習近平生態文明思想與中國生態文明建設的制度創新

齊振宏 鄔蘭婭

（華中農業大學經濟管理學院 湖北 武漢 430070）

·理論探索與創新·

習近平生態文明思想與中國生態文明建設的制度創新

齊振宏 鄔蘭婭

（華中農業大學經濟管理學院 湖北 武漢 430070）

習近平生態文明思想蘊含著生態制度的內涵，習近平總書記致力于建立系統完整的生態文明制度體系，是中國生態文明制度建設思想的縱深發展，標志著中國生態文明建設從注重理念、理論建設發展到制度建設、制度創新的新階段。

習近平 生態文明 制度建設

一、引言

制度進步是生態文明建設水平提高的標志之一。在建設生態文明的過程中，制度建設具有本源意義，是根本性保障，推進生態文明建設，首先要明確生態文明制度[1]。在黨的十七大以前，我國生態文明制度建設處于初步探索階段，鄧小平、江澤民同志意識到環境保護的重要性，主張通過法制來加強生態資源環境的保護。2012年，黨的十八大報告中，胡錦濤同志首次明確闡述生態文明制度建設及相關任務，明確生態文明制度保障的重要性。2013年，黨的十八屆三中全會，習近平總書記明確提出了建立系統完備的生態文明制度體系。2015年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，該方案是生態文明領域改革的頂層設計，為加快建立系統完整的生態文明制度體系，加快推進生態文明建設提供了方向和指導。至此，生態文明制度建設的戰略地位得以確立。

習近平總書記致力于建設系統完整的生態文明制度體系，并在系列講話中從不同維度和層面對生態文明制度建設提出了新觀點和新論斷，極大促進了中國生態文明制度建設的縱深發展和創新完備。因此，應審視和把握習近平生態文明思想，深刻理解其蘊含生態文明制度建設的內涵和要求，按照“源頭嚴防—過程嚴管—后果嚴懲”的思路，探討在推進生態文明制度建設過程中的制度創新，這對我國生態文明建設的順利推進具有重要的理論和現實意義。

二、習近平生態文明思想的制度之維

（一）習近平強調建設生態文明必須依靠制度

制度是要求人們共同遵守的辦事規程或行動準則。生態文明制度建設就是要建立系統完整、具有約束力的，符合生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制等[2]。習近平總書記順應歷史發展和社會進步，在一系列重要會議和談話中，闡明了生態文明制度建設的重要性和緊迫性。在十八屆中央政治局第六次集體學習中，習近平總書記指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”，強調了制度建設對生態文明建設的保障和支持作用，是黨在推進生態文明建設中依法執政的體現。

面對目前復雜艱巨的生態環境問題，生態文明制度建設不能再僅僅是理念的提出和倡導，必須落實到實踐行動之中去，確保制度內容的全面性和針對性，保持制度的權威性、有效性和嚴肅性，用制度建設成果為生態文明建設提供持久的推動力。為此，習近平總書記在中央政治局第六次集體學習時的講話中指出：“要完善經濟社會發展考核評價體系，建立責任追究制度”，“要建立健全資源生態環境管理制度，加快建立國土空間開發保護制度，強化水、大氣、土壤等污染防治制度，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值、代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。”在中央政治局第八次集體政治學習時的講話中，他進一步提出：“加快建立海洋生態補償和生態損害賠償制度，開展海洋修復工程，推進海洋自然保護區建設。”習近平總書記這一系列的論述，表明了其對生態文明制度建設的全面構想和實現決心，有力推進了生態文明制度建設的系統化、完整化發展。

（二）習近平致力于建立系統完整的生態文明制度體系

習近平同志在強調用制度為生態文明建設提供可靠保障的同時，更加致力于建立系統完整的生態文明制度體系。用制度保護生態環境，既是生態文明建設的指導思想，也是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分。在總書記的主導下，黨的十八屆三中全會把制度建設提到了一個全新的高度，提出“建設生態文明，必須建立系統的生態文明制度體系”。并在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的第十四部分，詳細闡述了加快生態文明制度建設的具體內容和要求，主要包括16項生態文明制度、5項生態文明體制和5項生態文明機制，其中，有些制度是首次寫入黨的政治文件，這項《決定》在戰略上明確了我國生態文明制度建設的目標與宗旨。2015年9月，中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，該方案從生態文明體質改革的總體要求、自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度等共十個部分56條，提出了生態文明體制改革的具體內容，以“1+6”方式來推進生態文明體制改革工作，為加快建立系統完整的生態文明制度體系提供了方向和指引。在習近平總書記的主導下，中國共產黨人致力于建立系統完整的生態文明制度體系，展現出生態文明制度建設思想發展的新高度。

三、中國生態文明制度建設的創新探析

建設生態文明是一場改變生產方式、生活方式、思維方式和價值觀念的革命性變革。實現這樣的根本性變革，必須依靠制度和法制。在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中，習近平總書記指出，“我國生態環境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不完善、機制不健全、法制不完備有關。”[3]長期以來，我國生態文明制度建設存在著生態制度理念的缺失、制度的操作性和執行度不高以及制度體系不完善等問題。在我國轉型發展的關鍵時期，黨中央對生態文明制度建設開始大力倡導和逐步開展，但由于仍處于探索階段，制度建設的全面性和操作性不足，且地方政府的績效評比機制仍由GDP來決定，造成制度的執行和監督力度偏低，這不利于環保工作的開展和生態文明制度的建設。

基于此，習近平總書記強調，“建設美麗中國，要加強生態環境保護，推進制度創新，努力從根本上扭轉環境質量惡化趨勢。”[4]十八屆三中全會提出的“實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度”，展現出中央關于生態文明制度體系，是按照生態環境建設的“源頭—過程—后果”這個過程來闡述的，且“最嚴格”突出了領導人對制度建設的堅定意志和決心。基于習近平生態文明思想及其關于生態文明制度建設的系列論述，具體到生態文明制度體系，我們可以將其劃分為源頭嚴防制度、過程嚴管制度、后果嚴懲制度三個層面。

（一）源頭嚴防制度

源頭嚴防是生態文明建設的關鍵。防止生態環境的進一步惡化，首先必須從源頭上抓起，著眼源頭防控上的突出矛盾和問題，從根本上最大限度的減少破壞的產生。具體而言，源頭嚴防制度主要包括自然資源資產產權制度、生態安全與生態保護紅線制度、主體功能區制度三方面。

第一，自然資源資產產權制度是生態文明制度體系中的基礎性制度。習近平總書記指出：“健全國家自然資源資產管理體制是健全自然資源資產產權制度的一項重大改革，也是建立系統完備的生態文明制度體系的內在要求。”[5](P108)我國的自然資源資產歸國家和集體所有，兩者共同享有自然資源資產的福利且相互監督，面對不同的自然資源資產產權主體，其最關鍵的是明晰產權，即產權主體依法對特定資產所有、支配、承擔的責任及獲取相應收益的權利。但針對當前一些地區的環境污染問題，如過度消耗自然資源資產、自然資源用途管制的缺失、產權主體之間的利益沖突及自然資源資產存量減少等等，都反映出產權邊界不清晰的問題。因此，必須加快建立健全自然資源資產產權制度，對土地、水流、森林、大氣、草原、海洋、荒地等自然生態空間進行統一確權，以規范的法律制度明晰產權主體及其關系，不僅可以激勵產權主體有效利用資源，獲得使用資源的利益，同時也督促產權主體承擔保護資源的責任，發揮市場在資源配置中的基礎作用。

第二，生態保護紅線是用創新的思想來處理發展和保護關系的最重要體現，是保障國家生態安全的需要，生態保護紅線是手段而不是目的，旨在推動節能和提高能效。生態保護紅線包括三方面：一是劃定生態功能保障基線。對自然保護區、森林公園、自然風景區等生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區實施嚴禁開發規定，維護重要生態系統的保障功能，筑牢生態安全屏障。二是劃定環境質量安全底線。規定環境質量的安全達標要求，保證人民群眾對大氣、水、土壤等環境質量的基本生存需求，有效控制污染物的排放總量和實施環境風險管理，推動低碳循環發展。三是劃定自然資源利用上線。資源的過度消耗和使用，必然引起“公地悲劇”，超過資源環境的承載力，生態系統也隨之遭受破壞，必須設定資源的利用上限，全面節約和高效利用資源。2015年4月，環境保護部出臺《生態保護紅線劃定技術指南》，成為我國生態保護紅線劃定的綱領性技術指導文件。

第三，主體功能區的核心功能是由自身資源環境條件、社會經濟基礎、人口聚集狀況、城市化格局等所共同決定的。習近平總書記指出：“要堅定不移加快實施主體功能區戰略，嚴格按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的主體功能定位，構建科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，保障國家和區域生態安全，提高生態服務功能。”[6](P209)基于整體規劃可落實到具體區域發展，根據生產、生活、生態空間開發界限，以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”，積極打造生態產品供給區、資源節約型社會示范區、生態經濟發展試驗區、秀美人居環境先行區、生態文明建設創新區等特色功能區，促進人與自然和諧共生。

（二）過程嚴管制度

過程嚴管是生態文明建設的重要保障。在生態文明建設過程中，面對已經產生的環境污染和生態破壞問題，環境治理和生態修復是必不可少的，必須建立健全治理、監管制度體系，保障生態文明建設的順利實施。具體而言，過程嚴管制度包括資源有償使用制度、生態補償制度和生態環境保護管理制度三方面。

第一，資源有償使用制度是指國家以自然資源所有者和管理者的雙重身份，為實現所有者權益，保障自然資源的可持續利用，向使用自然資源的單位和個人收取自然資源使用費的制度。健全資源有償使用制度，實現資源利用的最大效益，一是要加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，創新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發展交易市場，把資源作為生產要素通過市場調節，在公平競爭的基礎上實現資源的優化配置。二是堅持使用資源付費和誰污染環境、誰破壞生態誰付費原則，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。

第二，生態補償制度指對損害和破壞生態環境的單位和個人進行收費，對保護和恢復生態環境的單位和個人進行獎勵。習近平總書記強調，“決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長”，“讓透支的資源環境逐步休養生息”。這些論斷反映了尊重自然、順應自然、保護自然的理念，給生態環境以相應的人文關懷和時間空間，體現出我們黨管理理念和管理方式的創新。生態補償制度是生態功能區建設的重要保障，在明確補償主體和受益主體的前提下，堅持“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的原則，通過完善補償標準、創新補償模式，來防止生態資源的過度消耗，確保補償利用于環境治理和生態修復，提高生態建設的經濟收益，激勵公眾參與環境保護行為。

第三，生態文明建設是一個復雜的系統工程，習近平總書記倡導的生態環境保護管理制度是對以往陳舊制度的打破和創新，著力解決頂層設計、整體部署與部門權責脫節、監管分散的矛盾。在整體上，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，對所有污染源及污染介質進行統一監管防控，強化約束性指標管理，修改完善現有的大氣污染防治法、水污染防治法、海洋環境保護法、固體廢棄物污染環境防治法、森林法等等。同時還要建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制。在部門責任監管上，要按照“統一監管、分工負責”的原則，基于不同地區、不同領域、不同范圍整合監管力量，有效進行環境監管和行政執法。十三五規劃中指出加快建立主體功能區，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。

（三）后果嚴懲制度

后果嚴懲是生態文明建設的重要組成部分。生態文明建設是我國的長期發展戰略，在建設過程中，必須進行階段性成果的檢驗評估，對制度破壞者進行懲罰，對利益受害者進行賠償，注重懲罰制度的公平反饋。具體而言，后果嚴懲制度包括生態環境損害責任追究制度、損害賠償制度兩方面。

第一，習近平總書記強調，建立自然生態責任追究制度，主要是針對領導干部的責任追究制度，“對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責任，而且應該終身追究”。[5](P105)事實表明，部分地方政府領導的生態文明意識缺乏，為謀求經濟發展，一直秉持“先發展后治理、以犧牲環境換取經濟增長”的錯誤思想，造成資源的過度開發和浪費，而隨著領導干部的離職或退休，卻無人為生態環境的破壞承擔責任，致使發展與環保的矛盾日益突出。傳統的GDP引導激勵機制和“追趕發展”模式與當前我國生態文明建設的目標背道而馳，為實現生態文明建設的順利開展，必須要加強環境監管，把污染減排目標納入到領導干部的政績考核中，要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎勵機制。

第二，面對嚴峻的生態環境形勢，在完善實施責任追究制度的同時，也要對受害群體予以補償，健全環境損害賠償制度。習近平總書記強調，“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最惠普的民生福祉”。環境損害賠償制度是維護社會公平正義、公眾環境權益和保障民生的重要舉措。十三五規劃指出，要加大環境治理力度，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。要積極鼓勵社會舉報和民眾監督，重視公眾的環境訴求，明確界定環境損害賠償責任人和權利人，明確環境損害賠償的原則及范圍，賠償數額的評估、賠償程序等。注重利用制度來強化單位或個人的社會責任，運用一定的經濟懲罰來促使單位或個人外部環境成本的內部化。

四、結語

生態文明建設的創新活動有賴于制度創新的積淀和持續激勵，并通過制度創新得以固化。在我國轉型發展的關鍵時期，習近平總書記對生態文明建設提出了新的戰略思想和部署，致力于建立系統完整的生態文明制度體系，決心以最嚴格的制度來為生態文明建設保駕護航，并從“源頭嚴防—過程嚴管—后果嚴懲”三大方面給予了制度建設路徑。在源頭嚴防方面，針對突出問題和矛盾，把好規劃關、準入關和排放總量關，控制源頭污染的產生；在過程嚴管方面，治標治本措施雙管齊下，實現資源利用效率的最大化，讓生態環境休養生息，實現生態環境的善治和長效；在后果嚴懲方面，尤其強調政府領導干部的政績評估考核，對資源浪費、環境污染和生態破壞等行為進行嚴懲，維護公眾的環境權益。習近平總書記在生態文明制度建設方面的思想和論述，展現了黨領導人對中國特色社會主義規律認識的進一步深化，對于全面深化改革、順利推進生態文明建設具有指導價值和現實意義。

［1］王藝潼，朱茜.生態文明制度創新［J］.現代經濟信息，2015（13）：52-53.

［2］黃蓉生.我國生態文明制度體系論析［J］.改革，2015（1）：41-46.

［3］習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［J］.求是，2013（22）：26.

［4］劉杰.建立生態文明制度體系研究［J］.中國行政管理，2015（3）：58-60.

［5］中國中央文獻研究室.習近平關于全面深化改革論述摘編［M］.北京：中央文獻出版社，2014.

［6］習近平談治國理政［M］.北京：外文出版社有限責任公司，2014.

D61

A

1007-9106（2017）03-0001-04

*本文為國家社會科學基金重點項目“習近平總書記生態文明建設系列講話精神研究”（14AZD002）。

齊振宏（1964—），男，華中農業大學經濟管理學院教授，博士生導師，研究方向為綠色管理與綠色發展研究；鄔蘭婭（1990—），女，華中農業大學經濟管理學院博士研究生，研究方向為循環農業與生態經濟研究。