靜態、單一、基礎性的能力）；②拓展能力（綜合性的能力——多種能力的綜合應用；積累性的能力——經驗的累積；領導性的能力——決策、指揮、監督的能力）；③專項能力（特長性能力；專項任務應對能力；具有更強的動態效應）三大構成。這一能力的分類較好地展現了能力的系統性、遞進性、情境性等動態特征。從橫向上說，干部要做好群眾工作則必須要具備這一系列不同層面的能力素養，從縱向上說，不同職級、不同崗位、不同區域等干部其群眾工作能力素養的要求是不同的。

3.2.2 明確“權變”的能力應用原則：五原則

能力具有情境性，不同環境條件下能力的要求及應用是不同的。人們要具有“權變”的思維，掌握因人、崗、職、時、地而宜的五個原則。不同來源的干部能力應用不同（因人而宜），如通過考錄進入鎮鄉（街道）或機關的干部，一般具有較強的文化理論素質，缺乏的是實際工作的經驗和技巧，因此他們把選擇的重點集中在提升實踐能力上；而長期在鄉鎮工作的同志見識寬、人脈廣，實際工作能力強，但文化素養和理論知識相對缺乏，因此學習能力是這類干部提升的重點。不同崗位干部能力應用不同（因崗而宜），對行政執法類、專業技術類、綜合管理類這三類干部，要根據各自的崗位特點，有針對性地幫助提升能力。不同職級干部能力應用不同（因職而宜），行政職級不同，對能力提升的內容和方法也各有明顯側重，一線工作的干部提升基本素質能力，重點要提升綜合協調以及處理具體事務的能力；領導崗位的干部則更要重視綜合能力的延伸與拓展。不同成長階段的干部能力應用不同（因時而宜），筆者將當前鄉鎮干部群眾工作能力提升過程可以分成四個階段，即入職階段、成長階段、拓展階段、成熟階段。不同區域經濟社會文化情境的干部能力應用不同（因地而宜），偏遠鄉鎮、近郊鄉鎮、街道等地域的經濟社會文化環境不同，鄉風民俗和群眾工作任務也不同，要根據各自工作任務的側重點，提高干部的不同能力。

3.2.3 健全“有效”的能力評估機制：三標準

要進行制度創新，就要建立一個有效的能力績效評估體系。人的滿意：上級有關領導、同事、群眾、自己以及工作中的利益相關者的滿意度評價（特別要健全群眾的評價機制），根據諸項評價的吻合度判斷其群眾工作能力。事的落實：在處理群眾工作具體事務中，可以從程序是否到位、任務是否完成、計劃和結果是否相近、效率和效果是否統一等方面判斷其群眾工作能力。法的遵守：在做群眾工作中要考慮措施是否合法、過程是否公正透明，結果是否公正、公平。

3.2.4 完善“匹配”的能力提升途徑：四途徑

從整體上來說，能力提升的途徑有四大類，即教育培訓、經驗傳授、崗位實踐、制度導向。教育培訓：教育培訓要考慮到干部的實際需求，系統性地開展群眾能力的理論知識、專業知識的培訓，通過案例分析、模范示教等形式可以提升鄉鎮干部的群眾工作知識儲備。經驗傳授：特別對于年輕干部，入職時間較長且群眾工作出色的鄉鎮干部要定期對年輕干部進行經驗傳授，同時要能夠“以師帶徒”地進行實戰指導，提升鄉鎮干部做群眾工作的直觀經驗。崗位鍛煉：到一線的崗位進行鍛煉，壓擔子、壓任務，這個過程通過指導教師的指導，干部自身的思考以及實踐操作，可以快速提升群眾工作能力。制度導向：完善干部選拔、激勵、考評制度中有關群眾工作能力（實績）的比重，提升鄉鎮干部群眾工作能力的自覺性。

遵循文中能力的科學性、情境性、有效性原則，才能實現能力提升途徑的“匹配性”。能力體系的科學性原則要求提升內容具有系統性，能力應用的情境性原則要求提升方式具有多樣性，能力績效的有效性原則要求提升效果具有針對性。在實際應用上，要掌握這些原則，針對不同的干部群體、不同的工作情景設計系統化、多樣化的有效提升途徑。

4 提升群眾工作能力的對策建議

本文在關注鄉鎮干部群眾工作能力、提升體系結構及其現狀的基礎上，把當前鄉鎮干部群眾工作能力的提升途徑總結為四大機制。第一，創新教育培訓的內容及模式，夯實基層干部群眾工作能力提升的基礎平臺。干部群眾工作能力的提升基礎在于教育培訓，只有這樣才能努力使干部隊伍大面積、系統化、快捷的提高群眾工作的綜合水平。在創新培訓內容上，要增強干部群眾工作能力培訓的系統性和科學性，主要可設置四大塊內容，即群眾工作理念培訓、崗位實務培訓、專項任務培訓、能力系統培訓。第二，創新經驗傳授的方法及舉措，拓寬干部群眾工作能力提升的渠道形式。干部群眾工作能力的提升途徑，關鍵在于做好經驗傳授工作，使年輕干部群眾工作能力提升的過程常態化、個性化，做到卓有成效。第三，創新崗位鍛煉的方式方法，拓展干部群眾工作能力提升的實踐途徑。干部群眾工作能力提升的重要平臺在于實踐鍛煉，在工作中增長才干，積累經驗。第四，創新制度體系，形成增強干部群眾工作能力提升的工作機制。干部群眾工作能力提升的根本方法在于制度導向，引導、激勵廣大干部踐行宗旨，努力為人民服務，享有較高的群眾滿意度。完善干部選拔制度、分類分級培訓制度、“傳、幫、帶、促”制度、崗位實踐制度、定期專題研討交流制度、聯系群眾、聯村（居）工作制度、群眾工作考評和責任追究制度。

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