德國社會服務領域中的法團主義治理模式

崔開云

（南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210023）

德國社會服務領域中的法團主義治理模式

崔開云

（南京師范大學 公共管理學院，江蘇 南京 210023）

德國社會服務領域中的法團主義治理模式肇始于19世紀初。經過兩百年的發(fā)展，該治理模式已經成為德國社會政策領域中的重要傳統(tǒng)之一。該治理模式能夠長期保持穩(wěn)定離不開輔助性原則和差別待遇原則的有效運作。進入20世紀70年代，受國內外諸多因素的影響，德國的法團主義逐漸陷入財政危機、效率危機，以及認同危機等多重危機當中。為此，法團主義對其自身的結構和功能進行了諸多方面的調整，從而更好地適應了內外環(huán)境的變化。我國當前正在積極推進樞紐型社會組織建設。無論是在組織結構還是組織功能，樞紐型社會組織與法團之間都存在著很多的相似之處。有鑒于此，法團主義在德國的成敗得失都可為我們提供有益啟示。

法團主義；輔助性原則；差別待遇原則；自由福利協(xié)會；樞紐型社會組織

大多數國家的社會服務類組織都屬于非營利組織的主體，是國家福利體系的重要組成部分，而德國又是典型的法團主義福利國家。有鑒于此，本文將德國社會服務領域中法團主義治理模式作為研究對象，將有助于拓寬和加深我們對此種治理模式的理解，并進而為我國推動樞紐型社會組織發(fā)展以及更加科學合理地處理政府與社會組織之間的關系提供有益借鑒。

一、歷史由來

德國政府與非政府組織間的法團主義安排肇始于19世紀的普魯士地方行政改革。拿破侖戰(zhàn)爭之后，德國政府面臨嚴重的財政壓力，行政體制幾于癱瘓，金融系統(tǒng)瀕臨破產。在很多人看來，導致這場危機的根本原因在于民族精神的墮落，自私、懶惰、貪圖享受和對外界進步思潮的冷漠，而解決之道則在于“活躍共同精神和公民意識、利用沉睡和被誤導的力量以及分散的知識……恢復對祖國、獨立和民族榮譽的情感”[2]。為重振德國人的公民意識，以及緩解政府的財政壓力，作為境內最大的王國，普魯士于1808年啟動了以擴大地方自治權為核心的地方行政改革。在這場改革中，普魯士政府向地方下放了大量的社會、政治和財政權力，同時也賦予后者以相應的責任，而自己則由原來的領導者退縮為單純的監(jiān)督者，不再直接干涉地方事務。與此同時，無論是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，民眾參與都受到普遍推崇，成為地方治理改革的基本原則，新的行政模式體現(xiàn)為職業(yè)官僚與社會賢達之間的合作。

改革伊始，由于缺乏自治所需資源，地方自治政府不得不與各種地方教會、慈善機構、非營利部門以及其他的社會企業(yè)展開合作。與法國“解構了一切起協(xié)調和中介作用的權威，毀壞了作為政治力量的貴族和教會[3]”的做法不同，普魯士的改革相對來說要緩和許多。傳統(tǒng)社團、行會，以及教會組織等傳統(tǒng)自治力量不僅沒有被改革者鏟除，相反，它們經過一定的改造之后，很多都成了地方政府的合作對象和地方自治的重要主體。正是在這個意義上，安德森甚至將這些形成于中世紀城市經濟體中的基爾特、壟斷組織、傳統(tǒng)行會和社團視為現(xiàn)代“合作主義的源泉”[4]。此后，該模式迅速擴散至德國其他地區(qū)，成為該國在19世紀政府與非政府組織合作的主導模式，以及該國社會福利體系的重要傳統(tǒng)之一。

無論是過去，還是現(xiàn)在，輔助性原則和差別待遇原則都是支撐社會服務領域法團主義治理框架的重要原則。有鑒于此，如果我們想要充分理解該治理模式的歷史進路，就需要對此倆原則的來龍去脈有著比較清晰的認知。

從歷史上看，輔助性原則的形成是天主教教會與普魯士政府之間的沖突與妥協(xié)的產物。1848年12月通過的《德意志帝國憲法》在宣布公民信仰自由的同時，曾賦予教會一系列重要的權利，如自由委派神職人員、對學校擁有監(jiān)督權、自由組織教團和社團以及行政管理自由等[5]。但隨著德國統(tǒng)一進程的加快，教會與國家之間的矛盾逐漸凸顯。一方面，教會將“教皇永遠無誤”視為天主教的基本信條，另一方面，世俗政權則強調教會不得干預國家事務。雙方的矛盾隨著1870年天主教政黨——中央黨的建立趨于激化。當該黨發(fā)展成為普魯士第二大政黨并要求當局恢復教皇的世俗權力時，俾斯麥及其保守黨政府對其展開了激烈斗爭。斗爭增強了帝國政府的權力，但同時也遭到了教會的強烈抵制。后來，在教皇的號召下，信奉天主教的居民和教士也紛紛站到教會一邊，加入到反對政府的行列。政治局勢的變化加上利奧十三世采取的和解態(tài)度，以及社會福利政策遭到民主黨的嚴重抵制等因素綜合到一起，最終促使俾斯麥作出停止斗爭并與教會和中央黨結盟的決定。

盡管說，帝國政府與教會之間的沖突在19世紀80年代就已經得到了解決，但對于后者而言，這畢竟是一段不愉快的經歷。因此，當帝國政府向其伸出橄欖枝邀請其加入社會福利政策時，教會很自然地提出了輔助性原則的要求作為雙方合作的基礎。在1891年頒布的《新事通諭》中，教皇利奧十三世明確反對國家過度干預，認為國家“應當根據法律干涉的事務的性質來決定干涉的限度，其原則是，除了補救不良情形和解除危機之外，法律不應當干涉過多，或者超越自己的范圍”。具體到國家與社團之間的關系，該《通諭》明確指出，“國家應當監(jiān)督那些根據公民權利而結合起來的公民團體；但是國家不應當插手它們的具體事務和組織工作，因為一切事物的活動與其生命全要依仗其自身精神，如果國家全面控制，就會扼殺這種精神”。

教皇比約十一世于1931年頒布的《四十年通諭》最早明確使用了“輔助性原則”一詞，并將其作為處理國家與社會，帝國政府與教會和其他社團之間關系的基本準則。該《通諭》明確指出，“作為最高權威的國家，應當把一些不太重要的事情交由次級團體去處理；否則，它的力量就會被極大的分散。遵循這一原則，國家將獲得更大的自由、更強的力量、更有效率地去履行真正屬于它，并只有它能完成的職能，從而根據環(huán)境要求和事態(tài)需要，對各類重大事務進行指揮、監(jiān)督、激勵或限制。因此，當權者應當明白，越是遵循輔助原則，保持各種輔助性組織之間的層級秩序，就越是可以增強社會的權威和效率，從而促進國家更加幸福和繁榮”。具體到社會服務和公眾福利，《通諭》認為，人們的同情心和互助精神比政府援助和公共福利計劃更重要，在這些事情上，政府只應扮演輔助者的角色[6]。

二戰(zhàn)結束之后，德國政府開始了社會服務領域輔助性原則的立法工作。在1950年至1975年間，隨著《民法典》、《社會援助法案》，以及《青年福利法案》的通過，該原則逐漸成為政府在社會服務和公眾福利領域行動的基本行動準則[7]。此后，該原則還進一步擴展至國家和超國家領域，成為處理個人、社會、國家、超國家之間關系的及其各自內部不同層面關系的可資借鑒的原則[8]。

在社會政策領域，輔助性原則要求政府在私人援助以及非政府組織失靈的情況下給予后者以支持。但是，這種支持并不是平均分布的。區(qū)別對待是法團主義福利模式區(qū)別于其他福利模式的又一重要特征。這種差別性集中體現(xiàn)在兩個方面：一是不同階級和階層的社會群體享受的福利待遇不同，其中公務人員享受著“特殊優(yōu)惠的福利制度”[4]；二是不同的非政府組織在國家的政策計劃中所處的地位不同，它們能夠接收到的政府支持程度差異巨大。

與輔助性原則一樣，差別待遇原則在德國的社會政策歷史上也有著比較久遠的歷史。僅就政府與非政府組織關系來說，自從19世紀初普魯士王國開始其地方自治改革時，該原則就一直是德國社會政策的重要構成。在推動民眾參與地方自治的改革過程中，為防止出現(xiàn)類似于法國的劇烈震蕩，當時的改革者并沒有徹底打破傳統(tǒng)的社會結構，基爾特、傳統(tǒng)行會、教會及其附屬社團等傳統(tǒng)社會力量依然強大。在傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉變過程中，各種社會矛盾大量出現(xiàn)，而年輕的地方自治政府根本無力應對這些問題。在這種情況下，它們不得不尋求傳統(tǒng)力量的支持，與其展開合作。在此過程中，傳統(tǒng)力量所擁有的很多特權得以維續(xù)。

進入70年代，面對風起云涌的工人運動，俾斯麥和塔夫等改革者在德國倡導建立以等級差異為特征的社會福利制度，以瓦解和平息工人運動。這種建立在階級分層基礎上的福利制度對日后德國福利體系的發(fā)展產生了深遠影響，成為法團主義福利模式的重要組成部分。此外，由于改革政策遭到了自由黨和社會民主黨的反對，保守黨不得不尋求與中央黨進行合作。與19世紀早期的普魯士地方改革如出一轍，為了換取他們的支持，帝國政府賦予教會及其附屬社團在社會服務領域以大量特權，使其成為輔助性原則的主要受益者。而《新事通諭》和《四十年通諭》所論及的輔助性原則也主要適用于政府與教會及其附屬社團之間。

19世紀末20世紀初，隨著經濟的快速發(fā)展、社會問題的日趨復雜，以及政黨政治的快速發(fā)展，非宗教的世俗非政府組織得到快速發(fā)展。這些組織大多在基層或地方層面開展活動，并且與地方上的黨派政治緊密關聯(lián)。在政黨政治的催動之下，這些散落在地方上的非政府組織開始出現(xiàn)聯(lián)合的傾向。它們先是組成區(qū)域性的聯(lián)盟，然后逐漸發(fā)展成為全國性的聯(lián)盟機構。聯(lián)盟與政黨之間相互支持，聯(lián)盟是政黨從事選舉政治的得力助手，而政黨則是聯(lián)盟在議會或政府內部的利益代言人，為它們爭取資金和其他的資源。久而久之，這些世俗性的社團聯(lián)盟逐漸演變成為了擁有諸多特權的法團。

二、基本原則及其運行

理解法團主義可以從組織結構和職能分工兩個層面進行。在組織結構方面，法團的組織結構與政府的組織結構高度吻合，在相當程度上是對政府組織結構的模仿。與政府相類似，法團內部的組織按照比較松散的等級制原則至上而下地被整合到一起，形成規(guī)模較大的傘狀結構。在每個不同層級的政府，以及不同政府職能部門那里，都有功能相類似的會員組織與其相對應。這些會員組織的代表就某個具體議題與來自政黨、商會，或者政府的代表展開合作[9]。在職能分工方面，高層級組織的主要職責是在聯(lián)邦和地區(qū)層面從事政策游說和參與政策制定，其代表所從事的工作與政府官員所從事的工作并沒有實質性的區(qū)別。此外，保證政府與會員組織之間信息暢通也是此類機構的重要職責。在履行這些職責時，高層級組織一方面有責任將政府的政策法律傳遞給會員機構，并保證這些規(guī)定能夠在后者那里得到有效執(zhí)行，另一方面則將會員機構的意圖和訴求反映至政府。與高層級組織不同，中低層級組織主要在地方層面或基層活動。它們幾乎不參與政策的制定，而是執(zhí)行政策和提供具體服務。由此，法團主義形成了機構設置緊密、職能分工明確的綜合性治理結構。在過去的兩百年中，法團主義的命運潮起潮落，但上述整體的組織結構和內部職能分工并沒有發(fā)生太多變化。究其原因，主要得益于輔助性原則和差別待遇原則的有效運作。

首先是輔助性原則。從一般意義上來說，輔助性原則是指，在特定公眾和組織無法自主實現(xiàn)某種目標時，高一層級的組織應該介入，但僅限于出于保護他們的目的；并且高一層級社會團體或者政治組織只能處理那些低一層級的社會團體或者政治組織無法獨立處理，而高一層級的機構又能更好完成的事務[8]。具體來說，這里的“輔助”有消極和積極兩層含義：

從消極層面來看，輔助性原則主要包括以下內容：（1）在政府與非政府組織之間，非政府組織處于優(yōu)先地位，政府處于輔助性地位，除非非政府組織不能充分實現(xiàn)其提供社會服務的目標，否則政府公共部門就不能干預，以避免兩者之間形成競爭關系。《社會援助法案》第10條第4款明確規(guī)定：“在具體事件中，除了現(xiàn)金提供之外，如果自由福利協(xié)會給予的援助能夠得到保證，那么，公共援助部門應當限制自身行動，避免參與其中。”即使非政府組織不能單靠自身力量提供某種社會服務，政府也應當優(yōu)先考慮通過支持非政府組織的方式幫助后者來提供，而非由自己來提供。《社會援助法案》第93條第1款規(guī)定，“政府公共援助部門應當保證社會援助機構在服務提供方面充分有效。如果自由福利協(xié)會存在合適的機構，或者能夠延伸出這樣的機構，或者能夠獲得支持，那么，政府公共援助部門就不應該創(chuàng)設自己的機構來提供這些服務”。（2）在政府和法團各自內部，高一層級的組織不應當干預低一層級組織自身能夠獨立實現(xiàn)目標的事務。在政府部門內部，該要求主要體現(xiàn)為低層級的政府在提供社會服務時具有優(yōu)先權，在其自身能夠充分提供公共服務的條件下，上級政府不得干涉。在法團內部，該要求主要體現(xiàn)為除非低層級的會員組織不能夠較好地滿足人們的社會服務需求，否則高層級的會員組織不得干涉。消極層面的輔助性原則保證了在社會服務領域中非政府組織相對于政府公共部門的自治權、法團內部會員機構相對于聯(lián)盟機構的自治權，以及政府系統(tǒng)內部低層級政府相對于高層級政府的自治權。這樣的制度安排有助于激發(fā)非政府組織和基層地方政府部門提供社會服務的積極性，以及服務的可及性。

從積極層面來看，該原則主要包含以下內容：（1）在政府與非政府組織之間，如果非政府組織無法圓滿實現(xiàn)其提供社會服務的目標，政府公共部門有義務加以干預。這里的干預既包含對非政府組織開展社會服務活動的監(jiān)督，也包括對前者的支持。就監(jiān)督層面來說，干預主要體現(xiàn)為防止和遏制非法侵占公共資源，促使非政府組織合理合法地使用各種資源；就支持層面來說，干預主要體現(xiàn)為政府公共部門有義務給予非政府組織包括經費支持在內的各種幫助，以保證后者能夠最大程度地發(fā)揮好提供社會服務的功能。相對于監(jiān)督意義上的干預，支持意義上的干預在輔助性原則中體現(xiàn)得更為明顯，是立法的重點。《民法典》第3條規(guī)定，在與非營利機構、慈善組織合作的過程中，出于受援者利益的考慮，政府的社會援助部門要保證自身的活動與這些機構的活動之間實現(xiàn)高效互補。在《社會援助法案》中，該原則得到進一步細化，其中第10條第2款明確規(guī)定，“在執(zhí)行該法案的過程中，對社會援助負有責任的公共部門應當與擁有公法地位的教會及其社團、自由福利協(xié)會之間展開充分合作，并保證這些機構在確定組織目標和執(zhí)行組織功能方面的自主性”。（2）在政府和非政府組織各自內部，低一層級的組織無法獨立實現(xiàn)其目標時，高一層級的組織有義務進行干預。這里的干預同樣可以分為監(jiān)督和支持兩個方面。在法團內部，干預意味著聯(lián)盟機構有義務對會員組織進行監(jiān)督和支持；在政府內部，干預則體現(xiàn)為上級政府部門對下級政府部門的監(jiān)督和支持。該制度安排所帶來的一個顯著優(yōu)點是有助于彌補社會服務領域中非政府組織和基層地方政府的失靈問題，實現(xiàn)非政府組織、基層地方政府，以及地區(qū)和聯(lián)邦政府的優(yōu)勢互補，以及服務的規(guī)范化。

其次是差別性原則。盡管說，輔助性原則規(guī)定了政府有義務在非政府組織不能充分實現(xiàn)其社會服務的目標時提供支持。但是，并不是所有的非政府組織都能過平等地享受到這種支持，支持具有明顯的差別性特征。這種差別性特征在普魯士地方改革時期就已經存在，并一直延續(xù)至當代，成為德國社會服務領域中法團主義治理模式的重要組成部分。

在法團主義治理模式中，教會及其附屬社團具有非常重要的地位。長期以來，它們都是差別性原則的主要受益者，在社會服務領域擁有廣泛的特權。盡管說，基本法規(guī)定了德國是一個政教分離的國家，但是教會法卻擁有與公共行政法律相類似的地位。賦予教會法律地位的是公法而非私法，教會組建的社團也由公法加以規(guī)范。不過，此種法律特權并非適用于所有教會組織，只有那些屬于新教教會委員會的教會、羅馬天主教會，以及猶太教會才能享有此種特權。其他宗教組織，尤其是“自由宗教協(xié)會”的宗教組織和穆斯林如果要組建社團，則只適用私法條款。就社會服務提供來說，公法地位對于教會及其社團的影響主要體現(xiàn)在三個方面：第一，稅收減免。根據法律，擁有公法地位的教會其財產免稅，而由它組建的社團和基金會，只要其活動符合公益之目標，也可以享受稅收上的減免優(yōu)惠。第二，可以征收“宗教稅”。這種稅屬于個人所得稅的一種，由州政府征收后在轉交給教會。在絕大多數州，“宗教稅”的稅率高達9%。2013年，天主教和基督教兩大教派“宗教稅”總數高達70億歐元。第三，享受政府財政補貼。2013年，上述兩大教會獲得政府財政補貼的總額為30億歐元[10]。

除了天主教和路德派新教及其社團之外，自由福利協(xié)會也是補助性原則的主要受益者。該協(xié)會是德國擁有雇員規(guī)模最大的服務機構聯(lián)合體，下轄8000余家保健醫(yī)療機構、近40000家青少年救助機構、3000余家家庭救助機構、16000余家老年機構、8000余家殘疾人和精神病人救助機構、近80000家社會弱勢群體服務機構、7000余家其他救濟機構、1600家培訓學校，以及其他35000多家自助互助機構[11]。在接受政府支持方面，自由福利協(xié)會享有諸多特權，并且都得到了法律保護。前文所論及的《社會援助法案》和《青年福利法案》等兩部確定了補助性原則的法律就明確規(guī)定了自由福利協(xié)會在提供社會服務和接受政府支持方面具有優(yōu)先權。根據這些法律，在衛(wèi)生保健和社會服務兩個領域，政府有義務與自由福利協(xié)會的會員組織展開合作，并提供財政支持。這種合作和支持具明顯的有排他性。排他主要針對兩類組織，一是營利性的商業(yè)機構，二是不屬于自由福利協(xié)會會員的非營利性機構。在這種排他性的制度設計下，德國形成了一種受保護的衛(wèi)生保健和社會服務市場，而自由福利協(xié)會則成了該國非政府組織領域中最大的組成部分[12]。在這兩個領域，該協(xié)會占據了接近一半的市場份額，而公共部門和商業(yè)機構則各占30%和20%[13]。

除了可以優(yōu)先獲得政府委托項目或接受政府資助之外，自由福利協(xié)會的特權還體現(xiàn)在它在相關政策領域具有強大的發(fā)言權。這種強大的發(fā)言權主要體現(xiàn)在三個方面：首先，根據相關法律規(guī)定，政府公共部門在制定相關社會政策時需要向自由福利協(xié)會咨詢。其二，重要的政府計劃在付諸實施之前需要在自由福利協(xié)會內部進行“預演”，以盡量減少可能存在的沖突[7]。其三，該協(xié)會的代表有權就相關政策議題與聯(lián)邦官僚機構的代表進行排他的和持續(xù)性的接觸，展開各種游說活動。為了保證協(xié)會機構的穩(wěn)定性和游說工作的正常開展，政府部門有義務對協(xié)會進行額外資助。這些資助主要用于協(xié)會開展游說活動時的成本開支，以及公共事務安排和辦公室日常管理支出等[14]。

三、挑戰(zhàn)與應對

20世紀80年代以來，隨著國內外經濟社會環(huán)境的變化，德國社會服務領域中的法團主義遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，逐漸陷入財政危機、效率危機，以及認同危機等多重危機當中。

法團主義財政危機的形成與德國在這個時期的經濟上的不景氣以及日漸增加的政府財政壓力相關。在日漸緊張的財政壓力目前，德國政府不得不削減對非政府組織的資金支持力度。盡管說，在經濟不景氣的時代，幾乎所有的非政府組織都會受到牽連，但受財政緊縮政策沖擊最大的無疑是那些對政府財政依賴度最大的法團及其附屬社團，如自由福利協(xié)會等。這種影響是全面的，其直接后果就是迫使絕大多數法團陷入財政困境，并進而對法團主義治理結構中的輔助性原則構成了實質性破壞。

與此同時，法團主義在這個時期還經受著效率低下問題的困擾。長期以來，法團主義都是在一種受到保護的市場環(huán)境下運作的。由于缺乏競爭，處于壟斷地位的法團機構及其附屬社團不可避免地陷入低效的泥潭。在經濟繁榮和政府財政支出大幅擴張的年代，法團主義的低效問題很容易為經濟繁榮所遮蓋。即使人們有所察覺，由于普遍受益的緣故，他們對此通常也會比容寬容。但在經濟不景氣的80年代，整個情況就都發(fā)生了變化。組織低效問題很容易會引起人們的關注。在新公共管理運動的鼎盛時期，人們不僅對政府的行政效率提出了更高要求，同時也對實質上擁有半公共部門地位的法團機構低效問題提出了尖銳批評。很多人都認為，這些法團機構正在遠離它們本應代表的社區(qū)而變得越來越政治化和官僚化，它們最關心的是如何維持自身的壟斷地位，而不是怎樣為社區(qū)提供更高效的服務。

一方面出于對民眾批評的回應，另一方面也是為了緩解現(xiàn)實的財政壓力，在新自由主義意識形態(tài)和新公共管理運動浪潮的推動下，德國政府在多個社會領域進行了以放松管制為主要內容的改革活動。在社會服務領域，放松管制主要體現(xiàn)為打破自由福利協(xié)會在該領域的壟斷地位，允許和鼓勵非會員社團機構和商業(yè)機構為民眾提供服務，并獲得相應的政府補貼。在衛(wèi)生保健領域，醫(yī)療保險政策的改革更是加速了該領域的市場化水平。在原有政策下，自由福利協(xié)會的下屬機構在提供衛(wèi)生保健服務時，保險報銷額度根據服務的具體內容都是被確定好的，嚴重缺乏彈性。但在新的保險政策下，保險報銷額度不再是一個定額，而是服務的提供者、保險機構，以及政府三方協(xié)商的結果，具有比較大的彈性。新的保險政策吸引了大量的商業(yè)機構進入衛(wèi)生服務領域。經過上述改革，以自由福利協(xié)會為代表的法團在行業(yè)內的壟斷地位遭到嚴重挑戰(zhàn)，它們不得不同時面臨來自非會員社團和商業(yè)機構的競爭，而原先受到保護的社會服務和衛(wèi)生保健市場則變得更加開放。

除了財政和效率危機之外，法團主義還面臨著認同危機。60年代末70年代初，德國興起了一場意義深遠而廣泛的新社會運動。該運動由反戰(zhàn)和平運動、綠色生態(tài)運動、公民行動運動、學生運動，以及婦女運動等各種不同的社會運動所構成。在此過程中，自助團體、婦女團體，以及環(huán)保團體等各種新型社團大量涌現(xiàn)。作為具有濃厚后現(xiàn)代主義氣質的新型社團，它們一出場就帶有強烈的抗爭性和批判性色彩。它們不僅對“僵化的”政府官僚體制進行了猛烈批判，同時也將其矛頭指向了與其具有千絲萬縷聯(lián)系的法團機構。在它們看來，諸如自由福利協(xié)會這樣的法團已經墮落成為了僵化的官僚機構，它們只關心自身在社會服務和衛(wèi)生保健等行業(yè)中的壟斷地位，而無法對后現(xiàn)代社會中出現(xiàn)的問題做出有效回應。自70年代開始，這些新興社團的行動戰(zhàn)略開始發(fā)生變化，它們在繼續(xù)其抗爭者和批判者角色的同時，也開始為民眾提供具體的社會服務，從而對自由福利協(xié)會等傳統(tǒng)法團機構形成挑戰(zhàn)。其后，在新公共管理運動的推動下，柏林等城市開始對這些社團建設進行資助。所有這些變化都對自由福利協(xié)會的行業(yè)壟斷地位構成了威脅。

自由福利協(xié)會的遭遇只是整個法團主義現(xiàn)實困境的一個縮影，它在財政、效率，以及認同等方面所面臨的危機同樣存在于其他法團中。當然，作為存在了超過一個半世紀的治理結構模式，法團主義早已成為德國政治和社會傳統(tǒng)的一部分。在危機目前，法團主義發(fā)揮出其強大的自我修復功能，通過對組織結構和功能的綜合調整對上述危機做出積極回應，以更好地適應外部環(huán)境的變化。在這一點上，自由福利協(xié)會的戰(zhàn)略調整很具有代表性。

首先，自由福利協(xié)會將游說功能與服務功能進行了分離，不同機構分工明確、各司其職。其中，社區(qū)層面的社團主要負責具體服務的提供，而其他的社團則重點負責對相應層級政府的游說工作。這樣做的益處顯而易見，即有助于通過發(fā)揮不同機構的比較優(yōu)勢提升協(xié)會的整體效能。

第二，調整游說戰(zhàn)略，吸收更多的志愿者參與組織活動。游說是自由福利協(xié)會的重要職能。但該職能長期以來都具有明顯的保守主義色彩，主要服務于中產階層的利益和維護協(xié)會自身的壟斷地位。正如前文所言，在新的環(huán)境下，游說的保守主義特征遭到了越來越多人的批評。為此，協(xié)會對其游說戰(zhàn)略進行了調整。與之前的做法不同，新的游說活動重點在于吸引政府公共部門對失業(yè)人員、單身家庭、殘疾人，以及移民等轄區(qū)內特殊群體和邊緣人群的關注，并敦促政府出臺政策改善這些群體的境遇。除此之外，協(xié)會還加強了對志愿者的吸收力度，推動更多的志愿者參與協(xié)會活動。通過上述舉措，自由福利協(xié)會緩解了人們對于其脫離社區(qū)需求的指責，并在一定程度上滿足了后現(xiàn)代社會中日漸增長的參與性需求，從而在道義上贏得了更多的社會支持。

第三，提升服務供給效率。為了回應人們對于協(xié)會日漸僵化效率低下的指責，同時也是為了緩解機構本身日漸緊張的財政壓力，以及提升自身與其他非會員社團和商業(yè)機構的競爭能力，自由福利協(xié)會通過各種舉措來減少機構開支，提升機構服務效率。在這些舉措當中，有些是操作性的，有些則帶有組織制度變革的特征。操作性舉措主要有提高兼職工作的比例，吸收更多的志愿者等。組織制度變革主要體現(xiàn)為對市場化手段的運用，如在協(xié)會內部引入競爭機制，強化績效考核，開發(fā)收費項目等。為了更方便地參與市場競爭，不少會員機構甚至轉登記為商業(yè)性機構。

四、啟示

近年來，在政府的大力支持下，我國社會組織獲得了快速發(fā)展，在社會生活中扮演著越來越重要的作用。但在此過程，該領域也出現(xiàn)了某些野蠻成長的端倪，草根類社會組織熱情有余能力不足的現(xiàn)象比較普遍，公益資金低效或違規(guī)使用的情況也非鮮見。為此，這兩年來我國政府加大了相關領域的制度建設，出臺了很多相關舉措來規(guī)范該領域的發(fā)展，提升社會組織領域服務社會的整體能力，而促進樞紐型社會組織發(fā)展正是其中之一。在政府和學界所設定的制度架構中，此類組織主要脫胎于工青婦等半官方組織，同時也包括來自民間的擁有相當規(guī)模和社會聲譽的社會組織。代表性、排他性、整合性，以及過渡性是它們的共有特征[15]。它們是社會服務的主要供給者，在承接政府服務外包方面也具有很多的先天優(yōu)勢[16]。但與其他社會組織不同，它們在很多時候還扮演著利益聚合和利益表達者的角色，在國家與社會之間起著中間紐帶的作用。此外，它們還經常參與政府的政策制定，以及協(xié)助政府培育、規(guī)范和監(jiān)督其他社會組織等。

從上述對我國樞紐型社會組織的結構和功能的描述可以看出，它與德國社會服務領域中的法團有很大的相似性。在過去的兩百年中，德國的法團主義治理模式曾經在彌合政治沖突、推動國家統(tǒng)一、提供高質量的社會服務等方面做出過巨大貢獻。自20世紀70年代末以來，受到各方面因素的影響，該治理模式遇到了各種各樣的挑戰(zhàn)。法團主義在德國的實踐既有成就，也有教訓。鑒于我國的樞紐型社會組織與德國的法團之間存在很大相似性的考慮，這些成就和教訓都可為我國推進樞紐型社會組織建設，完善政府與社會組織之間關系提供有益啟示。

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C912．2

A

1002－3240（2017）03－0069－07

施密特認為，典型的法團主義“由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任（義務）的、數量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中。它得到國家的認可（如果不是由國家建立的話），并被授權給予本領域內的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達、領袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對控制。[1]”該定義將法團主義界定為一種總體性或綜合性的制度安排，適用于各個領域的利益團體。但包括施密特本人在內的多數研究者只是將它作為一種部分性的制度安排來使用，將其具體化為處理勞資矛盾和制定勞資政策的制度性安排。在中國，法團主義研究同樣存在上述特征。所不同的是，西方學界關注的重點是勞資雙方以及政府三者之間的關系，而中國學者通常只關注國家與某特定社團及其所代表的社會群體之間的雙邊關系（如國家與工會、國家與商會之間的關系等），很少將這三者聯(lián)系起來研究，探討它們之間的互動關系對于相關領域政策的影響。

從廣義角度來看，國家與社會之間的關系主要由兩個部分所構成：一是國家與商業(yè)社會的關系，重點是政府與營利性企業(yè)之間的關系；二是國家與非商業(yè)社會的關系，重點是政府與非營利性社團之間的關系。從組織性質來看，商會和工會同屬非營利性組織，具有一定公益性質。但總體而言，這些組織主要服務于會員的私利，很多國家都將其納入利益集團的范疇。因此，政府與這些機構之間的關系更應當置于國家與商業(yè)社會之間的關系范疇中進行討論。作為一種綜合性的制度安排，法團主義應當同時體現(xiàn)在上述兩種國家與社會關系中。從這層意義上來說，我們就不僅僅需要知道“國家－商會－工會”三者之間的制度建構與運作過程，同時也需要對政府與非營利性法團之間的關系進行仔細分析，這樣，我們才能夠完整準確地理解法團主義。

2016-08-11

本文系教育部人文社科青年基金項目“當下中國社會組織自治與政治整合問題研究”（項目號：13YJC810002）的階段性成果；受南京師范大學校優(yōu)秀青年骨干教師項目資助（項目號：184080H102165）

崔開云（1977－），江蘇興化人，政治學博士，南京師范大學公共管理學院副教授，碩士生導師，主要從事公共管理和社會組織治理研究。

［責任編校：唐 鑫］