中國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯

金晶

[摘 要]公共服務職能是現代政府的核心職能之一。我國政府公共服務職能的定位經歷了一個較長的歷程，從建國初期的統治型政府到改革開放后的發展型政府再到最新的服務型政府，政府的公共服務職能在不斷強化。究竟這一演變過程的歷史邏輯是什么？本文介紹了我國政府公共服務職能定位的歷史演變過程，并基于20世紀七八十年代興起的新制度主義，尤其是基于歷史制度主義的制度變遷觀點，對這一演變過程進行了分析研究。

[關鍵詞]公共服務職能；演變；歷史制度主義

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.131

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

0 引 言

研究我國政府公共服務職能定位和職能轉變問題，具有重要的理論價值和現實意義。目前國內學界對政府公共服務職能的演變有兩種分析邏輯，一種是以職能演變內容及特征為線索，例如，聶元軍認為公共服務職能的轉變從壟斷走向競爭，包括市場中公共服務競爭的生成（建立新的競爭實體、契約承租、民營化、放松規制）以及探索中的競爭形式；鄭治對公共服務職能的轉變分為政府機構改革、調整政府管理的內容、改進政府調節經濟活動的方式、推進政資分開與規范政府行為幾大方面。除此之外，更多的學者是以歷史時期為線索，主要劃分為三個階段，例如，馬俊把演變過程分為全能型政府階段（1949-1977年）、發展型政府階段（1978-2001年）、服務型政府轉型階段（2002年至今），類似地，張霞把演變過程分為“管制型政府”“管理型政府”“管理服務”三個時期。總的來說，國內學者對我國政府公共服務職能的演變階段劃分比較科學，但是缺乏對每個時期公共服務職能的總結、歸納以及理論分析。

歷史制度主義是當前社會科學領域的一個重要研究范式，有關制度變遷的理論為政府職能等制度變遷現象研究提供了較為系統的分析邏輯。本文采用了新制度主義中的歷史制度主義的分析范式，意圖引入這一研究架構，深入解讀公共服務職能定位的歷史發展過程，進而系統地闡明我國政府職能轉變、服務型政府建構的歷史實踐邏輯，并進行初步探討。

1 新制度主義相關理論

新制度主義被分為三種主要的分支類型，即理性選擇制度主義、社會學制度主義和歷史制度主義。但在本文中，為了分析的準確性和科學性，主要選擇了歷史制度主義對我國政府公共服務職能定位演變的歷史邏輯進行分析。其中，歷史制度主義最具有代表性的內容有兩個，即制度理論與時間理論。

制度理論主要包括制度的生產與變遷。而歷史制度主義的制度形成理論基本上融合了兩大分析框架，包括謝茨施耐德的沖突分析框架和理性選擇制度主義的框架。制度變遷是把制度當作因變量，分析制度在什么客觀條件和情境下將會發生再生、轉型、替換和終止的過程。在彼得·豪爾和瑪麗·泰勒總結的關于歷史制度主義的四大特征中，路徑依賴是核心特征。制度的變遷是在歷史基礎上的傳承和發展，具有明顯的路徑依賴特征。因此，制度的變遷總是兜兜轉轉，帶著歷史的印記轉變。

除了路徑依賴特征之外，歷史制度主義還把時間納入分析制度變遷和政策差異的影響。在歷史制度主義的時間理論中有一個重要概念——關鍵節點，在歷史制度主義者看來，制度變遷過程總體上分為制度存續的“正常時期”（normal periods）和制度斷裂的“關鍵節點時期”（critical junctures）。所謂關鍵節點，是指歷史發展中的某一重要轉折點，在這一節點上，政治沖突中的主導方或制度設計者的某一重要決策直接決定了下一階段政治發展的方向和道路。

2 中國政府公共服務職能定位演變的原因分析——基于歷史制度主義視角

我國政府公共服務職能的演變經歷了3個階段。第一階段（1949-1978年），政府主要是一種統治型政府，相應地，其公共服務職能表現為維持性公共服務職能。第二階段（1978-2002年），我國政府偏向于發展型政府，且公共服務職能更多地偏向于經濟性公共服務職能。第三階段（2002年至今），政府轉變為服務型政府，且趨向于社會性公共服務職能。從建國至今，政府的公共服務職能發生了兩次重大改變。從歷史制度主義的視角分析，政府職能轉變的原因主要分為制度環境因素（包括經濟體制的轉變與新觀念的引入）、路徑依賴因素以及關鍵節點因素。

2.1 制度環境因素

歷史制度主義力圖解釋制度環境對制度變遷的影響，從而深刻地揭示了不同國家宏觀制度對公共政策的影響。在我國政府公共服務職能定位演變的過程中，制度環境因素的變現可以概括為以下三點。

其一，經濟體制的轉變。我國政府公共服務職能的定位之所以從維持性到經濟性再到社會性，其中一個主要原因是經濟體制的改變。以第一階段為例，新中國成立之初，面臨的最緊迫的問題是如何振興國民經濟、提高人民的生活水平。為了達到這一目標，新中國通過各級政府組織充分掌握了國民經濟命脈，并通過經濟手段重新分配物資和調節商品供求與流通。可以說，在1992年之前，我國實行的是計劃經濟體制，政府大包大攬了一切事業和企業活動。同時，經濟基礎決定上層建筑，這一階段政府公共服務職能主要定位是一種維持性公共服務職能，也就是為了維持公眾基本生活水平的基本職能。由于計劃經濟體制的實施，公共服務的實現完全依靠政府的計劃統籌。總而言之，這種體制弊端頗多，不僅公共服務內容單一，而且公共服務的水平整體比較低下。

其二，新觀念的引入。豪爾 等人認為新信息或新觀念的輸入也可能導致制度的演進。這點體現的最明顯是第三個階段。我國政府公共服務職能轉變的動力除了來自于制度的設計外，也來自于新信息和新觀念的引入。20世紀末，新公共管理運動波及到中國，公共服務也逐漸變成政府的核心職能。與此同時，20世紀80年代以來的新公共服務理論主張建立以公民為中心的治理體系，認為政府并非簡單地服務于“顧客”，而是服務于公民。新公共服務理論強調要重視與公民之間的關系，要尊重公民，重視人，而不是重視生產率，不要將公民僅僅看成是生產力，而且20世紀90年代興起的治理與善治的公共服務社會化理論逐漸傳入中國。這些理論的精髓和核心使政府機構和職能“改頭換面”，這就進一步推動了我國政府公共服務職能定位的轉變。

2.2 路徑依賴因素

為什么制度存在一種自我強化機制呢？首先，由于一開始人們選擇了“公共服務職能”這一說法，因此，這一觀念的不斷重復活動，會讓政府和公民學習到如何更有效地在“服務型政府”下活動；其次，隨著“公共服務職能”這種具有比較優勢的概念的盛行，人們會產生一種適應這種政府的預期，從而減少不確定因素。從2002年提出“公共服務職能”以來，我國政府就在不斷突出這一職能，其中，最顯而易見的證據是社會性公共服務支出占財政支出的比例在逐年遞增，見表1與圖1。這又反作用于黨和政府的決策，即越來越重視公共服務職能的履行和服務型政府的建設。而一旦路徑依賴形成后，可能使制度變遷出現兩種情況：一是沿著既有路徑，制度變遷可能進入良性循環軌道并不斷優化；二是沿著既有路徑，制度變遷可能進入惡性循環的軌道，使無績效的制度得以長期維持。因此，因為最初正確的制度選擇及其自我強化，所以我國政府公共服務職能的定位是第一種情況，即良性循環的模式。

2.3 關鍵節點因素

在歷史制度主義框架內，“關鍵節點”的出現是由于發生了重大的經濟領域或政治領域內的變化，過程是權力主體之間的博弈，結果是形成新的制度。在我國政府公共服務職能定位演變的歷史過程中，有三個重要的關鍵節點——1949年新中國成立、1978年的十一屆三中全會、2002年黨的十六大報告。以第二次關鍵節點為例，十一屆三中全會提出要“正確改革同生產力迅速發展不相適應的生產關系和上層建筑”，因此在傳統計劃經濟體制走向市場經濟體制的情況下，行政體制改革也拉開了帷幕。這一階段我國經濟飛速發展，相對應的，政府公共服務職能也更多地表現為一種經濟性職能。

3 結 語

隨著我國改革的不斷深入，轉變政府職能，深化公共行政體制改革，加快推進政府公共服務職能的轉變，提高政府為公眾服務的水平，成為當前我國政府職能轉變的基本目標。我國政府公共服務職能從維持性過渡到經濟性再到社會性，從被忽視到越來越強化、重視，體現了政府職能轉變的核心變化。本文基于歷史制度主義視角，分析表明了公共服務職能定位演變的歷史邏輯，希望為今后很長一段時間的政府職能轉變提供一點思路和啟發。

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