建構黨外代表人士綜合評價體系的理性思考

周述杰 夏再軍

黨的十九大報告強調“統籌做好培養選拔女干部、少數民族干部和黨外干部工作”。習近平總書記強調“以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，把黨內和黨外、國內和國外各方面優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來”[1]。黨外代表人士是黨和國家人才資源的重要組成部分，是推進中國特色社會主義事業的一支重要力量。必須按照黨的十九大“完善干部考核評價機制”等要求，建立科學管用、簡便易行的黨外代表人士綜合評價體系，推進黨外代表人士隊伍建設制度化、規范化、程序化，推動形成黨外人才大量涌現、活力競相迸發的生動局面，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供更加堅實的人才支撐。

一、建構黨外代表人士綜合評價體系的基本原則

適應形勢變化發展要求，把握黨外代表人士成長規律，建立科學管用、簡便易行的黨外代表人士綜合評價體系，是有效開展黨外代表人士綜合評價工作的首要環節。主要應貫徹以下基本原則：

（一）導向性

黨在新時代從黨和國家事業發展全局出發提出了“兩個一百年”奮斗目標，作出了全面深化改革的決定，給統一戰線賦予了全面服務“五位一體”建設的新使命、新任務。建立黨外代表人士綜合評價體系，必須在指導思想、目標任務、指標體系、運行機制等方面充分體現中央的戰略部署要求，著力強化綜合評價體系自身導向功能，通過科學把控綜合評價結果運用這一選人用人的“閥門”，充分發揮綜合評價“風向標”作用，營造選賢任能、見賢思齊的良好氛圍，引導廣大黨外代表人士樹立正確的價值觀、政績觀，與黨在思想上同心同德、目標上同心同向、行動上同心同行，在實現“兩個一百年”奮斗目標、全面深化改革的偉大實踐中鍛煉成長，發揮作用，作出貢獻。

（二）規范性

為貫徹落實深化干部人事政策改革有關要求，中央于2009年印發了關于黨政領導班子和領導干部考核評價的“一意見三辦法”，《黨政領導干部選拔任用工作條例》也對有關規定進行了修訂，建立了科學完備的黨政領導班子和領導干部考核評價體系。建立黨外代表人士綜合評價體系，必須與干部考核評價制度改革要求，特別是與《黨政領導干部選拔任用工作條例》及有關配套政策文件要求相一致，與黨外代表人士隊伍變化要求相適應，在評價主體、評價對象、評價內容、評價標準、評價程序、評價方法、評價結果運用等方面制定統一的規范，為黨和政府識人、選人、用人提供客觀公正的決策依據，為黨外代表人士的健康成長明確具體目標和努力方向。

（三）約束性

《中共中央關于加強新形勢下黨外代表人士隊伍建設的意見》（中發〔2012〕4號文件，以下簡稱中央4號文件）提出“把綜合評價作為黨外代表人士推薦使用的必經環節”。由于各地各領域黨外代表人士綜合評價工作還處于起步階段，綜合評價體系還不夠系統、不夠全面，尤其是對體制外的黨外代表人士缺乏必要的評價依據和有效的評價手段，導致中央政策要求在一些地方無法落實落地，一定程度上影響了黨外代表人士隊伍建設。湖南“衡陽破壞選舉案”，在衡陽市當選的76名省人大代表中有56名送錢拉票、在出席衡陽市人代會的527名代表中就有518人收受錢物，其中不乏非公有制經濟人士等黨外代表人士。[2]嚴峻的事實反映出當地黨外人大代表綜合評價工作缺失所造成的后果，折射出一些地方推薦使用黨外代表人士衡量“尺度”的嚴重偏離。建立黨外代表人士綜合評價體系，必須強化“凡用必評”“凡進必評”這一剛性約束機制，增強黨外代表人士綜合評價工作的透明度，杜絕黨外代表人士選用中的腐敗行為，為黨和政府選準人、用好人提供有力的制度保障。

二、建立黨外代表隊伍人士綜合評價體系的實踐總結

中央統戰部下發《關于進一步做好非公有制經濟代表人士綜合評價工作有關問題的通知》（中央統戰部通知〔2010〕57號）后，各地適應新時期各領域黨外代表人士思想觀念、數量結構、成長路徑變化的需要，根據中央有關文件精神和有關人才評價的基本理論，學習借鑒非公有制經濟代表人士綜合評價、各地相關領域黨外代表人士綜合評價及黨政領導干部考核評價經驗，結合本地工作實際，相繼制定了民主黨派、無黨派、少數民族、宗教界、港澳臺海外等各個方面的黨外代表人士綜合評價辦法，且經多次測試和修改完善，建立了較為完備的黨外代表人士綜合評價體系。一些市縣統戰部門積極推進各領域黨外代表人士的綜合評價工作，為人大、政府、政協和民主黨派、工商聯、統一戰線人民團體和社會團體換屆及屆中調整，各級黨外領導干部提拔重用，各方面黨外后備人才配備，黨外代表人士評先評優提供了重要的選人用人依據，有效提升了黨外干部工作的群眾滿意度，創造了鮮活的實踐經驗。

（一）科學構建指標體系是建立黨外代表人士綜合評價體系的基礎

堅持系統思維理念，站在全局的高度整體把握黨外代表人士綜合評價指標設置，構建完整科學的綜合評價指標體系。

1.把握基本遵循，增強政策指導功能。堅持黨外代表人士綜合評價指標設置與黨和國家的路線方針政策特別是黨的統一戰線方針政策銜接配套，與政協章程、各民主黨派章程、工商聯章程、《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公務員法》等法律規章和中央4號文件等有關統戰、組織工作政策文件協調互動，與落實當地黨委、政府的重要決策部署緊密結合，做到條條有依據，款款有出處，項項有遵循，增強黨外代表人士綜合評價指標體系的政策指導功能。

2.把握基本標準，增強行為引導功能。以中央4號文件明確的“政治堅定、專業突出、群眾認同”的黨外代表人士基本標準為統攬和參照，在設置 “政治性、專業性和群眾性”三個一級指標的基礎上，分別設置政治方向、政治素養、政治表現、專業水平、履行職責、同心工程、道德品行、遵紀守法、社會形象九個二級指標，按照性質、程度、頻率遞減的順序，設置具體的指標評價標準，并相應將評價結果劃分為好、較好、一般、差四個等級，分別用大寫字母A、B、C、D表示，構建規范完整的黨外代表人士綜合評價框架體系。

堅持共性指標和個性指標相結合。共性指標體現黨和國家對黨外代表人士的統一要求，如熱愛祖國，堅持中國共產黨的領導，堅定地走中國特色社會主義道路，擁護改革開放，具備一定的政治把握、參政議政、組織協調、合作共事能力，有一定的專業水平、工作成就、社會貢獻，道德品行良好，遵紀守法等。個性指標體現各領域黨外代表人士的特點，如民主黨派、無黨派人士強調堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，發揮參政議政、民主監督作用等；少數民族代表人士強調貫徹落實黨的民族政策，構建平等、團結、互助、和諧的民族關系，維護祖國統一等；宗教界代表人士強調貫徹落實黨的宗教政策，遵守教義教規，推動宗教與中國特色社會主義相適應等；非公有制經濟代表人士強調愛國、敬業、誠信、守法、貢獻，做合格的中國特色社會主義事業建設者等；港澳臺海外代表人士強調堅持“一國兩制”方針，積極為祖國統一、民族復興貢獻力量等。共性指標與個性指標的結合，使整個指標體系既照顧基本面，又顧及界別、行業、個體差異，更具針對性、合理性。

堅持定性指標和定量指標相結合。定性指標如政治立場和表現、組織協調和合作共事能力、道德品行、社會影響等，界定其“程度”，做到便于定性分析。定量指標如參加學習、會議、活動出勤率、建議提案數量、資金投入和社會捐贈數額等，界定其“尺度”，做到便于統計計量。兩者結合使整個指標體系發揮兩者優勢、相得益彰，更具客觀性和操作性。

堅持能力指標與績效指標相結合。能力指標從提高理論政策、專業學識、業務能力水平上明確努力方向、路徑方法。績效指標從提高專業成就、工作成績、社會貢獻上提出目標要求、明確載體平臺，使整個指標體系保持嚴格的內在邏輯性，有效把控事物發展變化過程，更具科學性、導向性。

3.把握基本底線，增強監督約束功能。嚴把政治關，對在重大政治事件面前持錯誤政治立場，公開發表不當政治言論，參加反對黨和政府的政治活動，影響社會穩定，給國家和人民利益造成重大損失的黨外代表人士實行“一票否決”。嚴把遵紀守法關，對有嚴重違法違紀或犯罪記錄的黨外代表人士實行“一票否決”。通過牢牢把住黨外代表人士選用的政治和法律基本底線，增強黨外代表人士綜合評價指標體系的監督約束功能。

（二）合理設計工作流程是建立黨外代表人士綜合評價體系的重點

準確把握綜合評價的程序方法是建構綜合評價體系的重要環節。“黨外代表人士綜合評價由黨委統戰部牽頭負責，評價對象本人所在單位、黨派、社團及與評價對象有密切關聯的部門參與配合。”“工作中要針對不同領域黨外代表人士特點，設置相應的評價指標和程序，分類開展綜合評價工作”[3]。堅持“凡用必評”“凡進必評”的原則，在黨外代表人士政治安排、實職安排、社會安排、評先評優及納入后備人才數據庫等關鍵點啟動綜合評價，經過合理的工作流程，對黨外代表人士進行全方位、多方面的考察，確保選準用好黨外代表人士。工作流程為確定對象—信息采集—部門評價—民主測評—綜合總評。

1.確定對象。統戰部門根據工作需要，協商有關方面確定或經民主推薦確定評價對象。

2.信息采集。統戰部門通知、指導評價對象如實填報《信息登記表》，收集評價對象基本信息。同時通過查閱相關檔案、評價對象提交的述職報告和實證材料、相關部門提供的數據報表和情況證明等，進一步核實、補充、完善評價對象信息，保證相關數據采集真實可靠。

3.部門評價。統戰部門將收集的評價對象信息分送參與評價的部門，有關評價部門對評價對象相關信息進行審核，對照綜合評價指標體系和等級標準及應用表就對應評價指標作出客觀評價，填寫《部門評價表》。個別指標也可由評價部門核實或提供情況，由統戰部門據此做出評價。部門評價結果由統戰部門匯總，填寫《部門評價匯總表》。同一指標由兩個以上單位評價的，評價結果取低等級。

4.民主測評。根據關聯度、知情度和代表性要求，協商有關方面確定參與測評人員，一般應包括評價對象所在單位中共組織及統戰、組織、紀檢（監察）部門負責人、群眾代表、工作對象代表。在此基礎上，再由統戰部門牽頭組織參與測評人員對照綜合評價指標體系和等級標準及應用表，對評價對象做出分項評價、總體評價，填寫《綜合評價民主測評表》。民主測評匯總結果由統戰部門根據各測評表總體評價情況統計、計算得出，具體方法為：總體評價A等達到三分之二以上匯總結果為A等；B等達到三分之二以上匯總結果為B等；C等達到三分之二以上匯總結果為C等；其他情況為D等，并填寫《民主測評匯總表》。

5.綜合總評。統戰部門根據采集的信息，結合有關黨外代表人士換屆考察、任職考察及年度考核評價、績效考核評價、專項考核評價情況，對部門評價和民主測評匯總情況進行比較分析，對照綜合評價指標體系和等級標準及應用表，確定評價對象分項指標評價總等次、總體評價總等次，填寫《綜合評價匯總表》。

（三）協同強化結果運用是建立黨外代表人士綜合評價體系的關鍵

堅持黨委的統一領導，發揮統戰部門的主導作用，協調有關方面共同推進綜合評價結果的運用，切實增強黨外代表人士綜合評價的權威性。

1.在安排使用上協同運用。具體有以下方面：黨委決定對黨外干部進行實職安排前，統戰部門協調組織部門，將綜合評價結果作為實職安排的重要參考依據；黨委決定對黨外人大代表及常委、黨外政協委員及常委正式提名前，統戰部門分別會商有關部門和組織部門、政協黨組，利用綜合評價結果做好推薦提名工作；統戰部門決定對黨外代表人士進行社會安排前，統戰部門與有關社團組織根據綜合評價結果擬定社會安排提名人選。

黨外代表人士安排使用，具體適用如下綜合評價結果：綜合評價結果是A等的，作為優先安排使用對象；是B等的，作為可以安排使用的對象；是C等的，作為暫不宜安排使用的對象；是D等的，作為不能安排使用的對象。

2.在履職管理上協同運用。統戰部門協調組織人事部門、所在單位和人大、政協有關部門等，推動綜合評價與年度考核評價、績效考核評價、專項考核評價等履職考核評價相互融合，互為結果，形成黨外代表人士履職管理合力，共同督促黨外代表人士正確履職、全方位履職，切實發揮好黨外代表人士應有作用。具體操作上做到綜合評價結果的A、B、C、D等與履職考核評價結果的優秀、稱職、基本稱職、不稱職相對應，避免“多頭評價多張皮”。

3.在激勵約束上協同運用。統戰部門協調人事、工會、婦聯和宣傳等部門，將綜合評價結果作為黨外代表人士進行評先評優或表彰，特別是作為記功、評定各級勞動模范和推薦“五一勞動獎章”“三八紅旗手”等榮譽的前置條件，確保表彰應表彰的人，榮譽授給真正優秀的人。同時協調有關部門、所在單位、社團組織對綜合評價中發現的表現較差、群眾滿意度低或有嚴重違法違紀行為的黨外代表人士進行批評教育、警示誡勉或采取組織措施。具體操作上，把綜合評價結果是B等以上的作為評先評優或表彰獎勵對象，對綜合評價結果是C等的進行批評教育和警示誡勉，對綜合評價結果是D等的采取組織處理措施，不再列入黨外代表人士或后備人才隊伍名冊。

三、完善黨外代表隊伍人士綜合評價體系的對策建議

目前，黨外代表人士綜合評價工作在各地取得一些實踐經驗，但由于此項工作推進時間不長，各地推動的力度不一，所以仍然存在一些不盡如人意的地方：一是綜合評價適用的廣度和深度有待進一步挖掘。目前的綜合評價主要適用于地方人大、政府、政協換屆考察，屆中考察、年底考核較少涉及。二是綜合評價辦法的科學性和操作性有待進一步增強。如有些環節在內容上不夠嚴密，操作上不夠規范，指標的權重分值還需要科學論證等。三是綜合評價工作的資源難以有效整合。統戰部門的主導作用發揮不充分，有關部門的積極性也未有效調動起來，對黨外代表人士的綜合評價持抵觸情緒，等等。黨外代表人士的綜合評價是一項探索性、開拓性極強的工作[4]，為此，圍繞建立科學管用簡便易行的黨外代表人士綜合評價體系，提出以下對策建議：

（一）增強政策落實的行動自覺

認真貫徹落實中央4號文件精神，切實把綜合評價作為黨外代表人士推薦使用的必經環節。把綜合評價作為甄別、選拔黨外人才的根本途徑，客觀、全面、準確地選人識才，杜絕和避免黨外代表人士隊伍出現“良莠不齊”“魚龍混雜”等現象。把綜合評價作為黨外人士安排使用的首要環節，堅持“凡進必評”“凡用必評”原則，真正選賢任能，樹立正確的用人導向。把綜合評價作為黨外代表人士隊伍建設的經常性基礎性工程，緊跟時代發展和中央關于人才隊伍建設指導思想的不斷變化，與時俱進更新理念思維，改進方式方法，健全完善綜合評價指標體系，保持強大的生命力。建議中央配合現行的《公務員法》《黨政領導干部選拔任用工作條例》及相關團體、界別的法律法規，制定黨外代表人士綜合評價實施細則，明確綜合評價的指導思想、目標任務、指標體系、程序方法、保障機制、工作要求，為基層提供基本遵循和重要依據。

（二）構建科學適用的指標體系

對接經濟社會發展需求，把握黨外代表人士的成長規律，建立健全各領域黨外代表人士評價指標體系。圍繞黨外代表人士的基本標準，科學設定綜合評價的一級和二級指標，搭建黨外代表人士綜合評價指標體系的“綱”；從宏觀上把握黨和國家對黨外代表人士的共性要求，建立普遍適用的評價標準，從微觀上分辨各領域黨外代表人士社會分工、地位作用、所處環境的差別，細化、量化評價標準的內容，使評價標準更趨理性和人性化，完善黨外代表人士綜合評價指標體系的“目”；堅持黨外代表人士綜合評價指標體系與政策更新、理論研究和工作實踐創新一起“脈動”，進一步豐富評價內容，拓展、延伸評價“鏈條”，構建起綜合評價指標三級、四級等子目錄，織密黨外代表人士綜合評價指標體系的“網”。通過以上工作，做到綱目并舉，點面兼顧，環環相扣，形成一個有機整體，提升綜合評價的科學性、實效性。

（三）建立規范有序的運行機制

1.規范組織領導機制。成立統戰部門牽頭抓總，有關部門單位、民主黨派和社團組織共同參與的黨外代表人士綜合評價工作協調小組，建立健全聯席會議機制，明確工作任務，研究分析形勢，著力構建工作安排緊密、程序方法規范、政策體制透明的綜合評價工作領導體系。

2.創新民主監督機制。建立健全民主測評、民意調查、述職述廉等工作機制，加大民意考評權重、擴大群眾參與，增強綜合評價工作的群眾公認度和滿意度。探索綜合評價提前預告、綜合評價過程公示、綜合評價結果反饋等方法路子，增強綜合評價的透明度。

3.健全責任追究和糾錯機制。嚴格責任追究，對造成評價失誤的有關部門和評價人員，依據黨紀政紀，嚴格追究相關部門和人員的責任，并對失真失實的評價結果及時予以糾正，提高綜合評價結果的客觀性和權威性。

4.建立評價結果動態管理制度。根據評價結果，建立規范的個人綜合檔案，對信息庫內容適時進行更新，對已掌握的動態情況及時進行補充修正，確保信息的準確性。

（四）提供堅實有力的技術支撐

1.建立綜合評價人才庫

適應各領域黨外代表人士綜合評價需要，著力構建以統戰人事部門干部為主體、有關職能部門負責人、有關方面專家學者組成的綜合評價工作人才庫，組織開展系統培訓，推行綜合評價人員學考制度，推動評價人持證開展考評工作，為開展綜合評價工作提供人才和智力支撐。

2.建立黨外人士數據庫

積極開發黨外代表人士信息資料和信息數據庫，建立從中央到地方體例統一、內容規范、功能完備的黨外人士信息管理軟件系統，推進黨外代表人士管理臺賬和信息庫制度建設，分門別類做好黨外代表人士基礎信息采集和入庫歸檔工作，夯實綜合評價工作基礎。

3.加快綜合評價軟件開發應用

建議中央統戰部盡快推動綜合評價軟件開發，為全面推進黨外代表人士綜合評價體系實施創造條件，提供技術支持。各級統戰部門充分利用綜合評價軟件系統，分析和處理黨外代表人士綜合評價過程中的信息和數據，有效阻斷人為因素干擾，提高綜合評價體系應用效率和評價結果的科學性、客觀性。

（五）加強評價結果的綜合運用

建立健全各種評價主體協同運用綜合評價結果的制度機制，將綜合評價成果廣泛運用到黨外代表人士物色發現、教育培養、選拔使用、監督管理、激勵約束各個環節。經過綜合評價，對各方面表現先進的代表人士進行重點培養，在政治安排、實職安排、社會安排和評先表彰時優先考慮，充分發揮他們在黨外代表人士群體中的引導激勵作用，確保綜合評價工作真正發揮好導向作用。同時，對參與性強而沒有得到政治安排或評價等級較低的黨外代表人士，杜絕“一評定終身”，通過“同心工程”等平臺載體，強化聯誼交友，加強政治引導，確保參評對象理性客觀面對評價結果，繼續立足崗位作貢獻，發揮好優勢作用。對部分經綜合評價結果很差、檔次較低的黨外人士要敢于及時亮“黃牌”或“紅牌”，對已安排的要及時撤銷，尚未安排或擬安排的要及時調整，維護綜合評價的嚴肅性和權威性。

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017:65．

[2]鄔煥慶，丁文杰，陳文廣.衡陽破壞選舉案[N].中國青年報，2014-08-19（01）.

[3]黨政干部統一戰線知識讀本[M].北京：人民出版社、華文出版社，2016:478.

[4]中共重慶市南岸區委統戰部課題組.黨外代表人士綜合評價體系探討[J].重慶社會主義學院學報，2015（4）：57.