資源環(huán)境約束條件下西北少數(shù)民族地區(qū)貧困問題的特殊性及其解決途徑

尚明瑞

（甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院 甘肅 蘭州 730070）

資源環(huán)境約束條件下西北少數(shù)民族地區(qū)貧困問題的特殊性及其解決途徑

尚明瑞

（甘肅農(nóng)業(yè)大學人文學院 甘肅 蘭州 730070）

黨的十八大提出了2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，但我國部分地區(qū)尤其是西北少數(shù)民族地區(qū)還深受貧困問題的困擾，因此幫助這些地區(qū)解決貧困問題就成為全國人民一道進入小康社會的重要抓手。民族地區(qū)的貧困問題具有的特殊成因及其表達方式。當前隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)正遭遇資源環(huán)境的強力約束，面臨一系列新的問題。本文認為，要通過建立扶貧開發(fā)與民族地區(qū)生態(tài)恢復重建及環(huán)境保護的耦合機制等一系列措施來解決資源環(huán)境約束條件下的西北少數(shù)民族地區(qū)貧困問題。

資源環(huán)境約束 貧困問題 解決途徑

一、少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)遭遇資源環(huán)境約束是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果

1.中國經(jīng)濟持續(xù)增長對資源環(huán)境所產(chǎn)生的大量需求促使國家對民族地區(qū)的資源開發(fā)力度將進一步加大。當前我國經(jīng)濟實力顯著增強，成為第二大世界經(jīng)濟體，實現(xiàn)了由短缺經(jīng)濟向過剩經(jīng)濟的歷史性轉(zhuǎn)變。但隨著現(xiàn)代化進程的加快，即使在排除資源浪費的情況下，中國經(jīng)濟對資源、能源的需求將會遠遠超越當前的供給水平，呈現(xiàn)出剛性上升態(tài)勢。因此，能源、資源產(chǎn)品的進口與開發(fā)將成為未來經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，而我國的少數(shù)民族地區(qū)能源資源儲量比較豐富，必將成為我國資源開發(fā)的重要地區(qū)之一。

2.持續(xù)工業(yè)化過程的推進使得西北民族地區(qū)逐步開始承擔自身工業(yè)化所帶來的資源環(huán)境方面的后果。工業(yè)化必然帶來環(huán)境的改變和資源的消耗。近年來，西北少數(shù)民族地區(qū)工業(yè)化進程明顯加快，僅2012年1-10月，西部地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長了約12.8%。這種增長肯定要消耗大量的能源和資源。

3.欠發(fā)達地區(qū)在承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中承接的資源密集型產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)對資源環(huán)境產(chǎn)生了新的壓力。《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展九五計劃和2010年遠景目標建議》中明確提出：“一是逐步增加對中西部地區(qū)的財政支持和建設投資，優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開發(fā)和基礎設施建設項目；二是調(diào)整加工工業(yè)的地區(qū)布局，引導資源加工型和勞動密集型的產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。”因此，西部地區(qū)作為后發(fā)展地區(qū)在承接發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中主要承接了資源開發(fā)型產(chǎn)業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)本身具有高能耗、高投入的特點。煤炭、礦產(chǎn)開發(fā)、石油煉化以及機械制造加工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對西部地區(qū)的資源環(huán)境產(chǎn)生了新的壓力。

4.民族地區(qū)的扶貧開發(fā)本身帶有資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)推進的意蘊。民族地區(qū)的扶貧開發(fā)本身并不是單純的直接救濟，而是帶有資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)推進的意蘊，不可能脫離當?shù)氐墓I(yè)化過程和資源開發(fā)問題。因此，必須正確面對扶貧開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展遭遇資源環(huán)境約束的問題。

二、資源環(huán)境約束條件下西北少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)面臨新的問題

隨著資源環(huán)境約束的加強，西北少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作正面臨著一系列新的問題：

1.扶貧開發(fā)項目的選擇與當前經(jīng)濟結構調(diào)整及產(chǎn)業(yè)升級的要求如何相互協(xié)調(diào)的問題。中國的扶貧開發(fā)工作從單純的救濟性扶貧走到今天的“賦權、機會、安全”等參與式扶貧開發(fā)模式，自始至終都存在著博弈。單純的救濟性扶貧容易產(chǎn)生等、靠、要的路徑依賴，參與式扶貧開發(fā)以項目為依托，以資金為支撐，以貧困者為主體，雖然有利于激發(fā)民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)源性動力，但項目的實施必須以資源和環(huán)境的投入為前提，因此，扶貧開發(fā)到底開發(fā)什么，在資源環(huán)境約束條件下成為一個大問題。“扶貧和開發(fā)如何統(tǒng)一”、“經(jīng)濟效益和環(huán)境保護如何協(xié)調(diào)”是一個問題的兩個方面。

2.扶貧開發(fā)面臨成本日益增高的問題。一是在社會經(jīng)濟持續(xù)增長的情況下仍未脫離貧困的地區(qū)、家庭和人員本身的發(fā)展條件相對比較差，幫助他們脫貧致富就要付出更多的成本代價。二是扶貧開發(fā)中的生態(tài)成本隨著經(jīng)濟發(fā)展和自然資源稀缺性的增加而不斷提高，從而造成了扶貧開發(fā)成本增加。三是扶貧開發(fā)的機會成本增加導致的成本提高。四是其它因素對扶貧開發(fā)成本的影響。

3.扶貧開發(fā)效果的評價如何擺脫純粹性的經(jīng)濟評價的問題。西北民族地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展的相對遲緩，經(jīng)濟的發(fā)展仍然是今天評價地方政府工作業(yè)績的主要指標。因此，對扶貧開發(fā)項目最直接的評價就是為當?shù)貛砹硕啻蟮慕?jīng)濟利益這樣的短期性評價。所以，如何在評價指標中增加生態(tài)環(huán)境指標成為急需解決的問題。

4.扶貧開發(fā)如何激發(fā)民族地區(qū)內(nèi)源動力，以及如何更好地將外部拉動與內(nèi)源激發(fā)相結合的問題。扶貧開發(fā)以貧困人口的脫貧致富為目標期待，實質(zhì)是通過一定的干預誘導機制作用來幫助貧困者走出貧困，而不是對貧困者的生活負全部的責任，因此扶貧開發(fā)的關鍵是要通過外部拉動來激發(fā)民族地區(qū)的內(nèi)源動力，進而從根本上解決貧困問題。但事實上如何通過參與機制的設計，把項目的實施與農(nóng)牧民的收益緊密聯(lián)系起來，從而激發(fā)他們內(nèi)源性的創(chuàng)造動力，至今仍是一個未決的問題。

5.扶貧資金管理手段的異化和目標的缺失問題。扶貧資金管理是扶貧開發(fā)過程管理的重要內(nèi)容。扶貧開發(fā)資金主要包括：政府的專項扶貧資金、社會資金和當?shù)氐馁Y金配套部分。因此，扶貧資金的管理主要有兩個大的方面，一是政府財政扶貧資金的管理；二是社會資金的管理。在當前的開發(fā)過程中,在一些地方把扶貧資金用于非扶貧項目，甚至用于政績工程，扶貧并沒有使農(nóng)牧民獲得擺脫貧困陷阱的能力。

6.扶貧對象的邊緣化問題。近年來貧困人口集中連片的分布狀況有所改變，國家級貧困縣也有一部分家庭上了發(fā)家致富的道路，而在非貧困縣區(qū)卻有部分人口因疾病或災難處于貧困的境地。另外，隨著農(nóng)牧業(yè)比較利益的下降和資本有機構成的提高，使大量的農(nóng)業(yè)人口成為進城務工人員，一定程度上增加了貧困人員的流動性。貧困人口分布的日益分散化和流動性的增強直接導致了扶貧開發(fā)目標瞄準的困難越來越大，部分貧困人員被淡出了扶貧開發(fā)的對象范圍。

三、西北少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題具有的特殊成因及其表達方式

1.西北民族地區(qū)貧困問題生成原因的特殊性。西北少數(shù)民族地區(qū)是一個多元生態(tài)聚合的民族地區(qū)。其貧困問題產(chǎn)生具有較強的區(qū)位特征。主要表現(xiàn)為：

資源要素缺乏型貧困。由于西北地區(qū)深居內(nèi)陸，資源要素缺乏型貧困是西北民族地區(qū)貧困問題的主要類型。西北民族地區(qū)的貧困人口事實上主要分布在兩類地區(qū)，一類是水資源缺乏型貧困地區(qū)，如新疆的克孜勒蘇柯爾克孜州、喀什地區(qū)、和田地區(qū)以及甘肅的定西、臨夏以及寧夏的西海固地區(qū)；另一類是光熱資源缺乏的高寒山地型貧困地區(qū)，如新疆阿勒泰地區(qū)的高寒陰冷山區(qū)，甘肅、青海的沿青藏高原邊沿的祁連山高寒陰冷地區(qū)，包括天祝縣、甘南州、黃南州、果洛州、玉樹州、海南州、海北州、海西州等。

地理環(huán)境阻隔型貧困。西北地區(qū)地形復雜，地理單位眾多，山地、高原、荒漠、戈壁、冰川、綠洲成為主要的地貌特色，由此造成的交通不便抬升了人類經(jīng)濟活動的成本，降低了投入的產(chǎn)出效率，造成了西北民族地區(qū)的地理環(huán)境阻隔型貧困。封閉的交通使得當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)前、產(chǎn)中以及產(chǎn)后交易的成本都很高，可以說是舉步維艱。

人口素質(zhì)擠壓型貧困。貧困的經(jīng)濟往往與貧困的思想相伴而生。西北民族地區(qū)的人口素質(zhì)偏低是一個歷史性問題。思想文化上的保守性與因經(jīng)濟欠發(fā)達導致的教育文化水平低下相互疊加在一起，共同構成了西北民族地區(qū)貧困問題的文化因素。

梯度開發(fā)非均衡型貧困。以往的梯度開發(fā)和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，使東部沿海地區(qū)利用自身的優(yōu)勢和國家的政策快速發(fā)展起來了，西部地區(qū)尤其是民族地區(qū)與東部沿海地區(qū)的地區(qū)差距進一步拉大。隨著收入差距的不斷拉大，低收入人群的貧困感將會更加強烈，少數(shù)民族地區(qū)的相對貧困人口亦有所增加。

2.民族地區(qū)貧困問題表達方式的特殊性。貧困會引發(fā)一系列社會問題。西北少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題與當?shù)靥赜械恼巍⒔?jīng)濟、文化相結合，呈現(xiàn)出一系列特殊的表達方式：

政治分裂型表達。是指民族貧困地區(qū)由于其自身經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展的落后同其所屬國家的其它區(qū)域產(chǎn)生較大差距時，出現(xiàn)的該民族地方可能脫離自身所屬國家政體的傾向性表達。它是貧困問題在民族地區(qū)的非正常性表達，甚至是貧困誘發(fā)的民族分裂或貧困借口下的極端民族主義。在美軍進駐中亞,我國西北地區(qū)的地緣政治格局變得更加復雜的情況下，邊境地區(qū)的貧困問題如果不能很好的解決，就會使得一部分邊疆地區(qū)群眾產(chǎn)生了跨國家的民族認同，甚至出現(xiàn)跨國家的民族認同高于國家認同的錯誤民族心理，直接影響我國邊疆的穩(wěn)定和國家的安全。因此，要正確認識民族地區(qū)貧困問題產(chǎn)生的客觀原因，才能防止貧困問題成為極端民族主義者分裂國家的借口。

資源爭奪型表達。是指在民族地區(qū)由于生活貧困，人們對資源的依賴程度變的更高，而且越是資源衰竭，人的個性弱點越顯露，即使是同一民族內(nèi)部爭奪資源的群體性事件也會越來越多。

民族矛盾型表達。是指民族地區(qū)的貧困問題一定程度上會成為激發(fā)民族矛盾的誘因。資源要素缺乏既是貧困產(chǎn)生的原因，也是不同民族之間進行資源權限紛爭的客觀現(xiàn)實基礎，再加上不同民族之間因貧富差距產(chǎn)生的隔膜，與貧困問題相關的各種因素就成為了民族矛盾產(chǎn)生的誘因。

宗教文化型表達。是指在一個國家存在不同民族之間發(fā)展的不均衡，受貧困問題困擾的少數(shù)民族部分成員就會把民族之間的隔膜、戒備、防范心理放大或加強，民族之間的認同感不斷下降，從而產(chǎn)生宗教認同，貧困問題就采用宗教的形式表達了出來。當貧困者逐漸遠離國家主流意識形態(tài)，貧困甚至還會成為極端宗教勢力產(chǎn)生的溫床。

3.民族地區(qū)貧困問題治理模式的特殊性。地區(qū)貧困問題與其自然條件、社會環(huán)境息息相關。因此，民族地區(qū)貧困問題的治理需要特殊的模式。這種模式的選擇必須符合當?shù)孛癖姷睦嫘枨蟆⒆駨拿褡鍌鹘y(tǒng)、依托民族力量參與完成。

四、解決資源環(huán)境約束條件下西北少數(shù)民族地區(qū)貧困問題的對策與途徑

1.生態(tài)移民是解決生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件嚴酷的山區(qū)貧困人口生計問題的根本辦法。在長期的扶貧開發(fā)實踐中，生態(tài)移民已經(jīng)成為西北少數(shù)民族地區(qū)反貧困的主要措施和途徑被廣泛應用。生態(tài)移民改變了貧困人口的生存空間，突破了制約經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境約束，實現(xiàn)了貧困地區(qū)人口“移得出，留得住，可發(fā)展，能致富”的目的。近幾年新疆、青海、寧夏、甘肅等省區(qū)逐步摸索了符合當?shù)貙嶋H的生態(tài)移民扶貧開發(fā)道路，推動了本地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.特色產(chǎn)業(yè)扶貧是解決農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和廣大農(nóng)牧民致富奔小康的主要途徑。特色產(chǎn)業(yè)扶貧是指西部少數(shù)民族地區(qū)憑借其得天獨厚的自然資源優(yōu)勢，大力發(fā)展本地區(qū)特色農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)，從而提高農(nóng)牧產(chǎn)品的比較利潤，為當?shù)刎毨丝诿撠氈赂惶峁姶蟮漠a(chǎn)業(yè)支持。當前，少數(shù)民族特色農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)成為全國市場上獨具品牌效應和競爭力的產(chǎn)品。

3.轉(zhuǎn)移性財政支出是推動西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要的外源性動力。轉(zhuǎn)移性財政支出是指政府按照一定方式，把一部分財政資金無償，單方面地轉(zhuǎn)移給居民和其他收益者的支出。中央財政預算安排的財政專項扶貧資金主要包括發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、“三西”農(nóng)業(yè)建設專項補助資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、國有貧困林場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金等。轉(zhuǎn)移性財政支出是推動西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要的外源性動力。國家在不斷加大對西部貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移性財政支出力度的同時，重點要加大對轉(zhuǎn)移性財政支出尤其是對扶貧開發(fā)專項資金的檢查、監(jiān)督力度，從而提高其使用效率

4.參與式扶貧是激發(fā)西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)源性動力的重要手段。參與式扶貧注重農(nóng)牧民在貧困治理中的主體地位，強調(diào)貧困群體在扶貧過程中的全方位介入，注重將貧困主體內(nèi)部力量的主觀能動性與外來力量的良性誘導機制有效結合起來。因此，西北少數(shù)民族貧困地區(qū)只有將外源性資金、技術、項目、先進的發(fā)展理念以及好的策劃、建議與當?shù)刎毨丝诘膮⑴c熱情有機地結合在一起，才能持續(xù)激發(fā)西北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展的內(nèi)源性動力。

5.國家認同和國家意識的培育是西部地區(qū)尤其是少數(shù)民族地區(qū)文化扶貧不可或缺的重要內(nèi)容。貧困不只意味物質(zhì)的匱乏，還包括了文化上的落后和長期遠離國家主流文化。國家認同的逐漸缺失已經(jīng)成為西北少數(shù)民族地區(qū)文化貧困的集中表現(xiàn)之一。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些民族地區(qū)近10年發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟發(fā)展可以用日新月異來表示，但國家認同卻普遍不高。新疆的暴亂事件、藏區(qū)的自焚事件都在一定程度上暴露了以往扶貧目標的單一性，只注重了物質(zhì)幫扶，而沒有注重文化扶貧，尤其是沒有注重對西北民族地區(qū)群眾進行持續(xù)的國家認同培養(yǎng)，所以才出現(xiàn)了“人富起來了，心卻不在一起了”的情況。扶貧開發(fā)尤其是加強文化扶貧不但能防止極端民族主義者把貧困問題作為分裂國家的借口，更重要的是能培養(yǎng)少數(shù)民族群眾的國家認同意識，使極端宗教勢力和分裂主義在西北少數(shù)民族地區(qū)失去群眾基礎。

6.走與當?shù)氐膶嶋H相結合的扶貧道路是西北少數(shù)民族地區(qū)反貧困工作的基本經(jīng)驗。少數(shù)民族地區(qū)貧困問題自身的特殊性決定西北少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)應該與當?shù)貙嶋H相結合，摸索具有自身特點的扶貧道路。近年來全國支援新疆，激發(fā)了新疆經(jīng)濟發(fā)展的活力。而寧夏中、南部貧困地區(qū)和青海省“三江源”地區(qū)的生態(tài)移民都走出了一條與本地實際相結合的扶貧開發(fā)路子，形成了長效機制。當前移民人均收入與原住地平均收入水平相比有了大幅度增長。

7.建立扶貧開發(fā)與民族地區(qū)生態(tài)恢復重建及環(huán)境保護的耦合機制是解決西北少數(shù)民族貧困地區(qū)資源環(huán)境問題的主要策略。西北民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題與貧困問題相互交織,嚴重影響著當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展。建立扶貧開發(fā)與民族地區(qū)生態(tài)恢復重建及環(huán)境保護的耦合機制是解決西北少數(shù)民族貧困地區(qū)資源環(huán)境問題的主要策略，也是貫徹黨中央“五位一體”總體布局的基本要求。

構建扶貧開發(fā)與民族地區(qū)生態(tài)恢復重建及環(huán)境保護的耦合機制要注重四個方面：

一是概念耦合。在貧困的概念中植入環(huán)境因子，把貧困不僅僅看作是物質(zhì)和精神匱乏，它還包括了生存空間的不適即環(huán)境惡化。

二是目標耦合。扶貧開發(fā)不局限于貧困人口生活目標和生產(chǎn)目標的實現(xiàn)，還包括了生態(tài)目標的實現(xiàn)，是富強、民主、文明、和諧、美麗的統(tǒng)一。

三是評價指標的耦合。要構建由經(jīng)濟指標、社會文化指標與生態(tài)文明指標在內(nèi)的扶貧開發(fā)綜合指標評價體系。

四是運行機制的耦合。搭建既能承載扶貧開發(fā)活動又能實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)恢復重建及環(huán)境保護的政府運行平臺、資金運作平臺和資源管理平臺。

C957

A

1007-9106（2017）09-0088-04

尚明瑞，男，甘肅農(nóng)業(yè)大學馬克思主義學院院長、教授，蘭州大學在讀博士，主要從事馬克思主義理論、應用經(jīng)濟、公共管理等方面的教學與研究工作。