精準扶貧法制化思考

何志春 馮學智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

精準扶貧法制化思考

何志春 馮學智

（中共甘肅省委黨校 甘肅 蘭州 730070）

精準扶貧問題，經濟學家、社會學家研究關注較多，鮮有法學家關注，研究者更是鳳毛麟角。精準扶貧法制化迫在眉睫，依法治國方略要求各項工作均應依法進行，精準扶貧亦不例外，本文從精準扶貧法制化的理論基礎，精準扶貧法制化應堅持的原則，精準扶貧法制化的主要內容等對精準扶貧法制化做一些探討。

精準扶貧 法制化 理論基礎 主要內容

精準扶貧是粗放扶貧的對稱，是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

“精準扶貧”這個概念是習近平總書記2013年11月3日在湖南湘西州花垣縣十八洞村調研扶貧工作時首次提出的，并作出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。后來又在多種場合進一步闡述并豐富了這一概念的科學內涵，從理論到實踐形成了系統完整的精準扶貧思想。應該說，精準扶貧思想是指導我國今后扶貧工作的重要方針，是我國扶貧攻堅必須遵循的思想原則，是對鄧小平關于社會主義共同富裕理論的豐富和發展，是馬克思主義中國化的又一個重要成果，對中國扶貧成敗起決定性作用。2013年12月18日，中共中央以“兩辦”的名義印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見的通知》（以下簡稱意見），國務院機構出臺《關于印發〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》《關于印發〈扶貧開發建檔立卡工作方案〉的通知》，詳盡規制了精準扶貧的總體布局、工作機制和工作模式，對習近平精準扶貧思想的全面開展起了推動作用。精準扶貧的核心理念是精細化扶貧、分批分類扶貧和教育扶貧。

對于精準扶貧問題，經濟學家、社會學家研究關注較多，鮮有法學家關注，研究者更是鳳毛麟角。精準扶貧法制化迫在眉睫，依法治國方略要求各項工作均應依法進行，精準扶貧亦不例外，將精準扶貧納入法制化的軌道,是將習近平精準扶貧思想與法制理論有機結合的必然結果，也是扶貧工作理論聯系實際的必然要求。精準扶貧必須規范化、制度化、法制化，這樣才能鞏固扶貧成果，使扶貧效果可持續，最終實現共同富裕的目標。

一、精準扶貧法制化的理論基礎

1.思想基礎。自新中國成立以來特別是改革開放以來，黨中央高度重視扶貧開發工作，全國人民矢志不渝、接力奮斗，開創出具有中國特色的扶貧模式，創造了人類減貧史上的中國奇跡。毛澤東指出：“老百姓擁護共產黨，是因為我們代表了民族與人民的要求。但是，如果我們不能解決經濟問題，……如果我們不能發展生產力，老百姓就不一定擁護我們。”我們搞扶貧開發，就是在解決貧困群眾的發展生產力。鄧小平指出：“我們的政策是讓一部分人、一部分地區先富起來，以帶動和幫助落后的地區，先進地區幫助落后地區是一個義務。”既然是義務就需要法律予以規范。在法制理論方面，鄧小平同志提出“有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究”的“十六”字方針，還提出“我們堅持發展民主和法制，這是我們黨的堅定不移的方針”，“要繼續發展社會主義民主,健全社會主義法制”。習近平也指出：“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求。”“要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。關鍵是要找準路子、構建好的體制機制，……”并提出建設法治中國的奮斗目標，并就法治建設發表了一系列重要論述。毛澤東、鄧小平、習近平關于扶貧的論述和法治理論是精準扶貧機制法制化的思想基礎。

2.法律、政策依據。我國憲法第45條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”獲得物質幫助是貧困人員的憲法權利，也是國家和社會的憲法義務。我國農業法在第10章的第85條規定國家扶持貧困地區改善經濟發展條件，幫助進行經濟開發；第86條規定中央和省級財政應當把扶貧開發投入列入年度財政預算，等等。這是精準扶貧機制法制化的憲法、法律基礎。國務院辦公廳《關于切實做好扶貧開發工作的通知》（國辦發[1998]33號）指出“在目前貧困人口的分布和結構發生很大變化的情況下，要有效地解決貧困人口的溫飽問題，就必須集中力量，集中資金，逐村逐戶地采取有針對性的措施。扶貧到戶是解決貧困人口溫飽問題的一項關鍵措施。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號）指出：消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是社會主義的本質要求。雖然我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就，形成了中國特色的扶貧開發道路。但是，貧困地區發展滯后問題沒有根本改變，貧困人口生產生活仍然十分困難。關于印發《建立精準扶貧工作機制實施方案》的通知（國開辦發[2014]30號）指出：通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎，這是精準扶貧機制法制化的政策依據。

3.實踐基礎。我國的扶貧工作歷程是精準扶貧機制法制化的實踐基礎。經過30多年的扶貧，積累了豐富的經驗，我國的貧困人口逐年減少，使7億多農村貧困人口成功脫貧，貧困群眾的生活水平不斷提高，貧困地區的基礎設施不斷改善，各項社會事業不斷進步，扶貧工作成效顯著，初步探索出一條具有中國特色的扶貧道路。成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯合國千年發展目標的國家。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》對扶貧工作提出了新任務，并在第47條指出要加快扶貧立法進程，加強扶貧法制化建設，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。精準扶貧機制法制化有助于把這些年積累的豐富的扶貧經驗轉化為法律，從法律的層面給予全面總結和提升，成為不斷傳承的寶貴的精神財富。

4.代表呼聲。扶貧立法每年都成為全國“兩會”的焦點。早在2004年“兩會”上，全國人大代表郭海亮就曾建議：將《扶貧法》納入該屆人大的立法規劃；在2007年的“兩會”上，人大代表、云南省扶貧辦副主任宋嘉林提出建議將扶貧多年來成熟的政策、措施上升為法規，以防止地方扶貧的隨意性。尤其是在2012年的“兩會”上，來自甘肅、貴州、四川等多省人大代表的建議中都涉及到“扶貧立法”問題，其中人大代表、原貴州省副省長現貴州省人大常委會黨組副書記、副主任祿智明建議：扶貧工作應該納入到法制的軌道上，讓更多貧困人口享受到改革開放的成果。扶貧立法的呼聲越來越高，這些呼聲并不是憑空喊出來的，因為我們在扶貧工作中確實存在許多問題，如扶貧目標不精準的問題，扶貧資金存在多頭管理、互相扯皮，使用資金過程中隨意性大、社會力量參與扶貧工作積極性不高等，這些問題唯有法律來約束和規范。2016年3月14日，全國政協委員、民建中央委員、重慶市副主委、重慶市政協副秘書長王濟光向大會遞交議案表示，涉農扶貧項目監管的法治化是依法惠農、法治扶農的必然選擇，應該全面加強涉農扶貧資金的監管力度。國外在扶貧工作法制化方面有幾百年的成功經驗值得我們借鑒。如英國的《濟貧金》、《國民救助法》，美國的《社會安全法案》，日本的《日本生活保護法》，巴西關于稅收優惠方面的規定等等。

二、精準扶貧法制化應堅持的原則

精準扶貧法制化首先應堅持原則性與靈活性相結合。既要有全國統一的制度、規范，又要因地區、因人而異，鼓勵和允許各省、市、縣扶貧單位因地制宜，突出地方特色，因縣、因鄉、因村、因戶定策，方便靈活的開展個性化的精準扶貧工作。其次是統一性和差異性相結合。在保持扶貧法律、法規、政策、扶貧目標、扶貧資金支持力度等原則上一致的情況下，允許差異性扶貧辦法的存在。

三、精準扶貧法制化的主要內容

1.形成法律體系。扶貧工作進行了30余年，我國至今沒有一部統一的全國性的扶貧方面的法律，有關扶貧方面的地方性法規也只有十幾個省有，扶貧工作迫切需要法制化。一是制定有關法律。應盡快制定《扶貧法》、《涉農扶貧項目監管條例》等扶貧專項法律條例。在以往的扶貧實踐中，人們普遍更加關注并善于運用行政手段和經濟手段，而忽視法律手段，認為貧困是一種自然經濟現象，它與法律無關，由此漠視了法律在扶貧中的作用。在當前力推“精準扶貧”的情勢下，需把法律規范作為扶貧的手段。行政手段扶貧往往具有臨時性、不確定性、短期性的特點，它要靠扶貧人員的良心和道德來維系，會因扶貧主體的道德水平及價值觀不同而有所差異。法律的穩定性決定了其在扶貧中能克服行政性扶貧的不足，并將扶貧直接規定為國家和社會的強制性義務，運用法律手段規范扶貧工作的全過程，會使精準扶貧真正體現法律公平正義的價值。二是完善地方性法規。目前一些省區制定了扶貧條例，如廣西于1995年11月14日通過了《廣西壯族自治區扶貧開發條例》、云南于2000年出臺了《云南省違反扶貧資金管理辦法處理規定》、《異地扶貧開發項目管理暫行辦法》，2009年還制定了《扶貧資金管理暫行辦法》，貴州于2005年出臺了《貴州省扶貧資金審計條例》。此外黑龍江、湖北、廣東、陜西、重慶以及內蒙古自治區等十幾個省區先后制定了農村扶貧開發條例。寧夏于2016年3月24日通過了《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》，這標志著寧夏扶貧工作走上了法制條例化軌道。但有些省區至今沒有扶貧法規，給扶貧工作的實施造成困難，因此完善地方性法規是當務之急。

2.規范主體行為。精準扶貧是一項極具政治性、戰略性和基礎性的重大工作，在將其納入法制軌道的同時，必須通過法律來規范精準扶貧主體的行為及地位。一是明確規定責任。從法律上明確精準扶貧工作的社會責任，構建全黨、全社會共同參與的扶貧工作機制，形成社會扶貧的整體合力。二是提高社會地位。依靠法律提高精準扶貧工作部門的地位。精準扶貧工作部門肩負著貫徹落實黨和國家扶貧開發戰略、規劃和方針政策，組織動員和協調全社會開展扶貧活動、推動貧困地區和貧困對象脫貧致富的歷史責任，為適應精準扶貧新要求，須具有一定的獨立性，擁有相應的決策權和行政權，以確保管好用好扶貧資源，達到精準扶貧效益的最大化。三是規范工作行為。國務院扶貧開發領導小組辦公室是落實精準扶貧任務、進行頂層設計的責任主體，地方扶貧開發領導小組辦公室是落實精準扶貧舉措的責任主體，要緊緊圍繞精準扶貧任務，強化精準扶貧主體責任，規范他們的行為，保證依法開展扶貧工作。四是依法推進扶貧。用法治思維推進精準扶貧工作，提高法律意識和法制觀念，大力推進依法行政進程，增強各級干部法制觀念，善于運用法制思維和法治方式，依法做好改革、發展、管理、服務等方面工作，全面提高農村依法治理水平。

3.透明權力運行。精準扶貧是新時期我國扶貧戰略思想之一，是提高扶貧開發效果的必然路徑選擇，也是建設“十三五”的重要起點，扶貧要準、政策要活、手段要實，公開透明是托底良策，更是引領致富的主線，必須要在公開、透明上下功夫。一是增強透明意識。政務公開是用法律打造透明陽光政府的客觀需要，政府的權力來自于人民，是人民對自己自身權利的讓與，必須服務于人民并自覺接受人民的監督。故而政府關于精準扶貧的各項方針政策及執行過程應依法公開、透明。從權力運行過程來看，政府公開精準扶貧的各項活動有利于破除權力運行的隱蔽性為治理腐敗提供預防機制。從權力制約方面看，政府公開精準扶貧的操作辦法有利于激勵公民參與權力監督，為治理腐敗提供監督機制。以監督制約權力運行，對行政權力形成一個嚴密的反腐網絡，可有效防止精準扶貧過程中的腐敗問題。二是納入公開范疇。我國的《政府信息公開條例》將政務公開規定為政府的法定義務。實施扶貧攻堅，將精準扶貧工作的各個環節均納入政務公開范疇，納入重要議事日程，列入扶貧開發總體工作規劃、政風行風考核范圍。將所有扶貧計劃直至款項全部向社會公開，通過相關平臺公之于眾，接受公眾監督，堅決杜絕暗箱操作、防止扶貧資金被挪用、被私分等問題發生，打造陽光扶貧。

4.增強法制意識。有調查顯示：村民們認為“只要不去觸犯法律，就不用學習法律，也不用理解法律”。可見，培養貧困地區農民的法律意識，提高法治文化建設水平，是四個全面的重要任務，更是精準扶貧的客觀需要。一是開展法制教育。要深入開展涉農法律宣傳，開展法律進鄉村活動，通過開設“固定講堂、流動講堂、農家講堂、空中講堂”等形式，大力宣傳《憲法》、《土地承包法》、《村民自治法》、《反家庭暴力法》等涉農法律法規政策；通過走村入戶，深入田間地頭，向群眾發放涉農法律資料，用通俗易懂語言、耐心細致方式，“面對面、手把手”地向群眾宣傳涉農法律法規、涉農政策，特別要重視對村委會成員的法制教育，因為他們是解決糾紛的關鍵人物。只有對貧困地區干部群眾進行充分的法制教育，提高他們對法律的知曉度、認知度和踐行度，增強其法律意識，他們才能正確理解法律、主動使用法律、充分相信法律，為精準扶貧創造良好的法治環境。二是培育示范點。精準扶貧工作要走一段很長的路，培育示范點就顯得尤為重要和迫切。要爭取在每個村民小組培養至少一個“法律明白人”。每個貧困鄉依托司法所建立一個法制輔導站，每個貧困村設立一個法治黑板報或宣傳欄并定期更新宣傳內容。每個村民小組建立一個法律圖書角，由專人負責管理維護。開展“送法進鄉村”活動。三是發揮文化動力。要以法治文化的動力來幫助貧困群眾獲得自我發展能力。精準扶貧過程中的重點難點問題要靠法治的內在文化力量來解決，要通過法治文化的引領教育，使貧困群眾的法治觀念得到逐步轉變，增強他們依法發展，擺脫貧困，依法脫貧的信心，為法治中國建設提供堅實的群眾基礎。

5.依法追究責任。“徒法不足以自行”，有了完善的扶貧法律，執法力也應該跟得上，否則將難以嚴格執法。一是加強干部管理。要加強對干部的管理，提高干部的責任意識和服務意識。教育干部樹立正確的權力觀，充分運用好手中的權力為貧困地區人民服務，提高服務的質量和效率。加強隊伍作風建設，樹立為民、務實、清廉的良好作風，以好的作風服務貧困群眾。嚴明紀律、堅決杜絕基層干部在扶貧對象確定中違規操作、優親厚友、徇私舞弊的行為發生。二是強化制度執行。強化扶貧開發工作領導責任制，明確責任主體及主體的法律責任，使其各司其職，各負其責。三是加大責任追究。構建責任追究機制，就是要加大問責力度，有權就有責，強化責任追究，從而有效提高政府和干部的精準扶貧責任意識。完善官員的責任追究制度，對官員因精準扶貧方面的決策失誤、瀆職行為、亂作為和不作為等進行具體的規范，明確責任，加強督促和懲戒。對違反扶貧法律的行為依法追究行政、民事乃至刑事責任。

6.維護合法權益。貧困群眾權利受到侵害時，往往選擇上訪、找村委會、鄉政府予以解決，鮮有選擇依靠法律程序解決的。故而，暢通權利救濟渠道，培育依法維權意識尤為重要。一是增強維權意識。要提高貧困群眾學習法律知識的積極性，讓農民懂得法律是維護他們合法權益的武器，使農民對法律有正確的認識，引導貧困群眾用法律手段來解決糾紛，為他們提供良好的利益訴求平臺，完善利益訴求機制，樹立法律的權威，避免了對法律的曲解，增強了對法律的信任，從而促進貧困地區社會和諧，為精準扶貧奠定群眾基礎。二是暢通援助渠道。要暢通農民權利救濟渠道，加大對困難群眾維權的法律援助。努力實現“一村一法律顧問”制度在貧困地區的廣覆蓋，要充分發揮法治在精準扶貧中的特殊地位和作用，以“精準扶貧”活動為契機，創新舉措，降低門檻，擴大范圍，加大對困難群眾的法律援助力度。將困難群眾所有的法律訴求全部納入援助范圍，以具體案件為依托，提高司法公信力，進行法律“精準扶貧”，以人民群眾看得見、感受得到的具體案件辦理成果取信于民。使困難群眾能夠更好地通過法律援助保障權利。三是營造法治環境。營造良好法治環境，是全面推進依法治國、“精準扶貧”工作能夠健康發展的基礎和前提。要通過不斷培育和提升法治文化、樹立法治信仰，在扶貧地區形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境，使困難群眾能在更為廣泛的領域感受到黨和政府的關懷，得到社會公正待遇，為精準扶貧工作順利開展營造良好的法律環境。

［1］唐任伍.習近平精準扶貧思想闡釋［J］.人民論壇，2015（10）.

［2］汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧［J］.貴州社會科學，2015（05）.

［3］黃承偉，覃志敏.論精準扶貧與國家扶貧治理體系建構［J］.中國延安干部學院學報，2015（01）.

［4］王國勇，邢溦.我國精準扶貧工作機制問題探析［J］.農村經濟，2015（09）.

［5］劉解龍.經濟新常態中的精準扶貧理論與機制創新［J］.湖南社會科學，2015（07-28）.

［6］黃妮.在精準扶貧中發揮社會監督機制的作用［J］.湖南行政學院學報2015（09）.

［7］左停，楊雨鑫;，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰［J］.貴州社會科學，2015（08）.

［8］鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇［J］.農村經濟，2014（06）.

［9］張笑蕓，唐燕.創新扶貧方式,實現精準扶貧［J］.資源開發與市場，2014（09）.

［10］趙武，王姣玥.新常態下“精準扶貧”的包容性創新機制研究［J］.中國人口·資源與環境，2015（12）.

D902

A

1007-9106（2017）09-0083-05

何志春（1964—），女，中共甘肅省委黨校法學教研部副主任，教授，主要從事民商法學、社會法學等問題研究；馮學智（1973—），男，中共甘肅省委黨校法學教研部刑事法學教研室主任，教授，主要從事國際經濟法、社會法學研究。