選擇型產業政策式微與功能型產業政策出場

石 奇

（南京財經大學 經濟學院，江蘇 南京 210043）

【名家特稿】

選擇型產業政策式微與功能型產業政策出場

石 奇

（南京財經大學 經濟學院，江蘇 南京 210043）

就當前經濟發展的階段特征而言，以選擇型產業政策為主的政策體系在培育產業的自我發展能力和綜合競爭力方面存在方方面面的問題。在全球經濟深度調整的當下，我國在產業政策實施的理念、手段以及操作方式上都必須盡快有所突破，特別是促進創新創業能力建設、解決產業創新瓶頸、構筑實體經濟競爭力，應當成為在經濟發展新階段我國產業政策的主題。

選擇型產業政策；功能型產業政策；知識外部性；協調外部性

歷經多年實踐，我國的產業政策在實踐中發揮了重要的作用。但就當前經濟發展的階段特征而言，以選擇型產業政策為主的政策體系在培育產業的自我發展能力和綜合競爭力方面存在方方面面的問題。從長遠和全局的發展角度考慮，有必要不斷對其加以改進和完善，而其中的關鍵一環則是實現產業政策設計思路的轉變。越來越多的人認識到，在當前條件下，應當借鑒國際產業政策轉型的經驗，在相關領域實施功能型產業政策。

一、選擇型產業政策的作用機理

長期以來在我國推行的選擇型產業政策主要基于市場失靈理論和趕超理論。市場失靈理論認為，由于市場機制存在不完善之處，如壟斷、外部性、信息不對稱等，無法達成資源有效配置，因而需要政府的實施產業政策進行干預。趕超理論則從后發國家在勞動力成本、引進技術等方面存在的后發優勢出發，主張通過產業政策加快產業結構轉換，以實現快速追趕的目標。

中國于20世紀80年代末開始推行產業政策，逐漸成為實施產業政策比較多的國家。進入21世紀，中國的產業政策更為細化、全面和系統，相繼出臺了《當前國家重點鼓勵的產業、產品和技術目錄》（2000年修訂）、《當前優先發展的高技術產業化重點領域指南》、《國家產業技術政策》、《促進產業結構調整的暫行規定》、《產業結構調整指導目錄》等產業政策綱要性文件；對于具體行業而言，相繼制定了鋼鐵、電石、水泥、煤炭、鋁、電力、紡織等行業的結構調整政策；《汽車產業發展政策》、《鋼鐵產業發展政策》、《水泥工業產業發展政策》與《船舶工業中長期發展規劃》的陸續頒布則標志著對單個產業發展進行全面、系統政策干預的逐漸成熟。2009年，中國陸續頒布實施十大重點產業調整與振興規劃，與之配套的實施細則多達160余項，涉及到產業活動的各個方面。重點產業調整與振興規劃集中體現了近年來我國產業政策的基本思想、政策措施偏好和發展趨勢，是近年來產業政策的集成和發展，并構建起比較全面、系統的產業政策體系。應該說，選擇性產業政策是狹義的產業政策，日本政府是這類政策的早期倡導者與實踐者。中國由于有長期實施計劃經濟的傳統，政府在直接干預經濟方面有著巨大的慣性，更傾向于推行政府主導的“選擇性產業政策”。

選擇型產業政策的本質是政府對產業發展進行干預，通過對所扶植的企業提供一定的壟斷租金，保證這些行業的利潤率高出一般水平，從而刺激私人更多地投資。因此，產業政策就涉及到租金分配或租金管理的問題。也就是說，選擇型產業政策的政策過程實際上是租（或者準租、租的機會）的分配及運用過程，政策的成敗取決于租的分配效率及運用效率。從現象上看，選擇型產業政策是政府通過低息融資、外匯配額、優惠稅制、無償援助等手段對特定的產業進行援助和支持的過程。從經濟學的角度看，這些政策手段是通過政策租、準租、租的機會或者類似租的轉移支付的提供而實現的。

學術界關于租的認識深受20世紀70年代興起的尋租理論的影響。但實際上，作為經濟學概念的租不僅在經濟學史研究中具有重要地位，而且滲透于現代經濟學的研究前沿?？梢哉f，理解租的經濟學含意及其應用是理解現代經濟學的發展及現代市場經濟的關鍵之一。從經濟學的觀點看，租（準租）可定義為當要素供給缺乏彈性時要素所有者獲得的收入。在經濟學研究中，土地資源因其明顯的稀缺性而成為首先被認識的租。但不止于此，在經濟生活中，租廣泛存在。由稀缺性引起的自然資源租，和壟斷租、由政府規制引起的政策誘導租、由組織及技術革新引發的準租等。都是租在現代經濟生活中的表現形式。

在經濟發展的初期階段，資源特別是有限的資本往往是經濟發展的瓶頸。政府通過規制、低息融資、外匯配額等方式將有限的資源，也就是租或者租的機會引導向特定產業，并進而促進這些產業的發展。為使資源順利地從衰退產業退出并順利進入成長產業，政府可通過移轉支付等手段暫時維持衰退產業的雇傭并提供再就業培訓。從經濟學的觀點來看，轉移支付也具有租的性質，可視為一種特殊的租。

綜上可見，選擇型產業政策的根本在于向特定產業提供租、準租或租的機會。選擇型產業政策的實施過程也就是政府向特定產業分配租、準租或租的機會，而特定產業利用這些租、準租或租的機會的過程。選擇型產業政策的成敗由政府分配租、準租或租的機會的效率（主要表現為尋租成本的高低），以及特定企業運用租、準租或租的機會的效率所決定。

二、選擇型產業政策日益式微

在選擇型產業政策實施中，政府通過挑選贏家、直接干預等一系列政策和措施，使資源按照不同于市場機制引導下的配置方向重新配置，通過人為地在一些行業構造壟斷，使一部分企業享受壟斷租金，引導資本進入政府所希望發展的行業。一般來說，這種“租金創造”機制通常會采取關稅和稅收政策以及信貸干預和利率優惠政策兩種基本形式。

必須看到，“租金創造”的手段在特定的發展階段取得成功，具有一定的特殊性。在經濟發展水平較低的階段，技術水平的提高主要依靠技術引進，企業引進技術的主要障礙在于資金匱乏，資本投資擴張能力有限，而且此時的間接融資市場不發達，此時借助于政府的扶持可以取得較好的成效。通過補貼和信貸分配提供資金，賦予企業特殊的壟斷權，壟斷企業獲得高額利潤之后，在政府的干預和引導下將資金投入到技術進步較快、市場前景廣闊的行業，并通過企業的內部積累來提高投資率，達到產業升級的效果。在發展水平較低的階段，政府比較容易識別出，哪些行業符合發展的方向，能夠適合國際市場的需要，有較廣闊的發展空間。在這一過程中，更多的是對國外新技術的引進和模仿，比較容易確立一個明確的產業升級目標，政府和企業之間容易在這些方面達成共識。以韓國為例，1970年代初期開始，政府將產業發展方向定位于重化工業。韓國在這一時期發展出了大型的鋼鐵、汽車和造船企業，曾有人認為這反映了韓國的自主技術創新能力有了很大提高，但是應該看到，這些領域的技術實際上在發達國家已經較為成熟，因而韓國的技術提高仍然具有很強的技術引進的特征。實際上，其成功的關鍵在于通過強有力的政府動員，突破了資金方面的瓶頸，利用了規模收益效果。

與工業化早期和中期不同，經濟發展一旦進入更高級的階段，許多國外的產業不具有模仿性，技術進步發生在哪些行業，更依賴于企業家的獨立自主的發現，政府主導下的投資無助于推動這類技術進步。產業的成長和產業升級的方向主要依靠企業之間的競爭來決定，哪些產業能夠獲得較快發展，哪些產業會逐漸衰落，很難事先預料。隨著新技術的發展更加依賴于知識和技術，而不是資金規模，加之新的創意和新的商業模式不斷出現，政府并不具備充分的能力來事先識別出有發展潛力的行業和技術，因此，傳統的選擇型的主動性的產業政策很難再發揮作用，反而可能會保護落后和抑制創新。

不僅如此，一些研究質疑了選擇型產業政策的理論依據。Klimenko（2004）和Lall（2001）質疑政府是否有能力挑選出最應該發展的產業。Klimenko（2004）指出，政府作為面臨嚴重信息約束的政策制定者，選擇的最優產業（最應該發展的產業）往往是并不具有比較優勢的部門，并可能最終放棄具有“真正”的比較優勢并最應該發展的產業。Lall（2001）認為，由于大量的默會知識的存在，政府將面臨嚴重的信息制約而難以選擇真正應該發展的產業。政府的政策重點不應該是挑選目標產業，而應與民間社會和私營部門彼此協作，培育有助于“創造贏家”的市場環境。關于產業政策的研究中，對于政府完全信息和完全理性前提的反對最為強烈。Krueger（1974）認為，政府要實現對經濟的有效干預，必須具備相應的條件，諸如以公民最大化利益作為政府的目標函數、充分信息的掌握、政策實施的無成本等，但是很顯然，現代經濟的復雜性導致信息廣泛散布，而信息的質量相對于信息的數量而言，更超出了不必對經濟決策負責的政府官員能有效處理的范圍。因而，產業政策的有效性難以得到保證，并且往往淪為尋租的工具。KruegerandTuncer（1980）進一步指出，政府干預經濟發展暗含一個假定，即決策者將公民利益最大化納入其目標函數、具備充分信息、無需成本就可提出和實施政策，然而這一假定是不現實的，政府干預應集中在自己具有比較優勢的領域，即公共品領域。

一些研究指出，在實際的經濟運行中，政府作為市場參與者，受有限信息和有限理性的約束，并非解決問題的完全中立的機構，而是具有特定利益和動因的內在參與者，產業政策制定過程中存在諸如標準確定困難、政府設租偏好、政策實施困難以及政策實施效果難以判斷等問題（江小涓，1996；青木昌彥，1998）。具體而言，在現實經濟中，由于受有限信息與有限理性的制約，政府推行產業政策的能力受到限制；政府受自身動因的驅使而進行干預，誘發政府自身和企業的不當行為，如設租和尋租行為；政府失靈同樣廣泛存在，市場低效率的存在并不意味著對政府干預的必然需要。許多時候，正是政府對產業活動的不當干預，損害了市場機制作用的正常發揮，從而導致了所謂的市場失靈。KlingerandLederman（2004）提供了系統性證據，說明自我發現過程的受限程度與自由進入壁壘的存在呈正相關，政府對自我發現過程的限制以及對自由進入的限制會導致會加重所謂的市場失靈。

對于政府信息不完全問題，更深入的闡述主要是基于奧地利學派的思想。在新奧地利學派經濟學看來，在制定選擇型（干預市場型）產業政策的過程中，需要關于生產成本、消費者偏好、開發新產品及實現技術創新的完全知識，而這些知識只能依靠市場過程的展開而逐漸顯示和暴露出來，這些信息的產生只有通過市場過程才能夠實現（Lavoie，1985）。不僅如此，這些知識具有主觀性、私人性和分散性、默識性，和特定語境高度相關，政策制定部門不可能依據這些知識進行正確的計算和預測。同時，政府不可能比企業更有激勵去收集、加工和篩選信息。在政府和其他經濟參與者共同面臨激勵和信息約束，且政府不能忽略成本和自身利益的情況下，試圖矯正市場失靈的目標往往難以達到，尤其是政府和企業同樣面臨不確定的技術前景和市場機會，干預型產業政策或者不起任何作用或者更為糟糕，如抑制企業家精神而導致市場低效率和市場活力缺失等。

另外，有的研究對戰略性貿易政策理論也提出了疑問。BeasonandWeinstein（1996）認為，規模經濟和不完全競爭是新干預主義的理論基礎，但不少實證研究表明這個理論基礎并不成立。同時，戰略性貿易政策對某個特定產業提供保護和補貼，會增加其它產業部門的成本，這些部門的損失很可能超過扶持特定部門帶來的收益。而且，戰略性貿易政策理論中給出的博弈模型，都假設政府完全知道所有的市場信息以及企業的博弈模式，實際上政府是不可能做到這一點的。在嚴重的信息制約條件下，政府采取戰略性貿易政策可能導致相反的效果。而且，戰略性貿易政策可能導致保護過度和國內市場壟斷，并可能成為利益集團尋租工具，減少全體國民的福利。另外，需要特別指出的是，在世界貿易組織關于補貼和《與貿易相關的知識產權協議》的規則下，戰略性貿易政策的主要政策工具（限制進口、出口補貼、非國民待遇等）已難以為繼。

顯然，選擇型產業政策的適用條件、實施效果以及理論依據受到全面質疑。

與此同時，就經濟發展的階段特征來說，我國產業發展的環境條件也發生了重要變化。首先，當前，選擇型產業政策已不能適應我國大規模工業化和城鎮化的需要。日韓等國經過經濟高速成長實現產業結構的高度化，是以主導產業的迅速轉換、傳統產業和生產環節的外移為特征的。這一模式在我國不可能完全復制，其原因在于我國作為最大的發展中國家，工業化和城鎮化的任務遠比日韓繁重、迫切和復雜，很難完全超越既定的發展階段而實現產業結構的整體躍遷。而且，現階段我國正處于國民經濟發展的重化工化階段，在此階段生產要素和能源資源投入的總量只會有增無減，這對我國節能減排政策目標的實現是不利的，但就此放棄重化工及其關聯產業的繼續發展顯然又是不合理和不現實的。其次，我國產業結構的現狀出現新特點。一是產業門類已經較為齊全，并廣泛參與了全球產業間和產品間的分工，甚至在戰略性新興產業領域也已占有一席之地，但在具體領域的垂直分工中大多處于弱勢地位，研發、營銷、資源整合等核心能力和自我積累能力普遍欠缺。二是不同行業和各行業內部的組織、管理、技術和工藝水平參差不齊，產業鏈的構成情況異常復雜。這樣的產業發展現狀使得難以在選擇型產業政策措施的實施中實現精準操作。第三，要素價格扭曲、不同領域間發展環境差別過大、利益協調機制不完善等問題在經濟發展過程中出現新變化。例如，國民經濟發展過于依賴出口的問題，其實質并不是出口的過度擴張，而是國內市場發育的相對滯后和市場秩序的不夠規范。這些深層次問題的存在，經常使得政府的政策選擇面臨兩難局面。例如，在我國目前的市場環境下，政府僅僅通過財政和金融等間接手段進行國民經濟總量調節，效果往往較為有限，而如果因此對具體的產業領域進行直接干預，又有可能與產業政策的穩定性與合理性需要發生矛盾。第四，選擇型產業政策面臨更為嚴苛的外貿環境。截至2016年，我國已加入世貿組織15周年，對不符合世貿規則的政策法規的清理工作已經完成，但西方國家仍然經常批評我國扭曲市場競爭機制，不遵守國際貿易投資規則，這固然反映了其自身的某些偏見，但客觀而言，我國現行產業政策中的部分內容，也確實為其提供了批評的口實。既然現行國際貿易投資規則的基本精神之一是排斥專向性的政策支持，而選擇型產業政策又難免引發這方面的猜疑，那么，從我國更好地加入全球市場的全局利益出發，在自主決策的前提下，逐步推進我國產業政策的功能化轉型也就不失為解決問題的重要辦法。

綜上，我國產業政策的轉型已是勢所必然，而且，產業政策轉型的時機目前也已經成熟。首先，我國產業的整體布局已初步完成，目前可以集中精力解決各行業發展水平的提升問題；再者，從我國改革開放以來的實踐看，在市場化條件下，我國企業已具備較強的創業能力。因此，只要政策轉型的方向和節奏把握得當，是完全可以在轉型的同時，繼續推進我國產業結構的高度化和協調化發展的。

三、功能型產業政策的作用機制

20世紀末以來，隨著人們對市場失靈的認識逐步深化，產業政策的理論依據得到進一步拓展。羅德里克（Rodrik，2007）和豪斯曼（Hausmann，2009）等從市場存在的知識外部性和協調外部性兩方面缺陷闡述了產業政策的依據。他們認為，一國生產結構由單一到多樣化的轉變需要一個“自我發現”的過程，即企業家引入新技術、試驗新的生產線并建立適應本地條件的新產業，這是一種創新活動。盡管這種創新具有巨大的社會價值，但一方面，創新者要承擔全部的失敗成本，另一方面，一旦成功，由于模仿行為無法杜絕，創新者又不得不與他人分享發現的成果，造成創新者的個人收益小于社會收益，結果創新活動就會受到抑制，從而產生知識外部性。市場存在的另一個缺陷是協調外部性。這是因為許多項目需要同時進行大規模的投資才能盈利，并且相關的上游和下游投資需要同時聯動，配套設施的完善也會產生高額的固定成本，因此單個企業往往沒有能力完成，而市場自身的力量又不足以協調不同投資者的行動，能否解決協調問題關系到大量新產業能否建立和發展。正是由于信息外部性和協調外部性的存在，政府需要通過功能型產業政策對建立新產業及其相關創新活動進行必要的支持，以保持產業不斷進步的動力。

功能型產業政策是對選擇型產業政策的揚棄。與傳統的產業政策相比，功能型產業政策表現出以下幾方面的新特征：首先，功能型產業政策的對象不是針對某些特定產業，而是聚焦于產業創新能力的建設，通過對技術、市場信息、金融資本、基礎設施、人力資本等要素的協調，分擔創新活動的風險和成本，增強企業“自我發現”的能力，從而促進產業創新活動。其次，功能型產業政策定位于對市場功能的補充和拓展，是一個通過政府與私人部門密切合作、共同克服信息問題和協調問題的過程。再次，在操作方式上，功能型產業政策是“匹配贏家”而非“選擇贏家”，即通過政府與企業的雙向互動、體驗和學習，發現瓶頸，通過完善創新的制度環境，提供搜索網絡和信息整合平臺，使企業在創新過程中很快能找到相關的人或組織來解決需要解決的問題，不斷提升對新環境的適應能力。

（一）功能型產業政策致力于克服知識外部性的負面作用

一般認為，因為知識具有公共資產或公共物品的特征，功能型產業政策的必要性與知識創新不具有完全的排他性有關。

知識的外部性對經濟發展會產生兩種效應：

（1）正經濟效應。知識溢出效應的存在，一是促進了人力資本在企業間的流動，使人力資本在橫向企業與競爭者或合作者之間、縱向產業鏈上企業與供應商、用戶之間、企業與公共服務機構或代理機構之間合理流動。二是促進了企業間的合作互動，企業之間技術和知識的垂直或水平擴散構筑了當地化的創新系統。從微觀層次看，知識溢出能增加企業學習新技術的機會；在管理要素互動上，企業之間的知識外溢，使管理信息為成員企業共享，促進企業預測未來發展趨勢；中間要素互動，使產業鏈上下游企業之間買賣關系的存在，比單獨一個企業內部垂直一體化關系更能產生知識的流動和技術要素的互動；在資金要素方面，這種互動不僅反映在風險投資上，而且反映在企業之間資金的流動上；從技術流動的角度看，資金市場對新的創新型企業而言，成為實施新技術知識組合和匹配產生的主要途徑。三是人力資本和知識流動通過企業的本地化衍生而加速新企業的誕生。獲得溢出效應的企業可以減少創新成本，提高技術開發能力，從而加快知識的擴散，使企業為市場提供更多物美價廉的產品，增加社會財富。因此，對于企業來說，要提高對知識溢出效應的吸收，必須提高學習能力，促使企業在P＆D領域進行投資，以產生“競爭性溢出效應”。

（2）負經濟效應。每個企業在享受知識創新體系的公共知識的同時，會以“支付”自身知識溢出作為成本。換句話說，企業在已有的公共知識的基礎上都有進一步創新的能力和實際行為。但是，區域產業內的知識溢出意味著其產權演變為公共性，這時區域產業內的企業就存在“搭便車（free－rider）”行為，即它只仿效現有的技術、模式等公共知識，而自身并不投入要素進行開發。由于模仿者在生產成本上大大低于開發者，因此，競爭將不僅使知識開發者的超額利潤被耗散，而且模仿者利用成本優勢實行降價競爭，將可能使創新者反而獲取低于平均資金回報率的創新生產效率。創新企業不能得到全部的創新收益，邊際收益將不斷下降。而當企業創新收益小于創新成本時，從事創新的動機就會消失，等待其他企業創新的動機加強。企業之間博弈的納什均衡必將是無人愿意進行創新知識的開發。因此，知識的溢出效應將會抑制創新主體進行知識創新的積極性，進而降低整個社會福利。

這樣，知識溢出的經濟效應就帶來了兩難境地：一方面，公共知識的存在導致企業要素邊際產出上升；另一方面，對公共知識的“搭便車”行為所造成的企業惡性競爭又必然導致產業知識積累的停滯不前。正如弗里曼（2004）指出的，作為公共產品的知識“一旦被生產出來，生產者就無法決定誰來得到它”，因為知識一旦提供出來，生產者就無法排斥那些沒有為此產品付費的人，復制這種知識的成本幾近于零，而潛在的利潤卻極高。在沒有一定的約束下，知識商品的效用可以為人們共享。在知識商品的供給成本構成中，開發與研究成本高，而制造成本低。因此知識具有部分壟斷性，知識生產者很難擁有其獨占性價值，在知識生產與應用的過程中不滿足帕累托效率條件，導致市場失靈和搭便車行為。

解決兩難問題的有效途徑是努力將知識溢出的外部性內在化（internalization），在一定程度上需要政府干預才能實現整個社會福利最大化，即通過某種方式將外部收益或成本內含于某種經濟關系中。內在化的過程就是使個別企業的成本與社會成本相等的過程，也是通過外力對企業生產函數的調整過程。

（二）功能型產業政策要克服協調失靈問題

除了知識溢出的外部性效應，市場存在的另一個缺陷是協調失靈問題?！皡f調失靈”理論認為，在一個由許多經濟人構成的分散經濟中，經濟人的行為是相互聯系相互制約的，雖然每個經濟人都是追求最大化的理性人，但是市場機制卻無法成功地協調整體的經濟行動，即市場存在“協調失靈”問題。協調失靈理論揭示，由于“溢出效應”、外部性等原因，市場機制不能成功地協調整體的經濟行動。

協調失靈理論認為，溢出效應源于宏觀外部性。宏觀外部性表現為，如果整個經濟的活動水平都比較低，那么對于每一個單個人來說，擴大生產和交易就很困難，從而導致每一個單個人的經濟活動水平也會很低；反之，如果整個經濟的活動水平都比較高，那么對于每一個人來說，擴大生產和交易就變得比較容易，從而導致每一個個體的經濟活動水平也會提高。宏觀外部性有三種類型：技術的外部性、交易的外部性和總需求的外部性。

首先，技術的外部性表現為，當一個廠商增加產出時，會導致其他廠商的收益增加，從而其他廠商也會增加產出。技術進步會使生產過程具有規模報酬遞增的特征，即當生產擴大時，產出增長的比例大于投入要素增加的比例。而當生產過程具有報酬遞增的特征時，采用新技術的廠商擴大生產就會得到遞增的邊際收益，利潤增加。于是，會引起其他廠商競相仿效，從而整個經濟的產出增加。但是，這也導致了在從規模報酬遞增的產出水平到規模報酬不變的產出水平之間存在著多重均衡。多重均衡的存在意味著，高水平和低水平的經濟活動水平都是可能的，而且它們都可以自我維持。其次，交易的外部性表現為，市場隨機成交的概率依賴于市場中潛在交易者的數量，交易的成功率會隨著潛在交易者的增加而提高。在現實的市場上，消費者必須花費時間在市場上尋找自己需要的產品，而廠商也必須做廣告來吸引顧客。當市場中潛在交易者的數量增加時，市場會變得“密集（thick）”，搜尋成本就會降低，個人的收益會增加，即存在著溢出效應。但是，由于市場機制本身無法協調所有當事人增加或者減少交易的行動，市場會出現多重均衡，經濟可能穩定在一個帕累托次優的均衡點上。最后，總需求的外部性表現為，總需求水平越高，在收益遞增條件下的生產就越是有吸引力。因此，如果某個經濟當事人的行動能夠影響其他經濟當事人的需求，并從而影響其收益和產出水平，則該行動就具有溢出效應。這種通過影響總需求而產生的外部影響，通常稱為總需求的外部性。但是，對于單個經濟當事人來說，總需求是一種外在的力量，一旦經濟在多重均衡中處于低水平的均衡狀態，總需求不足，單個經濟當事人的行動也將受到總需求數量的約束，只能采取低產出的策略行動。

近年來，一些經濟學家運用宏觀外部性概念和協調失靈理論，從技術創新和技術擴散兩個方面，對發展中國家技術進步緩慢現象做了較為深入的解釋。Ray（1998）認為，在協調失靈的情況下，外部性、規模經濟可能造成個人或企業對技術創新望而卻步。研究表明，個人在選擇“墨守成規”和“創新”問題上存在著多重均衡，而經濟收斂在哪一種均衡則取決于歷史；長期“墨守成規”的歷史會進一步阻礙一個經濟體技術創新的速率，而一個歷史事件也可能成為經濟從一個“壞”的均衡（“墨守成規”）走向另一個“好”的均衡（“創新”）的契機。就技術擴散而言，Bardhan和Udry（l999）指出，技術所具有的內在的“緘默性”和對環境的“敏感性”，在一定的程度上影響了新技術從富國向窮國的轉移和傳播。因此，新技術的使用往往要求有一個適宜的經濟環境，要求技術接受方也要進行技術方面的投資。不過，當發展中國家勞動力市場不完善時，人力資本投資過少與技術更新呆滯是相互強化的，一個經濟可能落入陷阱而無法采用新技術：不能采用新技術是勞動力沒有得到相應的培訓，而該經濟之所以無法給勞動力進行足夠的培訓，又恰恰是因為現有的生產技術制約（Acemoglu，2000；Bardhan＆Udry，l999）。

協調失靈理論為國家積極干預提供了理論依據。根據協調失靈理論的分析，政府可以通過政策糾正市場的外部性來調整市場的協調機制，通過誘導經濟當事人的行為而達到改變經濟狀態的目的。例如，政府可以通過立法和稅收等手段對外部性進行干預來克服市場協調失靈，可以通過產業政策以及對金融、保險市場的干預重建經濟結構，還可以通過各種形式的干預來保持和促進具有正外部性的積累形式的發展等等。按照新的發展理論，人們要做就是引導經濟擺脫舊的低水平均衡，使經濟在沿著一個更優的新均衡的正確方向前進。

Hirschman（1958）曾經指出，政府可以有意尋求一種不平衡增長策略，有選擇地促進經濟中某些關鍵部門的發展，而一旦這些關鍵部門所創造的產業聯系出現后，市場就會對這種不平衡做出反應，其他投資就會跟進。更為一般的研究證明，在各種環境中，政策具有使經濟擺脫傳統道路的潛在功效。臨時性補貼能夠促成一個均衡，而且均衡一旦實現，這種補貼不再是必需的。另外，由于在工人提高人力資本的努力與企業采用新技術之間存在互補性而具有多重理性預期均衡，實施教育補貼和高技能工人移民政策，都有助于實現改善福利的高技術均衡。

宏觀外部性導致協調失靈，因而市場自身的力量往往不足以協調不同投資者的行動。從產業發展的角度看，能否解決協調問題關系到大量新產業能否建立和發展，所以外部性和協調失靈問題的存在，需要政府通過產業政策對建立新產業及其相關創新活動進行必要的支持，以保持產業不斷進步的動力。

綜上，本文的基本結論是，競爭全球化背景下，產業政策作為促進產業結構調整、提升產業國際競爭力的重要手段，要有不斷修正、動態調整的續航能力。隨著經濟發展階段和發展環境的變化，產業政策的重點、手段和實施方式要不斷加以調整，才能使發現和創新過程成為一種常態。在全球經濟深度調整的當下，我國在產業政策實施的理念、手段以及操作方式上都必須盡快有所突破，特別是促進創新創業能力建設、解決產業創新瓶頸、構筑實體經濟競爭力，應當成為在經濟發展新階段我國產業政策的主題。

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1002－3240（2017）03－0009－07

2017-02-25

石奇（1966－），河南駐馬店人，經濟學博士，教授，博士生導師，南京財經大學經濟學院院長，主要研究方向：經濟轉型與發展，產業經濟與政策。

［責任編校：趙立慶］