中國省部級領導干部腐敗治理研究

劉碧強徐曉靜

（1.福州大學經濟與管理學院福建福州 350108；2.廈門市象嶼保稅區國家稅務局 福建 廈門 361000）

中國省部級領導干部腐敗治理研究

劉碧強1徐曉靜2

（1.福州大學經濟與管理學院福建福州 350108；2.廈門市象嶼保稅區國家稅務局 福建 廈門 361000）

腐敗是阻礙經濟發展的毒瘤，是破壞政治穩定和社會和諧的頑疾。在深化干部人事制度改革過程中，加大黨政領導干部腐敗治理刻不容緩。自十八大以來，黨和國家堅持猛藥去疴、重典治亂，持續推進“打老虎”，一些貪腐的省部級黨政領導干部應聲落馬，踏石留印、抓鐵有痕，有效遏制了高層腐敗蔓延的趨勢。在肯定黨政機關高層正風反腐成效的同時，也要深刻認識到我國省部級領導干部腐敗治理的艱巨性、嚴峻性、復雜性，客觀分析領導干部腐敗治理所面臨的困境，從思想認知、法規建設與制度執行、決策機制、立體監督體系、廉政風險預警機制、家風家規建設等角度入手，推進省部級黨政領導干部腐敗治理，有效鉗制尋租機會與腐敗空間，大力提升黨政領導干部的廉潔力。

黨政領導干部 腐敗 治理 尋租

引言

自十八大以來，中央相繼查處了李春城、劉鐵男、倪發科、蔣潔敏、冀文林、金道銘、楊衛澤、仇和、孫清云、蓋如垠等涉腐的省部級干部，彰顯了黨中央和國家堅定不移治理腐敗的決心與意志。中央強力反腐卓有成效，凈化了黨政機關的公信力，提升了黨政領導干部形象，獲得了百姓的政治認同、支持與擁護。正如習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全體會議上所指出的，“反腐敗增強了人民群眾對黨的信任和支持，人民群眾給予高度評價”。

一、領導干部腐敗治理的概念

塞繆爾·亨廷頓指出，腐敗是公職人員為牟取私利而違反公認準則的行為，腐敗的基本形式就是政治權力與經濟財富的交換[1]。王滬寧認為，腐敗就是“公共權力的非公共運用”[2]。概而言之，腐敗是公職人員濫用公共權力，將其運用在不合適的其他領域，為自己或他人謀取不當利益的違規行為。

腐敗治理可從宏觀、微觀兩個角度進行解讀。從宏觀層面，腐敗治理是指執政黨及行政機關采取有效的反腐倡廉措施，預防、破解與遏制腐敗問題，盡可能減少因腐敗所帶來的政治、經濟、社會、文化、心理等方面的不良影響。從微觀層面，腐敗治理是指黨政機關、企事業單位、社會組織、人民團體等，為應對本單位所出現的管理層或普通員工腐敗風險以及已出現的腐敗問題，采取有效的防控措施，以規范權力行使，糾正行為偏差，提高管理行為廉潔性，減少、規避公共財產或財務損失。

二、省部級領導干部腐敗的特征

（一）腐敗所涉部門廣，發案率各異

我國黨政機關架構劃分，既可從縱向分為“中央—地方”兩級，也可從橫向劃分為“黨—政府—人大—政協”等不同部門。被查處的省部級官員中，部分來自地方，如李春城、楊衛澤等；也有部分來自中央部委，如孫鴻志、劉鐵男等。相對而言，地方省部級腐敗官員數量明顯多于中央部委。從橫向上來看，各部門的黨政領導干部腐敗發案率各異，黨政領導干部腐敗涉及的領域廣、部門多，黨委、政府、人大、政協等均有人涉案。

（二）違紀形式多樣化

省部級黨政領導干部違紀形式日益多樣化，主要包括：1.違反政治紀律。包括在黨內公開散布與全面從嚴治黨要求相違背的言論等，如余遠輝、趙少麟等；長期在黨內搞團團伙伙，如趙少麟等；長期搞迷信活動，如白雪山、李春城等。2.違反工作紀律。包括濫用職權造成國家財政資金巨額損失，如李春城等；玩忽職守，如張田欣、陳柏槐、童名謙等。3.違反廉潔紀律。利用職務的便利為他人謀取不正當利益，如李春城等；收受巨額賄賂、收受禮金禮品，如劉鐵男；向他人行賄，如杜善學、霍克等；嚴重違反中央八項規定精神，多次出入私人會所、多次參加高消費娛樂活動，如萬慶良等。4.違反組織紀律。泄露黨和國家機密，如霍克等；存在隱瞞個人因私出國(境)情況等，如趙少麟等；存在干擾、妨礙組織審查的行為，如徐建一、趙少麟、徐鋼、栗智、令政策、樂大克、周本順、楊棟梁等。5.違反生活紀律。存在生活作風問題，道德敗壞、腐化墮落，如衣俊卿、季建業、倪發科、陳柏槐、郭永祥、劉鐵男；與他人通奸，如陽寶華、孫鴻志。

（三）親屬、身邊工作人員涉案眾多

世俗人情對公共權力濫用的影響不容小覷。受傳統注重親情和親人利益的家文化熏染，一些省部級官員律己、律人不嚴，為了配偶、子女、近親屬和身邊工作人員的經濟利益而喪失公共職業操守，損公肥私。一些貪腐官員基于自身的政治前途考量與僥幸心理，本人沒有親自貪腐，但縱容子女、配偶及近親屬、身邊工作人員等借用自身的政治權力來謀取經濟利益，企圖掩人耳目、減小腐敗暴露風險。一些案件中，不僅其直系親屬，包括遠親等也牽涉其中。如薄熙來、劉志軍、李春城、劉鐵男等被查處的省部級領導干部犯罪違法違紀中，都有家庭成員牽涉其中，江蘇省原秘書長趙少麟的兒子趙晉在天津房地產界利用父親權力與影響，為自己謀取不當利益。

（四）集體式腐敗、塌方式腐敗涌現，大案與要案頻發

腐敗集體化已成為當前我國腐敗的一個重要發展趨勢，也是各類腐敗現象的一個重要共同特征，是未來我國反腐敗工作必將面臨的最大挑戰之一[3]。一些貪腐官員惺惺相惜，相互提攜、抱團取暖、互惠互利，甚至私下里搞團團伙伙，形成腐敗小圈子、利益集團，影響黨政領導班子的團結與穩定，腐蝕了黨的執政基礎和國家的合法性，玷污了政治生態。在山西官場集體式、塌方式腐敗中，金道銘、杜善學、令政策、陳川平、聶春玉、白云、任潤厚等多名省級領導干部紛紛落馬，影響極為惡劣。

與此同時，大案要案頻現，影響極為惡劣。周永康大案中，牽出蔣潔敏、冀文林、郭永祥、李春城、李崇禧、譚力等省部級高官；其中，國務院國資委原主任蔣潔敏于2004年至2013年，利用職務便利為他人謀取利益，受賄1404萬元；2004年至2008年，蔣潔敏在周永康指使或授意下，違規為他人開展經營活動提供幫助，使國家利益遭受特別重大損失。蘇榮、令計劃大案中，也有多名省部級貪腐高官牽涉其中，破壞政治紀律與政治規矩，危害政治生態。

（五）期權式腐敗

期權式腐敗是領導干部在位時利用手中的權力為他人謀取利益，卻不圖眼前回報[4]，即根據私下內幕“協議”，待領導干部離職或退休后，行賄者以各種形式兌現預先承諾的經濟“酬勞”，以避免在領導干部任期內被曝光、查處。一些腐敗分子妄圖通過隱蔽手段躲過紀檢監察及司法機關的查處，免受黨紀國法的懲處。期權式腐敗具有極強的隱蔽性和危害性，集中在土地使用權轉讓、工程招投標、產權交易、政府采購等重點經濟領域，給紀檢監察機關和司法機關的查處工作帶來了困難與挑戰。如湖南省政協原主席陽寶華在退休后一年里，仍接受相關企業給予的好處，其中一些好處具有典型的期權式腐敗特征。

三、省部級領導干部腐敗的成因

（一）決策機制不健全，民主集中制落實不力

公共決策過程中，一些省部級領導不遵循公共管理客觀規律，以個人主觀意志為轉移，亂決策、違法決策、違規決策、拍腦袋決策等屢有發生。不科學、不合理的決策不僅損害了國家、地區和部門的整體利益，也浪費國家和地區的經濟資源與社會資源，影響黨和政府的公信力。基于分散決策的成本考慮以及個人的主觀意志，一些省部級領導干部在決策時落實民主集中制不力，忽視民意，公眾及專家參與決策的渠道窄、機會少。習近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話強調，“當前，黨內集中不夠和民主不夠的問題同時存在”，“有的獨斷專行，搞家長制、“一言堂”，個人凌駕于組織之上，黨內民主得不到充分保障，領導干部特別是一把手的權力受不到有效制約”。此外，還存在決策程序不規范，決策方法不當，影響決策質量和效果。原山西省委常委、副省長杜善學罔顧正常的決策程序，強推“三項整治”，被批太急功近利。

（二）黨政領導干部權力過度集中

在我國現行黨政機關管理體制下，省部級領導干部權力較為集中。一些省部級干部掌握本區域或分管領域的決策大權，并在干部選拔任免、公共項目招投標與項目投資、土地拍賣、基礎設施建設、公共預算等方面有較強話語權，并影響到企業經營與發展的政策環境，為權力尋租活動埋下了隱患。“絕對的權力，導致絕對的腐敗”，一旦權力集中于個體，權力的影響力將長期存在并持續發揮作用。正是基于公共權力影響力的稀缺性及不可替代性，權力不正當行使為尋租者提供了機會，繼而滋生腐敗。原四川省委副書記李春城大權在握，在城市建設、干部任免、招標項目上都存在嚴重違紀行為。全國人大教育科學文化衛生委員會原副主任委員、遼寧省委原書記王珉違反組織紀律，利用職權和職務影響，在干部選拔任用等方面為他人提供幫助并收受財物。遼寧省人大常委會副主任鄭玉焯違反組織紀律，搞拉票賄選問題涉嫌破壞選舉犯罪。

（三）領導干部廉潔意識薄弱，政治定力不足

涉腐省部級領導干部忽視自身的思想道德建設，廉潔自律意識薄弱，對自己、親屬及身邊工作人員的要求不嚴，未能守住法律、道德與紀律的底線，面對權力、金錢、美色等誘惑時把持不住，鋌而走險，最終滑向犯罪深淵。一些省部級領導干部的公共責任感不強，官本位思想根深蒂固，政治定力不足，理想信念模糊，習慣于依靠公共權力的權威性徇私舞弊，官商互動頻繁，行賄、賄賂層出不窮，尋租不斷出現。如萬慶良在2000年至2014年索取、收受財物共計價值折合人民幣11125.1086萬元。萬慶良在接受庭審時當庭懺悔17分鐘，表示自己從一名黨的高級干部淪為違法犯罪分子，最根本的原因是嚴重缺乏政治定力、嚴重缺乏宗旨定力、嚴重缺乏理論定力、嚴重缺乏法紀定力[5]。

（四）腐敗短期收益觸發領導干部的攀比心理、僥幸心理

市場經濟背景下，一些黨政領導干部存有僥幸心理、攀比心理，為獲取短期腐敗收益鋌而走險、違法亂紀。如劉鐵男于2002年至2012年間利用職務便利非法收受財物共計人民幣3558.3592萬元，他將享樂主義思想和攀比心態作為自己墜入深淵的原因之一；倪發科癡迷玉石、玉器，玩物喪志，心存僥幸心態鑄成大錯，全然忘記了黨紀、法紀，放松了對自己的要求，他把受賄看成是官場上普遍現象，認為法不責眾，沒什么大問題。

（五）領導干部家風失范，公權私用問題凸顯

良好的家風家規，是黨政領導干部秉公用權、依法行政、依法治國的前提和基礎。近年來，領導干部家風敗壞案例屢見不鮮，夫唱妻隨、父子齊上陣、近親屬協同等家族式腐敗的影響極為惡劣，不僅玷污了黨政領導干部個人及其親屬的個人形象、家庭與家族聲譽，也嚴重損及黨政機關的公信力。如河北省委原書記、省人大常委會原主任周本順嚴重違紀，為其子經營活動謀取利益，家風敗壞、對配偶子女放任縱容。如劉鐵男直接或通過兒子劉德成非法收受他人財物共計人民幣3558萬余元；山東省委原常委、濟南市委原書記王敏放縱妻子、女兒女婿，形成以王敏為核心，夫妻聯手、全家上陣、共同斂財的腐敗鏈條，陷入“物質生活享樂化、精神生活頹廢化、家庭生活逐利化”的泥沼[6]；原吉林省副省長谷春立公權私用，用公款支付應由個人承擔的費用，收受禮金，為其妻經營活動謀取利益，揮霍浪費公共財產，長期借用國有企業車輛，接受公款宴請。

（六）廉政監督合力不足，權責不明

我國現行黨政機關的監督主體眾多，包括黨的監督、人大監督、審計監督、司法監督、政協民主監督、群眾監督和輿論監督[7]。在省部級黨政領導干部監督實踐中，多元監督主體之間存在權力分散、責任不明、權限不清，彼此之間的信息溝通與交流不暢，尚未形成真正有效的立體監督體系。反腐機構林立、條塊分割、多頭管理的多元監督格局導致監督乏力，形成監督過程中的“內部多元主義”。與紀檢機關自我監督相比，司法監督、人大監督、群眾監督與輿論監督作用有待強化，社會大眾、新聞媒體等參與黨政領導干部監督的積極性、主動性不夠；下級對上級的行政行為的監督作用沒有得到足夠的重視[8]。

四、新時期省部級領導干部腐敗治理對策

“干部清正、政府清廉、政治清明”，是新時期我國懲治和預防腐敗體系建設的目標。省部級黨政領導干部腐敗治理是當前我國黨風廉政建設的重要任務，也是實現國家治理體系與治理能力現代化建設的重要條件。從戰略層面認識到省部級黨政領導干部腐敗治理的重要性，多措并舉，提升領導干部的廉潔力。

（一）健全決策機制，完善民主集中制，依法限權分權

黨的十八大報告強調，要健全權力運行制約和監督體系，“確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。要嚴格按照依法治國、從嚴治黨的基本要求，健全決策機制，規范決策程序，完善決策問責與糾錯機制，推動黨政領導干部決策科學化、民主化、法制化與信息化。依法規范省部級領導干部的決策權，落實權力清單制度。

完善民主集中制，落實“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”，避免“拍腦袋”決策、“一言堂”、家長制。依法依規做好省部級領導干部限權與分權工作，避免因權力過大而獨斷專行。尤其是在重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等問題上，省部級領導干部要嚴格按照民主集中制的基本要求，在決策過程中充分發揚民主，廣開言路、博采眾長。

（二）加強領導干部選拔任用監督，提高選人用人公信力

干部選拔任用權力監督是省部級領導干部腐敗治理的重要環節。一方面，在選拔任用省部級領導干部時，要嚴格執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，加強對擬任人選的綜合考核評價，恪守省部級黨政領導干部選拔任用工作紀律，加強對省部級領導干部選拔任用的全過程監督，做到省部級領導干部選拔任用標準嚴格、程序合法。與此同時，黨委、組織部門要做好對候選省部級領導干部的實績分析及履職能力分析，做好民主推薦、民主評議、選舉等工作，加強民主監督；另一方面，認真貫徹落實黨管干部、民主集中制等原則，依法依規約束省部級黨政領導干部自身的干部選拔任用權力，杜絕省部級領導干部對下級領導干部選拔任用違規插手干預現象，真正做到按制度選人用人，把省部級領導干部的選人用人權控制在“制度”的籠子里。科學界定省部級領導干部的干部任免權，做到權力明晰、責任明確，落實《關于防止干部“帶病提拔”的意見》，規范干部選拔任用流程與權力行使范圍，提高選人用人公信力。實行干部考察工作責任制、選拔任用工作責任追究制度，加強干部選拔任用工作全程監督，嚴肅查處拉票賄選等違反組織人事紀律的行為。

（三）完善腐敗治理法規，強化反腐倡廉制度執行力

當前，我國已構建以《中華人民共和國國憲法》為依據，以《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政訴訟法》為基礎，以《行政機關公務員處分條例》、《中華人民共和國行政監察法》及其實施條例為支撐，以其他配套法規為補充的公務員腐敗治理法規體系；針對黨員干部，還有《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨問責條例》、《中國共產黨巡視工作條例》等專項規章制度。在省部級黨政領導干部腐敗治理過程中，一方面，要緊扣上述法規，完善配套規章制度，避免法律條文、法規各自為政，形成強有力的腐敗治理法規體系；另一方面，要強化腐敗治理法規執行力，避免陽奉陰違、選擇性執行、變通執行，確保有令必行、有禁必止。

（四）加強廉政倫理宣傳教育，推進領導干部家風家規建設

廉政倫理是人們為追求廉政這一現實存在而應該自覺遵守的廉政規范和美德體系的總和，具體包括取公正棄邪惡、取高效棄無為、取民主棄專制、取廉潔棄奢污、取民道棄官道等[9]；公共性應當而且可以成為廉政建設的倫理基礎[10]。省部級黨政領導干部要深刻認識到新時期廉政倫理的內涵、主要內容及其時代價值，要增強廉政倫理價值取向，以廉政倫理規范、約束、指導自身的公共管理行為。加強各級黨政機關的廉政倫理與工作作風建設，開展形式多樣、內容豐富、參與主體眾多的廉政倫理宣傳教育，切實加強對省部級領導干部的廉政教育和管理，使得廣大領導干部能夠牢記使命，努力做到恪盡職守，勤勉盡責，廉潔自律，秉公用權[11]，提升省部級黨政領導干部的廉潔力。各級黨委宣傳部門、紀檢部門與組織部門等單位要高度重視黨政領導干部的廉政倫理宣傳教育工作，不斷創新宣傳教育手段、技術與工具，加大廉政宣傳力度、深度與廣度。樹立廉潔自律的黨政干部先進典型，形成崇廉拒腐的廉政文化氛圍。省部級黨政領導干部要將廉政理論與政策法規學習融入“兩學一做”，勇當學習和踐行廉政倫理的表率，以及廉潔自律的榜樣。

要高度重視省部級領導干部家風家規建設，以家風促政風、正黨風。在十八屆中央紀委六次全會上，習近平同志強調，“領導干部要把家風建設擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家”。省部級領導干部自身要廉潔齊家，自覺帶頭樹立良好家風。新形勢下，要以家庭為堡壘，以社會主義核心價值觀為指導，以遵紀守法、清正廉潔、真誠友善、恪盡職守、克己奉公、明禮誠信、勤儉節約、艱苦樸素、嚴于用權等為主要內容，推進省部級黨政領導干部家風家規建設，明確家風家規建設的目標、重點任務、實現途徑。

（五）建立領導干部廉政風險預警機制

廉政風險是公共部門或公職人員在行使公共權力、處置公共資源過程中發生不廉潔行為的可能性，主要包括思想道德風險、崗位職責風險、制度機制風險、外部環境風險等[12]。廉政風險預警機制建設的關鍵在于設計一套切實可行、能有效識別、表征廉政風險的指標體系，并利用現代計算機網絡技術開發廉政風險預警信息系統。可綜合運用抽樣調查法、典型案例分析法、訪談法等，形成廉政風險信息收集、評估、分析、分類分級、反饋、預警的動態工作機制，及時對黨政領導干部的腐敗可能性及腐敗行為進行科學診斷，構建立體的、多角度、多方位、動態的廉政風險預警機制。在廉政風險預警機制建設過程中，黨委組織部門和紀檢監察部門要通力合作，并加強和審計部門、公安部門、法院、檢察院、金融機構等單位間互動，深化與領導干部及其利益相關者之間的溝通與交流。

（六）落實黨風廉政建設兩個責任，強化責任追究

十八屆中央紀委五次全會指出，要“緊緊抓住落實黨風廉政建設主體責任這個“牛鼻子”，以上率下，層層傳導壓力。十八屆中央紀委五次全會繼續強調，要“牢牢抓住主體責任這個‘牛鼻子’，強化日常管理監督，抓早抓小、動輒則咎，以問責倒逼責任落實”。省部級黨組織要擔負起落實黨風廉政建設、全面從嚴治黨的主體責任。強化中央紀委監察部對省部級領導干部監督的主導地位，加強省部級紀檢監察機構對省部級領導干部的監督，理順中央與省級紀檢監察機關的關系，明確各自監督的重點、目標、權限與責任。紀檢機關要堅持把紀律挺在前面，落實全面從嚴治黨，嚴明黨的紀律，認真把握與貫徹落實運用監督執紀的“四種形態，真正做到黨要管黨、從嚴治黨。落實《中國共產黨問責條例》，加大問責與懲戒力度，使“失責必問”成為反腐敗斗爭的新常態，按照黨紀國法，對于出現區域性、系統性腐敗案件的地方、部門，既追究主體責任、監督責任，又嚴肅追究領導責任。增強省部級領導干部的責任意識，把行政不作為、亂作為等行為作為問責重點，加強行政問責的法律化和制度化，明確問責情況、細化問責流程和程序，強化相應法律后果，使得我國行政問責制度朝著健全化、常態化方向發展[13]。

（七）健全立體監督體系，形成監督合力

要堅持內部監督與外部監督相結合、平時監督與定期監督相結合、自上而下監督與自下而上監督相結合，構筑全方位、多層次、開放、透明的省部級黨政領導干部立體監督體系。第一，集中優勢力量強化巡視制度，將省部級黨政領導干部作為中央巡視的重要對象。加大巡視力度，常“回頭看”，發揮巡視的反腐利器作用，擴大巡視范圍，及時了解、發現、查究省部級領導干部的違規行為，督促整改落實，實現巡視常態化、科學化、規范化、制度化。第二，充分發揮人大、政協、民主黨派、司法機關等對省部級黨政領導干部的監督作用，尤其是要強化人大監督的角色與職能；第三，要加強對省部級黨政領導干部的審計監督，尤其要做好領導干部經濟責任審計，將審計結果作為黨政領導干部任職的依據。第四，發揮新聞媒體和社會大眾對省部級領導干部的輿論監督作用，輿論監督要有序、合法。第五，完善黨政領導干部重大事項報告制度，領導干部隨時報告動態，不瞞報、不漏報、不錯報。

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D630.9

A

1007-9106（2017）03-0095-06

*本文為2015年度國家社科基金青年項目“我國政府權力清單制度實施效果評價及推進策略研究”（15BZZ071）；福州大學社科科研扶持基金資助項目（14SKF06）；福州大學2015年度廉政與治理專項課題（15XLY03）。

劉碧強（1977—），男，福州大學經濟與管理學院公共管理系副教授，管理學碩士，主要從事廉政與治理研究；徐曉靜（1993—），女，廈門市象嶼保稅區國家稅務局科員，主要從事廉政文化研究。