德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的法團(tuán)主義治理模式

崔開云

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的法團(tuán)主義治理模式

崔開云

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023）

德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的法團(tuán)主義治理模式肇始于19世紀(jì)初。經(jīng)過兩百年的發(fā)展，該治理模式已經(jīng)成為德國社會(huì)政策領(lǐng)域中的重要傳統(tǒng)之一。該治理模式能夠長期保持穩(wěn)定離不開輔助性原則和差別待遇原則的有效運(yùn)作。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，受國內(nèi)外諸多因素的影響，德國的法團(tuán)主義逐漸陷入財(cái)政危機(jī)、效率危機(jī)，以及認(rèn)同危機(jī)等多重危機(jī)當(dāng)中。為此，法團(tuán)主義對(duì)其自身的結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行了諸多方面的調(diào)整，從而更好地適應(yīng)了內(nèi)外環(huán)境的變化。我國當(dāng)前正在積極推進(jìn)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)。無論是在組織結(jié)構(gòu)還是組織功能，樞紐型社會(huì)組織與法團(tuán)之間都存在著很多的相似之處。有鑒于此，法團(tuán)主義在德國的成敗得失都可為我們提供有益啟示。

法團(tuán)主義；輔助性原則；差別待遇原則；自由福利協(xié)會(huì)；樞紐型社會(huì)組織

大多數(shù)國家的社會(huì)服務(wù)類組織都屬于非營利組織的主體，是國家福利體系的重要組成部分，而德國又是典型的法團(tuán)主義福利國家。有鑒于此，本文將德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中法團(tuán)主義治理模式作為研究對(duì)象，將有助于拓寬和加深我們對(duì)此種治理模式的理解，并進(jìn)而為我國推動(dòng)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展以及更加科學(xué)合理地處理政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系提供有益借鑒。

一、歷史由來

德國政府與非政府組織間的法團(tuán)主義安排肇始于19世紀(jì)的普魯士地方行政改革。拿破侖戰(zhàn)爭之后，德國政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政壓力，行政體制幾于癱瘓，金融系統(tǒng)瀕臨破產(chǎn)。在很多人看來，導(dǎo)致這場危機(jī)的根本原因在于民族精神的墮落，自私、懶惰、貪圖享受和對(duì)外界進(jìn)步思潮的冷漠，而解決之道則在于“活躍共同精神和公民意識(shí)、利用沉睡和被誤導(dǎo)的力量以及分散的知識(shí)……恢復(fù)對(duì)祖國、獨(dú)立和民族榮譽(yù)的情感”[2]。為重振德國人的公民意識(shí)，以及緩解政府的財(cái)政壓力，作為境內(nèi)最大的王國，普魯士于1808年啟動(dòng)了以擴(kuò)大地方自治權(quán)為核心的地方行政改革。在這場改革中，普魯士政府向地方下放了大量的社會(huì)、政治和財(cái)政權(quán)力，同時(shí)也賦予后者以相應(yīng)的責(zé)任，而自己則由原來的領(lǐng)導(dǎo)者退縮為單純的監(jiān)督者，不再直接干涉地方事務(wù)。與此同時(shí)，無論是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，民眾參與都受到普遍推崇，成為地方治理改革的基本原則，新的行政模式體現(xiàn)為職業(yè)官僚與社會(huì)賢達(dá)之間的合作。

改革伊始，由于缺乏自治所需資源，地方自治政府不得不與各種地方教會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、非營利部門以及其他的社會(huì)企業(yè)展開合作。與法國“解構(gòu)了一切起協(xié)調(diào)和中介作用的權(quán)威，毀壞了作為政治力量的貴族和教會(huì)[3]”的做法不同，普魯士的改革相對(duì)來說要緩和許多。傳統(tǒng)社團(tuán)、行會(huì)，以及教會(huì)組織等傳統(tǒng)自治力量不僅沒有被改革者鏟除，相反，它們經(jīng)過一定的改造之后，很多都成了地方政府的合作對(duì)象和地方自治的重要主體。正是在這個(gè)意義上，安德森甚至將這些形成于中世紀(jì)城市經(jīng)濟(jì)體中的基爾特、壟斷組織、傳統(tǒng)行會(huì)和社團(tuán)視為現(xiàn)代“合作主義的源泉”[4]。此后，該模式迅速擴(kuò)散至德國其他地區(qū)，成為該國在19世紀(jì)政府與非政府組織合作的主導(dǎo)模式，以及該國社會(huì)福利體系的重要傳統(tǒng)之一。

無論是過去，還是現(xiàn)在，輔助性原則和差別待遇原則都是支撐社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域法團(tuán)主義治理框架的重要原則。有鑒于此，如果我們想要充分理解該治理模式的歷史進(jìn)路，就需要對(duì)此倆原則的來龍去脈有著比較清晰的認(rèn)知。

從歷史上看，輔助性原則的形成是天主教教會(huì)與普魯士政府之間的沖突與妥協(xié)的產(chǎn)物。1848年12月通過的《德意志帝國憲法》在宣布公民信仰自由的同時(shí)，曾賦予教會(huì)一系列重要的權(quán)利，如自由委派神職人員、對(duì)學(xué)校擁有監(jiān)督權(quán)、自由組織教團(tuán)和社團(tuán)以及行政管理自由等[5]。但隨著德國統(tǒng)一進(jìn)程的加快，教會(huì)與國家之間的矛盾逐漸凸顯。一方面，教會(huì)將“教皇永遠(yuǎn)無誤”視為天主教的基本信條，另一方面，世俗政權(quán)則強(qiáng)調(diào)教會(huì)不得干預(yù)國家事務(wù)。雙方的矛盾隨著1870年天主教政黨——中央黨的建立趨于激化。當(dāng)該黨發(fā)展成為普魯士第二大政黨并要求當(dāng)局恢復(fù)教皇的世俗權(quán)力時(shí)，俾斯麥及其保守黨政府對(duì)其展開了激烈斗爭。斗爭增強(qiáng)了帝國政府的權(quán)力，但同時(shí)也遭到了教會(huì)的強(qiáng)烈抵制。后來，在教皇的號(hào)召下，信奉天主教的居民和教士也紛紛站到教會(huì)一邊，加入到反對(duì)政府的行列。政治局勢(shì)的變化加上利奧十三世采取的和解態(tài)度，以及社會(huì)福利政策遭到民主黨的嚴(yán)重抵制等因素綜合到一起，最終促使俾斯麥作出停止斗爭并與教會(huì)和中央黨結(jié)盟的決定。

盡管說，帝國政府與教會(huì)之間的沖突在19世紀(jì)80年代就已經(jīng)得到了解決，但對(duì)于后者而言，這畢竟是一段不愉快的經(jīng)歷。因此，當(dāng)?shù)蹏蚱渖斐鲩蠙熘ρ?qǐng)其加入社會(huì)福利政策時(shí)，教會(huì)很自然地提出了輔助性原則的要求作為雙方合作的基礎(chǔ)。在1891年頒布的《新事通諭》中，教皇利奧十三世明確反對(duì)國家過度干預(yù)，認(rèn)為國家“應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律干涉的事務(wù)的性質(zhì)來決定干涉的限度，其原則是，除了補(bǔ)救不良情形和解除危機(jī)之外，法律不應(yīng)當(dāng)干涉過多，或者超越自己的范圍”。具體到國家與社團(tuán)之間的關(guān)系，該《通諭》明確指出，“國家應(yīng)當(dāng)監(jiān)督那些根據(jù)公民權(quán)利而結(jié)合起來的公民團(tuán)體；但是國家不應(yīng)當(dāng)插手它們的具體事務(wù)和組織工作，因?yàn)橐磺惺挛锏幕顒?dòng)與其生命全要依仗其自身精神，如果國家全面控制，就會(huì)扼殺這種精神”。

教皇比約十一世于1931年頒布的《四十年通諭》最早明確使用了“輔助性原則”一詞，并將其作為處理國家與社會(huì)，帝國政府與教會(huì)和其他社團(tuán)之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則。該《通諭》明確指出，“作為最高權(quán)威的國家，應(yīng)當(dāng)把一些不太重要的事情交由次級(jí)團(tuán)體去處理；否則，它的力量就會(huì)被極大的分散。遵循這一原則，國家將獲得更大的自由、更強(qiáng)的力量、更有效率地去履行真正屬于它，并只有它能完成的職能，從而根據(jù)環(huán)境要求和事態(tài)需要，對(duì)各類重大事務(wù)進(jìn)行指揮、監(jiān)督、激勵(lì)或限制。因此，當(dāng)權(quán)者應(yīng)當(dāng)明白，越是遵循輔助原則，保持各種輔助性組織之間的層級(jí)秩序，就越是可以增強(qiáng)社會(huì)的權(quán)威和效率，從而促進(jìn)國家更加幸福和繁榮”。具體到社會(huì)服務(wù)和公眾福利，《通諭》認(rèn)為，人們的同情心和互助精神比政府援助和公共福利計(jì)劃更重要，在這些事情上，政府只應(yīng)扮演輔助者的角色[6]。

二戰(zhàn)結(jié)束之后，德國政府開始了社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域輔助性原則的立法工作。在1950年至1975年間，隨著《民法典》、《社會(huì)援助法案》，以及《青年福利法案》的通過，該原則逐漸成為政府在社會(huì)服務(wù)和公眾福利領(lǐng)域行動(dòng)的基本行動(dòng)準(zhǔn)則[7]。此后，該原則還進(jìn)一步擴(kuò)展至國家和超國家領(lǐng)域，成為處理個(gè)人、社會(huì)、國家、超國家之間關(guān)系的及其各自內(nèi)部不同層面關(guān)系的可資借鑒的原則[8]。

在社會(huì)政策領(lǐng)域，輔助性原則要求政府在私人援助以及非政府組織失靈的情況下給予后者以支持。但是，這種支持并不是平均分布的。區(qū)別對(duì)待是法團(tuán)主義福利模式區(qū)別于其他福利模式的又一重要特征。這種差別性集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是不同階級(jí)和階層的社會(huì)群體享受的福利待遇不同，其中公務(wù)人員享受著“特殊優(yōu)惠的福利制度”[4]；二是不同的非政府組織在國家的政策計(jì)劃中所處的地位不同，它們能夠接收到的政府支持程度差異巨大。

與輔助性原則一樣，差別待遇原則在德國的社會(huì)政策歷史上也有著比較久遠(yuǎn)的歷史。僅就政府與非政府組織關(guān)系來說，自從19世紀(jì)初普魯士王國開始其地方自治改革時(shí)，該原則就一直是德國社會(huì)政策的重要構(gòu)成。在推動(dòng)民眾參與地方自治的改革過程中，為防止出現(xiàn)類似于法國的劇烈震蕩，當(dāng)時(shí)的改革者并沒有徹底打破傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)，基爾特、傳統(tǒng)行會(huì)、教會(huì)及其附屬社團(tuán)等傳統(tǒng)社會(huì)力量依然強(qiáng)大。在傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變過程中，各種社會(huì)矛盾大量出現(xiàn)，而年輕的地方自治政府根本無力應(yīng)對(duì)這些問題。在這種情況下，它們不得不尋求傳統(tǒng)力量的支持，與其展開合作。在此過程中，傳統(tǒng)力量所擁有的很多特權(quán)得以維續(xù)。

進(jìn)入70年代，面對(duì)風(fēng)起云涌的工人運(yùn)動(dòng)，俾斯麥和塔夫等改革者在德國倡導(dǎo)建立以等級(jí)差異為特征的社會(huì)福利制度，以瓦解和平息工人運(yùn)動(dòng)。這種建立在階級(jí)分層基礎(chǔ)上的福利制度對(duì)日后德國福利體系的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，成為法團(tuán)主義福利模式的重要組成部分。此外，由于改革政策遭到了自由黨和社會(huì)民主黨的反對(duì)，保守黨不得不尋求與中央黨進(jìn)行合作。與19世紀(jì)早期的普魯士地方改革如出一轍，為了換取他們的支持，帝國政府賦予教會(huì)及其附屬社團(tuán)在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域以大量特權(quán)，使其成為輔助性原則的主要受益者。而《新事通諭》和《四十年通諭》所論及的輔助性原則也主要適用于政府與教會(huì)及其附屬社團(tuán)之間。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、社會(huì)問題的日趨復(fù)雜，以及政黨政治的快速發(fā)展，非宗教的世俗非政府組織得到快速發(fā)展。這些組織大多在基層或地方層面開展活動(dòng)，并且與地方上的黨派政治緊密關(guān)聯(lián)。在政黨政治的催動(dòng)之下，這些散落在地方上的非政府組織開始出現(xiàn)聯(lián)合的傾向。它們先是組成區(qū)域性的聯(lián)盟，然后逐漸發(fā)展成為全國性的聯(lián)盟機(jī)構(gòu)。聯(lián)盟與政黨之間相互支持，聯(lián)盟是政黨從事選舉政治的得力助手，而政黨則是聯(lián)盟在議會(huì)或政府內(nèi)部的利益代言人，為它們爭取資金和其他的資源。久而久之，這些世俗性的社團(tuán)聯(lián)盟逐漸演變成為了擁有諸多特權(quán)的法團(tuán)。

二、基本原則及其運(yùn)行

理解法團(tuán)主義可以從組織結(jié)構(gòu)和職能分工兩個(gè)層面進(jìn)行。在組織結(jié)構(gòu)方面，法團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)與政府的組織結(jié)構(gòu)高度吻合，在相當(dāng)程度上是對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)的模仿。與政府相類似，法團(tuán)內(nèi)部的組織按照比較松散的等級(jí)制原則至上而下地被整合到一起，形成規(guī)模較大的傘狀結(jié)構(gòu)。在每個(gè)不同層級(jí)的政府，以及不同政府職能部門那里，都有功能相類似的會(huì)員組織與其相對(duì)應(yīng)。這些會(huì)員組織的代表就某個(gè)具體議題與來自政黨、商會(huì)，或者政府的代表展開合作[9]。在職能分工方面，高層級(jí)組織的主要職責(zé)是在聯(lián)邦和地區(qū)層面從事政策游說和參與政策制定，其代表所從事的工作與政府官員所從事的工作并沒有實(shí)質(zhì)性的區(qū)別。此外，保證政府與會(huì)員組織之間信息暢通也是此類機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。在履行這些職責(zé)時(shí)，高層級(jí)組織一方面有責(zé)任將政府的政策法律傳遞給會(huì)員機(jī)構(gòu)，并保證這些規(guī)定能夠在后者那里得到有效執(zhí)行，另一方面則將會(huì)員機(jī)構(gòu)的意圖和訴求反映至政府。與高層級(jí)組織不同，中低層級(jí)組織主要在地方層面或基層活動(dòng)。它們幾乎不參與政策的制定，而是執(zhí)行政策和提供具體服務(wù)。由此，法團(tuán)主義形成了機(jī)構(gòu)設(shè)置緊密、職能分工明確的綜合性治理結(jié)構(gòu)。在過去的兩百年中，法團(tuán)主義的命運(yùn)潮起潮落，但上述整體的組織結(jié)構(gòu)和內(nèi)部職能分工并沒有發(fā)生太多變化。究其原因，主要得益于輔助性原則和差別待遇原則的有效運(yùn)作。

首先是輔助性原則。從一般意義上來說，輔助性原則是指，在特定公眾和組織無法自主實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)時(shí)，高一層級(jí)的組織應(yīng)該介入，但僅限于出于保護(hù)他們的目的；并且高一層級(jí)社會(huì)團(tuán)體或者政治組織只能處理那些低一層級(jí)的社會(huì)團(tuán)體或者政治組織無法獨(dú)立處理，而高一層級(jí)的機(jī)構(gòu)又能更好完成的事務(wù)[8]。具體來說，這里的“輔助”有消極和積極兩層含義：

從消極層面來看，輔助性原則主要包括以下內(nèi)容：（1）在政府與非政府組織之間，非政府組織處于優(yōu)先地位，政府處于輔助性地位，除非非政府組織不能充分實(shí)現(xiàn)其提供社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)，否則政府公共部門就不能干預(yù)，以避免兩者之間形成競爭關(guān)系。《社會(huì)援助法案》第10條第4款明確規(guī)定：“在具體事件中，除了現(xiàn)金提供之外，如果自由福利協(xié)會(huì)給予的援助能夠得到保證，那么，公共援助部門應(yīng)當(dāng)限制自身行動(dòng)，避免參與其中。”即使非政府組織不能單靠自身力量提供某種社會(huì)服務(wù)，政府也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮通過支持非政府組織的方式幫助后者來提供，而非由自己來提供。《社會(huì)援助法案》第93條第1款規(guī)定，“政府公共援助部門應(yīng)當(dāng)保證社會(huì)援助機(jī)構(gòu)在服務(wù)提供方面充分有效。如果自由福利協(xié)會(huì)存在合適的機(jī)構(gòu)，或者能夠延伸出這樣的機(jī)構(gòu)，或者能夠獲得支持，那么，政府公共援助部門就不應(yīng)該創(chuàng)設(shè)自己的機(jī)構(gòu)來提供這些服務(wù)”。（2）在政府和法團(tuán)各自內(nèi)部，高一層級(jí)的組織不應(yīng)當(dāng)干預(yù)低一層級(jí)組織自身能夠獨(dú)立實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的事務(wù)。在政府部門內(nèi)部，該要求主要體現(xiàn)為低層級(jí)的政府在提供社會(huì)服務(wù)時(shí)具有優(yōu)先權(quán)，在其自身能夠充分提供公共服務(wù)的條件下，上級(jí)政府不得干涉。在法團(tuán)內(nèi)部，該要求主要體現(xiàn)為除非低層級(jí)的會(huì)員組織不能夠較好地滿足人們的社會(huì)服務(wù)需求，否則高層級(jí)的會(huì)員組織不得干涉。消極層面的輔助性原則保證了在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中非政府組織相對(duì)于政府公共部門的自治權(quán)、法團(tuán)內(nèi)部會(huì)員機(jī)構(gòu)相對(duì)于聯(lián)盟機(jī)構(gòu)的自治權(quán)，以及政府系統(tǒng)內(nèi)部低層級(jí)政府相對(duì)于高層級(jí)政府的自治權(quán)。這樣的制度安排有助于激發(fā)非政府組織和基層地方政府部門提供社會(huì)服務(wù)的積極性，以及服務(wù)的可及性。

從積極層面來看，該原則主要包含以下內(nèi)容：（1）在政府與非政府組織之間，如果非政府組織無法圓滿實(shí)現(xiàn)其提供社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)，政府公共部門有義務(wù)加以干預(yù)。這里的干預(yù)既包含對(duì)非政府組織開展社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督，也包括對(duì)前者的支持。就監(jiān)督層面來說，干預(yù)主要體現(xiàn)為防止和遏制非法侵占公共資源，促使非政府組織合理合法地使用各種資源；就支持層面來說，干預(yù)主要體現(xiàn)為政府公共部門有義務(wù)給予非政府組織包括經(jīng)費(fèi)支持在內(nèi)的各種幫助，以保證后者能夠最大程度地發(fā)揮好提供社會(huì)服務(wù)的功能。相對(duì)于監(jiān)督意義上的干預(yù)，支持意義上的干預(yù)在輔助性原則中體現(xiàn)得更為明顯，是立法的重點(diǎn)。《民法典》第3條規(guī)定，在與非營利機(jī)構(gòu)、慈善組織合作的過程中，出于受援者利益的考慮，政府的社會(huì)援助部門要保證自身的活動(dòng)與這些機(jī)構(gòu)的活動(dòng)之間實(shí)現(xiàn)高效互補(bǔ)。在《社會(huì)援助法案》中，該原則得到進(jìn)一步細(xì)化，其中第10條第2款明確規(guī)定，“在執(zhí)行該法案的過程中，對(duì)社會(huì)援助負(fù)有責(zé)任的公共部門應(yīng)當(dāng)與擁有公法地位的教會(huì)及其社團(tuán)、自由福利協(xié)會(huì)之間展開充分合作，并保證這些機(jī)構(gòu)在確定組織目標(biāo)和執(zhí)行組織功能方面的自主性”。（2）在政府和非政府組織各自內(nèi)部，低一層級(jí)的組織無法獨(dú)立實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時(shí)，高一層級(jí)的組織有義務(wù)進(jìn)行干預(yù)。這里的干預(yù)同樣可以分為監(jiān)督和支持兩個(gè)方面。在法團(tuán)內(nèi)部，干預(yù)意味著聯(lián)盟機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)會(huì)員組織進(jìn)行監(jiān)督和支持；在政府內(nèi)部，干預(yù)則體現(xiàn)為上級(jí)政府部門對(duì)下級(jí)政府部門的監(jiān)督和支持。該制度安排所帶來的一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)是有助于彌補(bǔ)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中非政府組織和基層地方政府的失靈問題，實(shí)現(xiàn)非政府組織、基層地方政府，以及地區(qū)和聯(lián)邦政府的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，以及服務(wù)的規(guī)范化。

其次是差別性原則。盡管說，輔助性原則規(guī)定了政府有義務(wù)在非政府組織不能充分實(shí)現(xiàn)其社會(huì)服務(wù)的目標(biāo)時(shí)提供支持。但是，并不是所有的非政府組織都能過平等地享受到這種支持，支持具有明顯的差別性特征。這種差別性特征在普魯士地方改革時(shí)期就已經(jīng)存在，并一直延續(xù)至當(dāng)代，成為德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中法團(tuán)主義治理模式的重要組成部分。

在法團(tuán)主義治理模式中，教會(huì)及其附屬社團(tuán)具有非常重要的地位。長期以來，它們都是差別性原則的主要受益者，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域擁有廣泛的特權(quán)。盡管說，基本法規(guī)定了德國是一個(gè)政教分離的國家，但是教會(huì)法卻擁有與公共行政法律相類似的地位。賦予教會(huì)法律地位的是公法而非私法，教會(huì)組建的社團(tuán)也由公法加以規(guī)范。不過，此種法律特權(quán)并非適用于所有教會(huì)組織，只有那些屬于新教教會(huì)委員會(huì)的教會(huì)、羅馬天主教會(huì)，以及猶太教會(huì)才能享有此種特權(quán)。其他宗教組織，尤其是“自由宗教協(xié)會(huì)”的宗教組織和穆斯林如果要組建社團(tuán)，則只適用私法條款。就社會(huì)服務(wù)提供來說，公法地位對(duì)于教會(huì)及其社團(tuán)的影響主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，稅收減免。根據(jù)法律，擁有公法地位的教會(huì)其財(cái)產(chǎn)免稅，而由它組建的社團(tuán)和基金會(huì)，只要其活動(dòng)符合公益之目標(biāo)，也可以享受稅收上的減免優(yōu)惠。第二，可以征收“宗教稅”。這種稅屬于個(gè)人所得稅的一種，由州政府征收后在轉(zhuǎn)交給教會(huì)。在絕大多數(shù)州，“宗教稅”的稅率高達(dá)9%。2013年，天主教和基督教兩大教派“宗教稅”總數(shù)高達(dá)70億歐元。第三，享受政府財(cái)政補(bǔ)貼。2013年，上述兩大教會(huì)獲得政府財(cái)政補(bǔ)貼的總額為30億歐元[10]。

除了天主教和路德派新教及其社團(tuán)之外，自由福利協(xié)會(huì)也是補(bǔ)助性原則的主要受益者。該協(xié)會(huì)是德國擁有雇員規(guī)模最大的服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合體，下轄8000余家保健醫(yī)療機(jī)構(gòu)、近40000家青少年救助機(jī)構(gòu)、3000余家家庭救助機(jī)構(gòu)、16000余家老年機(jī)構(gòu)、8000余家殘疾人和精神病人救助機(jī)構(gòu)、近80000家社會(huì)弱勢(shì)群體服務(wù)機(jī)構(gòu)、7000余家其他救濟(jì)機(jī)構(gòu)、1600家培訓(xùn)學(xué)校，以及其他35000多家自助互助機(jī)構(gòu)[11]。在接受政府支持方面，自由福利協(xié)會(huì)享有諸多特權(quán)，并且都得到了法律保護(hù)。前文所論及的《社會(huì)援助法案》和《青年福利法案》等兩部確定了補(bǔ)助性原則的法律就明確規(guī)定了自由福利協(xié)會(huì)在提供社會(huì)服務(wù)和接受政府支持方面具有優(yōu)先權(quán)。根據(jù)這些法律，在衛(wèi)生保健和社會(huì)服務(wù)兩個(gè)領(lǐng)域，政府有義務(wù)與自由福利協(xié)會(huì)的會(huì)員組織展開合作，并提供財(cái)政支持。這種合作和支持具明顯的有排他性。排他主要針對(duì)兩類組織，一是營利性的商業(yè)機(jī)構(gòu)，二是不屬于自由福利協(xié)會(huì)會(huì)員的非營利性機(jī)構(gòu)。在這種排他性的制度設(shè)計(jì)下，德國形成了一種受保護(hù)的衛(wèi)生保健和社會(huì)服務(wù)市場，而自由福利協(xié)會(huì)則成了該國非政府組織領(lǐng)域中最大的組成部分[12]。在這兩個(gè)領(lǐng)域，該協(xié)會(huì)占據(jù)了接近一半的市場份額，而公共部門和商業(yè)機(jī)構(gòu)則各占30%和20%[13]。

除了可以優(yōu)先獲得政府委托項(xiàng)目或接受政府資助之外，自由福利協(xié)會(huì)的特權(quán)還體現(xiàn)在它在相關(guān)政策領(lǐng)域具有強(qiáng)大的發(fā)言權(quán)。這種強(qiáng)大的發(fā)言權(quán)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，政府公共部門在制定相關(guān)社會(huì)政策時(shí)需要向自由福利協(xié)會(huì)咨詢。其二，重要的政府計(jì)劃在付諸實(shí)施之前需要在自由福利協(xié)會(huì)內(nèi)部進(jìn)行“預(yù)演”，以盡量減少可能存在的沖突[7]。其三，該協(xié)會(huì)的代表有權(quán)就相關(guān)政策議題與聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)的代表進(jìn)行排他的和持續(xù)性的接觸，展開各種游說活動(dòng)。為了保證協(xié)會(huì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和游說工作的正常開展，政府部門有義務(wù)對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行額外資助。這些資助主要用于協(xié)會(huì)開展游說活動(dòng)時(shí)的成本開支，以及公共事務(wù)安排和辦公室日常管理支出等[14]。

三、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

20世紀(jì)80年代以來，隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化，德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的法團(tuán)主義遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，逐漸陷入財(cái)政危機(jī)、效率危機(jī)，以及認(rèn)同危機(jī)等多重危機(jī)當(dāng)中。

法團(tuán)主義財(cái)政危機(jī)的形成與德國在這個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)上的不景氣以及日漸增加的政府財(cái)政壓力相關(guān)。在日漸緊張的財(cái)政壓力目前，德國政府不得不削減對(duì)非政府組織的資金支持力度。盡管說，在經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)代，幾乎所有的非政府組織都會(huì)受到牽連，但受財(cái)政緊縮政策沖擊最大的無疑是那些對(duì)政府財(cái)政依賴度最大的法團(tuán)及其附屬社團(tuán)，如自由福利協(xié)會(huì)等。這種影響是全面的，其直接后果就是迫使絕大多數(shù)法團(tuán)陷入財(cái)政困境，并進(jìn)而對(duì)法團(tuán)主義治理結(jié)構(gòu)中的輔助性原則構(gòu)成了實(shí)質(zhì)性破壞。

與此同時(shí)，法團(tuán)主義在這個(gè)時(shí)期還經(jīng)受著效率低下問題的困擾。長期以來，法團(tuán)主義都是在一種受到保護(hù)的市場環(huán)境下運(yùn)作的。由于缺乏競爭，處于壟斷地位的法團(tuán)機(jī)構(gòu)及其附屬社團(tuán)不可避免地陷入低效的泥潭。在經(jīng)濟(jì)繁榮和政府財(cái)政支出大幅擴(kuò)張的年代，法團(tuán)主義的低效問題很容易為經(jīng)濟(jì)繁榮所遮蓋。即使人們有所察覺，由于普遍受益的緣故，他們對(duì)此通常也會(huì)比容寬容。但在經(jīng)濟(jì)不景氣的80年代，整個(gè)情況就都發(fā)生了變化。組織低效問題很容易會(huì)引起人們的關(guān)注。在新公共管理運(yùn)動(dòng)的鼎盛時(shí)期，人們不僅對(duì)政府的行政效率提出了更高要求，同時(shí)也對(duì)實(shí)質(zhì)上擁有半公共部門地位的法團(tuán)機(jī)構(gòu)低效問題提出了尖銳批評(píng)。很多人都認(rèn)為，這些法團(tuán)機(jī)構(gòu)正在遠(yuǎn)離它們本應(yīng)代表的社區(qū)而變得越來越政治化和官僚化，它們最關(guān)心的是如何維持自身的壟斷地位，而不是怎樣為社區(qū)提供更高效的服務(wù)。

一方面出于對(duì)民眾批評(píng)的回應(yīng)，另一方面也是為了緩解現(xiàn)實(shí)的財(cái)政壓力，在新自由主義意識(shí)形態(tài)和新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮的推動(dòng)下，德國政府在多個(gè)社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行了以放松管制為主要內(nèi)容的改革活動(dòng)。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，放松管制主要體現(xiàn)為打破自由福利協(xié)會(huì)在該領(lǐng)域的壟斷地位，允許和鼓勵(lì)非會(huì)員社團(tuán)機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)為民眾提供服務(wù)，并獲得相應(yīng)的政府補(bǔ)貼。在衛(wèi)生保健領(lǐng)域，醫(yī)療保險(xiǎn)政策的改革更是加速了該領(lǐng)域的市場化水平。在原有政策下，自由福利協(xié)會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)在提供衛(wèi)生保健服務(wù)時(shí)，保險(xiǎn)報(bào)銷額度根據(jù)服務(wù)的具體內(nèi)容都是被確定好的，嚴(yán)重缺乏彈性。但在新的保險(xiǎn)政策下，保險(xiǎn)報(bào)銷額度不再是一個(gè)定額，而是服務(wù)的提供者、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，以及政府三方協(xié)商的結(jié)果，具有比較大的彈性。新的保險(xiǎn)政策吸引了大量的商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域。經(jīng)過上述改革，以自由福利協(xié)會(huì)為代表的法團(tuán)在行業(yè)內(nèi)的壟斷地位遭到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，它們不得不同時(shí)面臨來自非會(huì)員社團(tuán)和商業(yè)機(jī)構(gòu)的競爭，而原先受到保護(hù)的社會(huì)服務(wù)和衛(wèi)生保健市場則變得更加開放。

除了財(cái)政和效率危機(jī)之外，法團(tuán)主義還面臨著認(rèn)同危機(jī)。60年代末70年代初，德國興起了一場意義深遠(yuǎn)而廣泛的新社會(huì)運(yùn)動(dòng)。該運(yùn)動(dòng)由反戰(zhàn)和平運(yùn)動(dòng)、綠色生態(tài)運(yùn)動(dòng)、公民行動(dòng)運(yùn)動(dòng)、學(xué)生運(yùn)動(dòng)，以及婦女運(yùn)動(dòng)等各種不同的社會(huì)運(yùn)動(dòng)所構(gòu)成。在此過程中，自助團(tuán)體、婦女團(tuán)體，以及環(huán)保團(tuán)體等各種新型社團(tuán)大量涌現(xiàn)。作為具有濃厚后現(xiàn)代主義氣質(zhì)的新型社團(tuán)，它們一出場就帶有強(qiáng)烈的抗?fàn)幮院团行陨省Ｋ鼈儾粌H對(duì)“僵化的”政府官僚體制進(jìn)行了猛烈批判，同時(shí)也將其矛頭指向了與其具有千絲萬縷聯(lián)系的法團(tuán)機(jī)構(gòu)。在它們看來，諸如自由福利協(xié)會(huì)這樣的法團(tuán)已經(jīng)墮落成為了僵化的官僚機(jī)構(gòu)，它們只關(guān)心自身在社會(huì)服務(wù)和衛(wèi)生保健等行業(yè)中的壟斷地位，而無法對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)中出現(xiàn)的問題做出有效回應(yīng)。自70年代開始，這些新興社團(tuán)的行動(dòng)戰(zhàn)略開始發(fā)生變化，它們?cè)诶^續(xù)其抗?fàn)幷吆团姓呓巧耐瑫r(shí)，也開始為民眾提供具體的社會(huì)服務(wù)，從而對(duì)自由福利協(xié)會(huì)等傳統(tǒng)法團(tuán)機(jī)構(gòu)形成挑戰(zhàn)。其后，在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，柏林等城市開始對(duì)這些社團(tuán)建設(shè)進(jìn)行資助。所有這些變化都對(duì)自由福利協(xié)會(huì)的行業(yè)壟斷地位構(gòu)成了威脅。

自由福利協(xié)會(huì)的遭遇只是整個(gè)法團(tuán)主義現(xiàn)實(shí)困境的一個(gè)縮影，它在財(cái)政、效率，以及認(rèn)同等方面所面臨的危機(jī)同樣存在于其他法團(tuán)中。當(dāng)然，作為存在了超過一個(gè)半世紀(jì)的治理結(jié)構(gòu)模式，法團(tuán)主義早已成為德國政治和社會(huì)傳統(tǒng)的一部分。在危機(jī)目前，法團(tuán)主義發(fā)揮出其強(qiáng)大的自我修復(fù)功能，通過對(duì)組織結(jié)構(gòu)和功能的綜合調(diào)整對(duì)上述危機(jī)做出積極回應(yīng)，以更好地適應(yīng)外部環(huán)境的變化。在這一點(diǎn)上，自由福利協(xié)會(huì)的戰(zhàn)略調(diào)整很具有代表性。

首先，自由福利協(xié)會(huì)將游說功能與服務(wù)功能進(jìn)行了分離，不同機(jī)構(gòu)分工明確、各司其職。其中，社區(qū)層面的社團(tuán)主要負(fù)責(zé)具體服務(wù)的提供，而其他的社團(tuán)則重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)相應(yīng)層級(jí)政府的游說工作。這樣做的益處顯而易見，即有助于通過發(fā)揮不同機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)提升協(xié)會(huì)的整體效能。

第二，調(diào)整游說戰(zhàn)略，吸收更多的志愿者參與組織活動(dòng)。游說是自由福利協(xié)會(huì)的重要職能。但該職能長期以來都具有明顯的保守主義色彩，主要服務(wù)于中產(chǎn)階層的利益和維護(hù)協(xié)會(huì)自身的壟斷地位。正如前文所言，在新的環(huán)境下，游說的保守主義特征遭到了越來越多人的批評(píng)。為此，協(xié)會(huì)對(duì)其游說戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整。與之前的做法不同，新的游說活動(dòng)重點(diǎn)在于吸引政府公共部門對(duì)失業(yè)人員、單身家庭、殘疾人，以及移民等轄區(qū)內(nèi)特殊群體和邊緣人群的關(guān)注，并敦促政府出臺(tái)政策改善這些群體的境遇。除此之外，協(xié)會(huì)還加強(qiáng)了對(duì)志愿者的吸收力度，推動(dòng)更多的志愿者參與協(xié)會(huì)活動(dòng)。通過上述舉措，自由福利協(xié)會(huì)緩解了人們對(duì)于其脫離社區(qū)需求的指責(zé)，并在一定程度上滿足了后現(xiàn)代社會(huì)中日漸增長的參與性需求，從而在道義上贏得了更多的社會(huì)支持。

第三，提升服務(wù)供給效率。為了回應(yīng)人們對(duì)于協(xié)會(huì)日漸僵化效率低下的指責(zé)，同時(shí)也是為了緩解機(jī)構(gòu)本身日漸緊張的財(cái)政壓力，以及提升自身與其他非會(huì)員社團(tuán)和商業(yè)機(jī)構(gòu)的競爭能力，自由福利協(xié)會(huì)通過各種舉措來減少機(jī)構(gòu)開支，提升機(jī)構(gòu)服務(wù)效率。在這些舉措當(dāng)中，有些是操作性的，有些則帶有組織制度變革的特征。操作性舉措主要有提高兼職工作的比例，吸收更多的志愿者等。組織制度變革主要體現(xiàn)為對(duì)市場化手段的運(yùn)用，如在協(xié)會(huì)內(nèi)部引入競爭機(jī)制，強(qiáng)化績效考核，開發(fā)收費(fèi)項(xiàng)目等。為了更方便地參與市場競爭，不少會(huì)員機(jī)構(gòu)甚至轉(zhuǎn)登記為商業(yè)性機(jī)構(gòu)。

四、啟示

近年來，在政府的大力支持下，我國社會(huì)組織獲得了快速發(fā)展，在社會(huì)生活中扮演著越來越重要的作用。但在此過程，該領(lǐng)域也出現(xiàn)了某些野蠻成長的端倪，草根類社會(huì)組織熱情有余能力不足的現(xiàn)象比較普遍，公益資金低效或違規(guī)使用的情況也非鮮見。為此，這兩年來我國政府加大了相關(guān)領(lǐng)域的制度建設(shè)，出臺(tái)了很多相關(guān)舉措來規(guī)范該領(lǐng)域的發(fā)展，提升社會(huì)組織領(lǐng)域服務(wù)社會(huì)的整體能力，而促進(jìn)樞紐型社會(huì)組織發(fā)展正是其中之一。在政府和學(xué)界所設(shè)定的制度架構(gòu)中，此類組織主要脫胎于工青婦等半官方組織，同時(shí)也包括來自民間的擁有相當(dāng)規(guī)模和社會(huì)聲譽(yù)的社會(huì)組織。代表性、排他性、整合性，以及過渡性是它們的共有特征[15]。它們是社會(huì)服務(wù)的主要供給者，在承接政府服務(wù)外包方面也具有很多的先天優(yōu)勢(shì)[16]。但與其他社會(huì)組織不同，它們?cè)诤芏鄷r(shí)候還扮演著利益聚合和利益表達(dá)者的角色，在國家與社會(huì)之間起著中間紐帶的作用。此外，它們還經(jīng)常參與政府的政策制定，以及協(xié)助政府培育、規(guī)范和監(jiān)督其他社會(huì)組織等。

從上述對(duì)我國樞紐型社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)和功能的描述可以看出，它與德國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中的法團(tuán)有很大的相似性。在過去的兩百年中，德國的法團(tuán)主義治理模式曾經(jīng)在彌合政治沖突、推動(dòng)國家統(tǒng)一、提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)等方面做出過巨大貢獻(xiàn)。自20世紀(jì)70年代末以來，受到各方面因素的影響，該治理模式遇到了各種各樣的挑戰(zhàn)。法團(tuán)主義在德國的實(shí)踐既有成就，也有教訓(xùn)。鑒于我國的樞紐型社會(huì)組織與德國的法團(tuán)之間存在很大相似性的考慮，這些成就和教訓(xùn)都可為我國推進(jìn)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)，完善政府與社會(huì)組織之間關(guān)系提供有益啟示。

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C912．2

A

1002－3240（2017）03－0069－07

施密特認(rèn)為，典型的法團(tuán)主義“由一些組織化的功能單位構(gòu)成，它們被組合進(jìn)一個(gè)有明確責(zé)任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級(jí)秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國家的認(rèn)可（如果不是由國家建立的話），并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對(duì)代表地位。作為交換，它們?cè)谛枨蟊磉_(dá)、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對(duì)控制。[1]”該定義將法團(tuán)主義界定為一種總體性或綜合性的制度安排，適用于各個(gè)領(lǐng)域的利益團(tuán)體。但包括施密特本人在內(nèi)的多數(shù)研究者只是將它作為一種部分性的制度安排來使用，將其具體化為處理勞資矛盾和制定勞資政策的制度性安排。在中國，法團(tuán)主義研究同樣存在上述特征。所不同的是，西方學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)是勞資雙方以及政府三者之間的關(guān)系，而中國學(xué)者通常只關(guān)注國家與某特定社團(tuán)及其所代表的社會(huì)群體之間的雙邊關(guān)系（如國家與工會(huì)、國家與商會(huì)之間的關(guān)系等），很少將這三者聯(lián)系起來研究，探討它們之間的互動(dòng)關(guān)系對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域政策的影響。

從廣義角度來看，國家與社會(huì)之間的關(guān)系主要由兩個(gè)部分所構(gòu)成：一是國家與商業(yè)社會(huì)的關(guān)系，重點(diǎn)是政府與營利性企業(yè)之間的關(guān)系；二是國家與非商業(yè)社會(huì)的關(guān)系，重點(diǎn)是政府與非營利性社團(tuán)之間的關(guān)系。從組織性質(zhì)來看，商會(huì)和工會(huì)同屬非營利性組織，具有一定公益性質(zhì)。但總體而言，這些組織主要服務(wù)于會(huì)員的私利，很多國家都將其納入利益集團(tuán)的范疇。因此，政府與這些機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系更應(yīng)當(dāng)置于國家與商業(yè)社會(huì)之間的關(guān)系范疇中進(jìn)行討論。作為一種綜合性的制度安排，法團(tuán)主義應(yīng)當(dāng)同時(shí)體現(xiàn)在上述兩種國家與社會(huì)關(guān)系中。從這層意義上來說，我們就不僅僅需要知道“國家－商會(huì)－工會(huì)”三者之間的制度建構(gòu)與運(yùn)作過程，同時(shí)也需要對(duì)政府與非營利性法團(tuán)之間的關(guān)系進(jìn)行仔細(xì)分析，這樣，我們才能夠完整準(zhǔn)確地理解法團(tuán)主義。

2016-08-11

本文系教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“當(dāng)下中國社會(huì)組織自治與政治整合問題研究”（項(xiàng)目號(hào)：13YJC810002）的階段性成果；受南京師范大學(xué)校優(yōu)秀青年骨干教師項(xiàng)目資助（項(xiàng)目號(hào)：184080H102165）

崔開云（1977－），江蘇興化人，政治學(xué)博士，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共管理和社會(huì)組織治理研究。

［責(zé)任編校：唐 鑫］