創新治理視角下農村脫貧路徑分析
——以四川災區小鎮為例

廖翔慧

（川北醫學院管理學院 四川 南充 637007）

創新治理視角下農村脫貧路徑分析
——以四川災區小鎮為例

廖翔慧

（川北醫學院管理學院 四川 南充 637007）

在我國構建全民共建共享社會治理格局之際，農村貧困地區不應該成為我國社會治理的短板和頑疾。農村貧困地區要抓住國家實施精準扶貧、精準脫貧的政策機遇，發揮本土資源優勢，創新發展，融入經濟社會發展的主流，促進本地持續發展。

創新治理 農村 脫貧

國家治理體系和治理能力的現代化是黨的十八屆以來的重大議題，十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，提出要改進社會治理方式，激發社會組織活力，要讓發展成果更多更公平惠及全體人民，提高社會治理水平。十八屆四中全會提出提高社會治理水平，要堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。十八屆五中全會強調國家治理體系和治理能力現代化取得重大進展，要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局。與此同時，我國提出了要打贏脫貧攻堅戰，實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧。擺脫貧困，讓農村居民更多享有我國近幾十年經濟社會發展成果是我國農村治理的源頭所在。農村貧困地區不應該成為我國社會治理的短板和頑疾，本文擬就農村的創新治理與脫貧做一探討。

一、農村創新治理擺脫貧困的一個案例

白鹿鎮位于川西平原西北部龍門山麓，龍門山是川西平原西北方向的屏障，風景優美、氣候宜人。白鹿鎮距離成都市區60余公里，屬于四川省的著名古鎮之一，是遠近市民郊游踏青的好去處，其中尤其以白鹿鎮回水村最為吸引外界的眼球。

白鹿鎮歷史悠久，據《華陽國志》記載，“周慎王五年（前316年）秋，秦伐蜀，蜀王敗績，為秦軍所害，其傅相及太子退至逢鄉，死于白鹿，開明氏遂亡”，白鹿的歷史可以追溯至古蜀國，白鹿鎮的建制也可以追溯至清朝乾隆時期。白鹿鎮宗教人文資源豐富，1860年法國傳教士到白鹿，選址地處回水村山坳修建天主教修道院，曾經是天主教培養修道士的中修道院和大修道院，現在早已沒有宗教功能，卻由于其哥特式外型和百年滄桑、獨具特色的建筑風格，吸引了都市時尚工作者、旅游愛好者，尤其受到婚慶當事人日趨熱烈的追捧。修道院遺址也由于建筑風貌和在歷史上的影響成為我國國家級的文物保護單位。

筆者對白鹿鎮的關注始于2008年，那一年的5月12日發生了汶川地震。白鹿鎮也從那年有了全新的變化。2008年之前，白鹿鎮偏僻閉塞，貧窮落后，經濟作物主要是種植藥材，唯一一條通往外界的公路也崎嶇泥濘而且多數地方僅容一車通過，有時候為了錯車需要倒行很遠。2008年的地震導致地震災區房屋垮塌無數，白鹿鎮也不例外，政府、學校、醫院、民房垮塌數間。回水村的天主教修道院在地震及歷次余震中也漸漸垮塌，但是，它的垮塌卻格外地引起了外界社會的廣泛關注。不少網民在網絡上發布修道院的照片以表示懷念，不少市民也利用節假日親臨現場去體驗修道院遺址不同于本土的異域文化。回水村的天主教修道院無異于當地的一張名片，吸引遠近游客前去觀瞻，當地村民也因此多了一份收入來源——向過往游客兜售當地野菜和自家蔬菜瓜果。

白鹿鎮當地政府抓住這次機遇，借助地震災后重建給白鹿鎮締造了一個全新的未來。在地震災后重建中，白鹿鎮利用回水村天主教修道院的社會影響，經過與上級政府、當地村民、宗教界人士等多方協商，規劃為“中法風情小鎮”，把當地的學校、醫院、街坊、街道，甚至當地政府的建筑都統一設計成歐式建筑式樣，全部打造法國風貌。當地政府這樣傾力打造的目的是把希望把白鹿鎮發展成為旅游風景區，吸引更多的游客前去旅游，增加當地政府財政收入和當地居民收入，整體改變當地經濟狀況。目前，經過幾年時間的努力，白鹿鎮災后重建的規劃藍圖全部變成了現實，“中法風情小鎮”已經建成，整個小鎮已經成為遠近聞名的旅游風景區，當地的經濟社會整體狀況也有了很大改觀。

白鹿鎮“中法風情小鎮”的重建，不僅涉及學校、醫院、街坊、街道等公共建筑、公共場所。當地政府在進行復建的同時，充分利用了四川省乃至國家層面對災后重建的政策支持，充分理解、解釋、宣傳和執行了災后重建的四項政策，每一項重建政策濃縮為四個字，轄區每個家庭可以在其中選擇一項適合自家的重建方式。這四項重建政策分別是“統規統建”、“原址復建”、“維修加固”和“拿錢走人”。“統規統建”即由政府統一規劃、統一建設，老百姓不出錢、不出力，新房修建好以后搬進新居，老宅及宅基地即歸集體。“原址復建”即村民不必離開老宅，由政府出一定額度的錢在老宅原有地基上面修建新房。“維修加固”即針對那些在地震中損毀不嚴重的村民房屋，不必重修，只在原有基礎上修繕鞏固即可。“拿錢走人”即針對那些不愿意在當地修建房屋的村民，根據自愿原則與當地政府簽訂合同，領取折算以后屬于自家的那份補貼，離開當地、另建新家。這四項重建政策幾乎囊括了當地村民建設家宅的所有方式，得到了村民的理解和支持，每一種重建政策都有村民選擇。其中，最受村民歡迎的重建政策是“統規統建”。

白鹿鎮回水村6社村民選擇“統規統建”這項政策的多達90%以上，33戶村民中就有31戶做此選擇。村民們選擇“統規統建”的原因在于三點：第一，由政府統一規劃，統一修建，自家不出力，不出錢。第二，政府把新建房屋統一規劃到距離當地的名片———回水村天主教修道院不足500米的范圍內，自家原有房屋并不在這個區域，來往觀瞻回水村天主教修道院的游客剛好在居住小區外經過，正好可以籍此掙點外快。第三，政府統一新建房屋，取名“書院新居”，恰似連排別墅，結合夏天氣候涼爽的優勢，可以作為避暑的鄉村酒店租給外來租客。另外兩戶沒有參加“統規統建”的村民老宅就在回水村天主教修道院的旁邊，他們選擇了“維修加固”和“原址復建”，原因在于政府“統規統建”的房屋對他們沒有區位優勢，相反，政府“統規統建”的房屋面積比自家老宅小很多。目前，政府“統規統建”的“書院新居”早已建成，村民如期把新房投入使用，或居家自用，或租給外來租客，當地村民的生活狀況也有了整體改觀。

成都平原龍門山麓白鹿鎮地震之后“中法風情小鎮”的建設不僅僅是修繕了道路、建筑，更重要的是找到了未來發展的方向，促進了一方發展，把白鹿鎮從一個偏僻落后貧窮的小鎮建設成了交通通暢、知名度高、經濟社會整體進步的現代小鎮，為我國農村創新治理、擺脫貧困提供了可以借鑒的榜樣。

二、中國社會的創新治理探索

治理理論是在管理理論基礎上發展起來的一種理念，治理更注重受眾的參與度，過程的科學性和最終結果的實效性。西方語境中的“治理”原為控制、引導和操縱之意。20世紀末，西方學者賦予治理以新的含義，主張政府放權和向社會授權，實現多主體、多中心治理。雖然，西方治理理論迄今已經形成多個流派，但是，立足于社會中心主義，主張去除或者弱化政府權威，取向于多中心社會自我治理，卻是其基本政治主張和傾向。在此基礎上，西方治理理論提出“善治”的理念，即以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規范，緩和政府與公民之間的矛盾[1]。我國自上世紀90年代末以來，逐漸開展了對治理理論的研究。隨著研究的深化發展，西方治理理論與中國本土治理理論的錯位現象逐步凸顯，治理理論只有在本土化的基礎上才能實現理想的重塑[2]。

社會治理實際是指治理社會，就是特定的治理主體對于社會實施的管理[3]。在我國，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動，是“以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程”[4]。按照十八大報告，我國的社會治理是在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局下進行的源頭治理、動態管理和應急處置相結合的社會管理機制。

創新社會治理是我國在新世紀提出的一個重要話題，是基于過往社會治理理論和社會治理實踐的經驗教訓而提出的社會治理新要求、新思路。黨的十八屆三中全會報告明確提出創新社會治理要做好“四個堅持”，即“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。

在社會階層、利益群體分化，卻又能共享信息平臺的當今社會，社會問題和社會矛盾突出。如何創新社會治理理念和方式以促進社會的良序發展已經成為各國面臨的共同話題。我國自上世紀80年以來，不斷地在探索社會治理的路徑，先后經歷了政企分開，政社分開等創新理念和模式。政企分開以還權于市場，發揮市場主體的作用，激發市場活力，過去幾十年的實踐證明我國的政企分開的治理理念和方式是成功的。政社分開以還權于社會，激發社會各構成主體治理社會的活力，讓社會承擔過多的功能，這是我國近十來年正在探索治理社會理念和模式，已經產生了許多成功的案例。

我國改革開放近四十年，經濟發展成績卓著，由于產業布局的不協調，就業人口的大規模流動，以及地理分布的天然不均，我國經濟社會發展的不平衡、不協調也相當顯著。如何解決地區差距，城鄉差距等問題早已提上議事日程，如何治理國家、治理社會已經成為十八屆以來持續探討的話題，創新治理、擺脫貧困也成為我國特別是農村地區的焦點問題。為了有效地解決這些問題，國家在積極探索治理之道，謀劃布局，地方政府在積極探索實踐路徑，繪制藍圖。

三、四川白鹿鎮“中法風情小鎮”治理給農村脫貧的啟示

貧困地區如何創新一方治理，擺脫貧困，促進當地社會發展轉型升級，從一些經典案例來看，有兩點可資借鑒。

第一，抓住國家政策機遇

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題，達成公共目標、實現公共利益的方案，其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式包括法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府規劃等[5]。公共政策是國家制度的表現形式和操作標準，每一項公共政策的出臺都涉及到到對國家公共資源的配置。農村貧困地區往往資源匱乏、偏僻蔽塞，當地政府即使想盡方法以求創新發展，也常常面臨“巧婦難為無米之炊”的窘境，需要有力度更大、范圍更廣的支持才能推動發展。

十八大以來，我國提出要讓改革開放成果惠及全體人民，實施脫貧工程，精準脫貧。國家層面的制度安排，既有政策傾斜，也有資金扶持，這些都為農村貧困地區的發展帶來了新的機遇。但是，在實施脫貧工程的過程中，農村貧困地區的脫貧工作也差異明顯。一些農村地區順勢擺脫貧困，彌補差距，融入經濟社會發展的主流，一些農村地區在用了國家的扶貧政策和資金以后，并沒有從實質上改變貧窮落后的狀況，成為我國社會貧困的“釘子戶”。究其原因在于沒有抓住政策機遇，沒有充分利用國家政策。

因此，在國家大力實施脫貧攻堅戰之際，農村貧困地區應該抓住國家政策機遇，充分發揮政策優勢。四川白鹿鎮在地震災后重建中，并不是簡單地把損毀的道路、房舍重新修建，而是利用災后重建的國家政策，利用來自中央以及其他省份的資金、人力、物力等難得的資源全力打造具有造血功能的全新小鎮，為當地社會的持續發展創造條件。

第二，用好本土優勢資源

國家政策及相應的資源扶助只是農村貧困地區發展的外在誘因，本土訴求才是其內在動力。正如，治理理論只有在本土化的基礎上才能實現理想的重塑[2]，國家政策與扶貧資金只有與農村貧困地區無縫隙對接才能實現價值最大化，農村貧困地區也才能擺脫貧困的陰霾，融入經濟社會發展的大潮，實現華麗轉身。

農村貧困地區脫貧的首要資源當屬當地村民，這也是創新治理的本質要義。無論是單中心治理還是多中心治理，無論是大政府小社會還是小政府大社會，各國社會治理的目標都是實現對社會良序的建構，以促進社會的整體協作。實現這一目標需要摸清楚影響社會治理的潛在風險和現有頑疾是什么，處于社會場域之中的社會公眾最為真切和直接地知曉他們需要什么樣的社會環境與生存空間，社會公眾應該參與社會治理并對社會治理的方式方法具有發言權。正如科恩所言，凡是受到某項決策影響的人都應該并且有資格參與到該項決策的制定過程當中。缺少公民政治參與能動性的治理創新都缺少實用性、科學性和民主性[6]。創新社會治理，實現社會善治的終極路徑應該是俯身聽取社會公眾對社會治理的意見和建議，吸引、鼓勵、保障社會公眾積極參與社會治理，貧困治理也不例外。

在調動起本土全員參與貧困治理的基礎上，再尋找本土的其他資源優勢，諸如地形地貌，植被風景、歷史文化、人文景觀等，借助政策支持和資金扶持，選擇脫貧路徑，全員參與，全員脫貧。四川白鹿鎮在地震災后重建中，選擇了歷史文化作為核心資源要素進行打造。當地政府在謀定“中法風情小鎮”的核心資源時，調集了當地全體村民的支持和參與，充分利用了本土優勢資源。

綜上所述，在我國積極探索創新社會治理，實現全民共建共享治理格局之際，治理理論和治理方式要與我國實際情況相結合才能實現其應有的價值。農村貧困地區不應該成為我國社會治理的短板和頑疾，要抓住國家實施精準扶貧、精準脫貧的政策機遇，發揮本土資源優勢，創新發展，融入經濟社會發展的主流，促進本地持續發展。

［1］參見俞可平.治理與善治.北京：社會科學文獻出版社，2000.

［2］吳家慶，王毅.中國與西方治理理論之比較［J］.湖南師范大學學報社會科學版，2007（2）.

［3］王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關系辨析［J］.社會學評論，2014（3）.

［4］姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新［J］.中國行政管理，2014（1）.

［5］陳振明.政策科學——公共政策分析導論［］M.中國人民大學出版社，2003：50.

［6］閆利穎，林建成.政府治理創新與公民政治參與能動性研究［J］.牡丹江師范學院學報：哲社版.2015（4）.

F320.3

A

1007-9106（2017）09-0102-04

廖翔慧（1972—），女，哲學博士，川北醫學院管理學院副教授，主要研究方向公共管理學、宗教社會學。