公共安全治理視野下我國學校校園警務制度研究

方益權，張 玉

（溫州大學 教育法學研究所，浙江 溫州 325035）

【教育新探索】

公共安全治理視野下我國學校校園警務制度研究

方益權，張 玉

（溫州大學 教育法學研究所，浙江 溫州 325035）

當前，我國學校校園警務建設存在法律制度不健全、安保力量不足、警務模式多樣但功能單一等諸多問題。完善的學校校園警務制度既可以提高學校校園安全治理水平有利于遏制校園暴力事件的發生，又可以為師生營造平安和諧的學習生活環境有利于人才培養，還能創造良好的社區環境有利于促進“學校—社區”融合發展。文章借鑒美國及其他國家的相關經驗，從校園警務的領導與監督管理體系、校園警務人員的配置及其職能、校園警務與社區警務的合作聯動機制等方面構建有中國特色的學校校園警務制度。

公共安全治理；學校；校園警務制度

“學校校園暴力事件包括校園外來暴力事件和校園內部暴力事件。學校校園外來暴力，是指非學校人員侵入學校及其合理輻射地域，故意針對師生人身以及學校和師生財產所實施的暴力行為和破壞行為，特別是侵害師生生命、健康、身體的行為。學校校園內部暴力，是指學校內部人員故意針對師生人身以及學校和師生財產所實施的暴力行為和破壞行為。”[1]隨著學校校園呈現更多的開放性與多元化，校園安全形勢更加復雜化與多樣化，校園暴力事件日益嚴重地威脅著師生的人身安全。在美國，近十余年來，群死群傷的槍擊案在以每周一次的頻率發生。在其他歐美國家，學校校園安全形勢都很嚴峻，各國在學校校園警務制度建設方面做出了有益的探索。在我國，十多年來，學校校園安全問題也不斷凸顯，校園犯罪活動日益猖獗。為保障學校校園安全，學校校園警務理念逐漸獲得認同，部分學校已引入“派出所警務室模式”、“學校社區警務模式”等。然而，我國學校校園警務制度仍處于初創階段，構建完善的學校校園警務制度顯得重要而緊迫。

一、我國學校校園警務制度的建設現狀

當前，我國學校校園警務制度仍處于初創階段，還遠遠不能滿足遏制校園暴力事件、營造平安和諧校園環境、促進“學校—社區”融合發展的需要。其缺失主要表現在以下幾方面：

1．學校校園警務法律制度不健全

根據1992年《關于進一步做好實行警階制準備工作的通知》和1995年《人民警察法》，高校公安派出機構的在編工作人員被排除在了警察序列之外。2002年《教育部、公安部關于加強高校安全保衛工作的通知》基本上確立了在重點高校派駐公安機構的制度。但由于多方面的原因，我國高校派駐公安機構的要求實際上并沒有得到實現。[2]2004年我國第一部內部保安法規《企業事業單位內部治安保衛條例》取消了內保組織的所有警察職權，但考慮到高校及其治理的特殊性，該條例規定“高等學校治安保衛工作的具體規定由國務院另行制定”。然而，由于國務院并未“另行制定”相關規定，高校原有的公安派出所盡管“維持和保留”下來，但其既失去了原有的性質和職能、失去了執法權，又沒有在法律法規層面獲得新的性質和職能定位，定位和處境顯得尤為尷尬，[3]而我國普通學校（本文所指“普通學校”，包括非高等學校的其他所有學校，也包括幼兒園在內）的校園警務，在法律制度層面，相較于高校校園警務制度，實際上幾近空白。因此，我國并未構建起較為健全的學校校園警務法律制度，難以適應學校內部以及周邊日益嚴峻的治安形勢，學校公共安全治理也因此出現了法治真空。

2．學校校園安保力量總體不足

安保隊伍對保障學校校園安全穩定起到重要作用。我國學校安保隊伍主要由保衛處（科）干部、保安和校衛隊等三部分組成。”一是保衛處（科）干部。根據1988年《關于在部分高等學校設立公安派出所實施辦法的通知》的規定，保衛處（科）干部屬于高校行政管理隊伍的組成部分，“但其主要由轉業退伍軍人和高校畢業生兩部分組成，其中轉業退伍軍人占絕大多數，大部分只有高中學歷”；[4]隨著對學校事業人員編制管理的制度化，一些學校將更多的編制額度留給了引進和擴充專任教師隊伍，也有一些學校是將不適合其他行政管理崗位的一些工作人員“分流”到實際上被忽視甚至邊緣化的保衛處（科）。因此，保衛處（科）干部隊伍總體呈現大齡化傾向和萎縮狀態。二是保安，隊伍素質讓人憂慮，“在他們中間，大專以上文化程度的不足1%，高中文化程度的不到10%，其余的是初中及以下的人群，他們中大都未經過保安專業的職業培訓，只在上崗前進行短期崗前培訓。”[5]三是校衛隊，主要由“臨時工”擔任。可見，由于學校保安和校衛隊沒有事業單位人員編制、薪金待遇低等原因，普遍存在學歷低，沒有經過嚴格的職業培訓，沒有明確的從業資格要求，人員流動性大，綜合素質較差，對校園安全不能起到強有力的保障作用等現狀。

3．學校校園警務模式多元但功能單一

雖然我國校園警務法律制度還未最終確立，但諸多地區為了保障本區學校安全，對校園警務制度進行了探索。但當前學校警務模式呈現多元化，但缺乏統一規劃并功能單一。

第一種是“派出所警務模式”，也稱“合署模式”，以重慶、武漢最為典型。該模式是一支具有實戰經驗的公安民警入駐治理學校，維護校園穩定，有效改善和解決了學校保衛人員缺乏執法權的尷尬狀況，使學校公安機構與保衛機構的負責人合為一體，形成“一套班子，兩塊牌子”的治理模式。該模式中，學校派出所（保衛處）受學校黨委與上級公安機關雙重領導，以協助當地公安機關或派出所為主，警務人員在處置學校安全事件時受雙重上級牽制，很難快速高效地做出決策。由于目前學校管理與公安機構改革沒有形成統一的認識，因而這種模式很難得到推廣。[6]

第二種是“學校社區警務模式”，也稱“進駐模式”或“學校駐派警務人員模式”，以廣東最為典型。警務人員由當地派出所派駐到學校負責學校安保工作，一位民警管理一所學校或一個轄區。該模式下，社區警務與校園警務分別設立，由公安機關與學校分別領導，是以學校保衛人員為主、專職民警為輔的治安管理模式，校園安全由校園內部保安獨立完成，只有發生刑事案件時可上報當地公安機關，由公安派出所出動警務人員來學校作出處置，缺乏與社區警務之間的緊密合作。[7]

第三種是“高教園區警務模式”，也稱“輻射模式”或“雙軌制”，以浙江最為典型。該模式是將園區的“警務室”與“護衛隊”相結合，以校園護衛隊為主，同時增加民警和輔警，在公安機關的指導下共同打擊校園周邊違法犯罪活動。該模式下，學校多警務室少，在突發事件較多的情況下會出現警務人員不足，安保壓力大、效果差等問題；且警務室的設立主要以園區為主，學校內部并未建立警務室，學校內部安保由校內護衛隊負責，難以實現園區安保與校園安保的“無縫對接”，可能出現學校安保上的“不管地帶”和推諉扯皮。

可見，當前我國學校校園警務模式雖然多樣，但大多功能單一，重在被動、消極地處置校園安保事件，并未真正涵容主動、積極的風險評估、事件預防、應急預防、應急處置和善后應對等功能，其原因主要在于校園警務與社區警務之間缺乏良好的合作聯動機制。社區警務是立足于社區，以預防犯罪為主，服務于社區居民的一種警務模式，學校地屬社區，校園警務是社區警務的延伸，校園警務與社區警務構建良好的合作聯動機制有利于學校和社區的安全保障。然而，當前學校警務模式并未很好地融入社區警務制度，尚未形成社區警務與學校警務的合作聯動機制，未能打造“學校－社區”安全網絡。

二、境外學校校園警務制度建設的有益經驗

1．美國學校校園警務制度及其特點

美國是較早實踐探索校園警務制度的國家。第一，在法治化方面，美國校園警察的職權是由法律賦予的，他們與州、市警察具有同等的法律地位，只是執法的范圍不同。有關校園警察的法律一般寫進教育法典和刑法典；校園警察與地方警察互不隸屬，雙方信息共享，是協作關系，“大家都向法律負責”；[8]校園警察的執法權因人不同，“一類是高級警察，它享有同地方警察機構相同的權力，有權進行拘留和逮捕；二類是校園保衛組織；三類是學校同地方保安公司雇傭的私人警察”。[9]第二，在人性化服務方面，美國校園警察一直提倡“以人為本”的治理理念，強調為師生服務，如校園警察義務為師生提供護送服務。人性化的服務拉近了師生與校警之間的距離，有利于合作安保。第三，在管理體制方面，美國校園警察機構都是學校的一個職能部門，由校長或副校長直接領導，學校的校務委員會有權討論校園警察的工作，并制定本校校園警察的規章制度（除州法律規定的以外）。校園警察機構建立，由校長和校董事會依法決定，人員聘任、升遷、淘汰由校長決定，經費開支也由學校負擔。[10]第四，在工作職責方面，一是服務管理職能，主要負責維護校園治安秩序、保護校內師生的人身財產安全、專業操作技術規范及培訓部、校內后勤保障服務及技術服務等；二是執法管理職能，主要包含校園防盜、預防犯罪，同時對學校內部發生的校園犯罪事件進行偵查、打擊，制止和控制校園犯罪事件的發生，防止與避免恐怖活動的發生。

2．英國學校校園警務制度及其特點

英國學校校園警務模式多樣化，主要有三種：一是駐校警務模式，以英格蘭大倫敦地區為主。校園警察作為當地警局的一個分支機構管理學校安全事務，學校對其并未有解聘和續聘的權力，駐校警務人員具有執行法律、巡邏學校、提供咨詢建議及對師生進行安全教育等職權。二是令狀授權校警模式（或稱校園警務大隊），以牛津大學和劍橋大學為特例。校長有權設立和任命校園警察，學校具有高度自治權，校警受校長和學監的領導。三是以駐校警察為主、安保外包為輔的混合模式，應用最為廣泛。一旦校內發生財物被盜等案件，均由承擔該校安保任務的安保公司負責賠償。[11]安保外包是對警務力量不足的必要補充。作為一種更加綜合的學校安全管理模式，駐校警察和安保公司可以相互補充、發揮優勢，有利于大學安全治理。

3．瑞典學校校園警務制度及其特點

瑞典學校校園安保并未植入校園警察。其校園警務制度一方面強調行政化，主要依靠行政管理模式來解決校園安保問題；二是強調社會化，主要通過商業化安保公司和地方的警察部門來負責相關的安全事務；學校和保安公司二者之間互不隸屬，學校出錢雇傭保安公司提供相關服務，保安公司通過合同的形式來提供涉及到的服務以滿足學校的需要。[12]由于瑞典學校是開放式的大學，學校區域和城市區域二者融為一體。因此地方的警察在維護市治安穩定的同時也維護學校的秩序。可見，瑞典學校主要是由地方警察負責安保，地方警察也負責學校的犯罪查控、逮捕、審訊等事項；保安公司則配合地方警察管理校園內部安全。

三、構建有中國特色的學校校園警務制度

實際上，高校校園警務制度與普通學校校園警務制度并無性質、功能等方面的本質差異，只是因學校規模、學生年齡段、學校治理體系等的有所差異，而在人員規模、內部組織結構和具體工作要求等方面存在一些差異。因此，研究我國社會安全視野下學校校園警務制度模式建構時，應當將高校校園警務制度與普通學校校園警務制度統一考慮、統一謀劃、統一實施。我國學校校園警務制度模式建構，應當包括校園警務的領導與監督管理體系、校園警務人員的配置及其職能、校園警務與社區警務的合作聯動機制等方面。

1．校園警務的領導與監督管理體系

校園警務是以維護校園安全為職責的警務制度，其主要任務就是打造平安校園，因而加強教育部門與公安機關的緊密協作是極為重要的。但兩者共同成為校園警務的雙重領導者，必將使校園警務人員在處置學校安全事件時受雙重上級牽制，很難快速高效地做出決策并科學應對和處置。多數學者認為，“校園警察應當由學校所屬地的基層公安機關派駐，在行政和業務上由當地公安機關領導，實現校園安全管理社會化。”[13]但是，這種由公安機關領導的校園警務制度，必將使當前備受關注并已受到一定擠壓的學校依據《教育法》《高等教育法》和《義務教育法》等法律法規所享有的“依照章程自主辦學”的學校自治權受到進一步的干預和擠壓；同時，從國內外相關實踐評估看，它還會使校園警察成為學校中一個“生硬的存在”，只聽命于公安機關卻不能融入性地服務于校園安保體系化建設，只關注校園安全事故的防范和處置卻不能發揮其“安全管理服務職能”。但在業務能力方面，校園警察的確離不開公安機關專業化的培訓、指導，也離不開公安機關的警情通報和協同防范。因此，借鑒國內外的相關經驗，我國的校園警務應堅持服務學校、融于學校、學校主導的理念，校園警察機構應是學校的一個職能部門，并應構建由學校獨立進行領導和監督管理、由公安機關進行業務指導的管理體制。

2．校園警務人員的配置及其職能

要實現校園警務人員與學校現有人事管理制度和國家警察制度的融合性對接，實現校園警務制度的可操作性問題，并考量校園警務制度的功能設計，應當將校園警務人員按照警員、輔警、保安等三種類別進行配置，并分別設定其不同的職責范圍。

警員屬于人民警察，依法具有履行警察刑事職能和行政管理職能中所運用的所有權力。其具有對學校校園安保相關事項具有領導、統籌、規劃的權力和義務；對校園安全進行風險評估、制定詳盡的應急預案；應對校園內部及周邊環境進行排查、對校外居住的學生進行定期訪查，逐漸完善校園安全管理控制機制體制；應對師生提供法律咨詢和安全教育，開展自然災害的逃生演練等，并應承擔違法犯罪學生的矯治轉化工作；應負責對校園輔警、保衛人員及師生護衛隊進行系統化、專業化的安保教育培訓工作，同時組織參與協調校園內部的各種糾紛，疏導校內矛盾，防止矛盾激化，維護校內治安秩序。警員應由各地公安機關統一遴選、調派適任的警察擔任。將各地公安機關中現有負責學校安保工作的警察調派到學校承擔校園警務工作，相關人員只是在人員身份和管理體制上發生“位移”，并不會額外增加相關人事編制和經費支出。

輔警不屬于人民警察，因而不具有履行警察刑事職能和行政管理職能中所運用的權力。其主要職責是協助警員開展校園安保工作。輔警可以由各學校現有保衛處（科）干部轉任。

保安也不屬于人民警察。其主要負責是對出入校門的人員、車輛認真檢查；認真巡邏，維護校內治安秩序，盤查可疑人員和糾查違章人員，協助警員抓獲和看管違法犯罪嫌疑人；按規定檢查、保養、維修消防器材和設施，協助警員定期開展消防知識宣傳、培訓和演練，協助警員檢查、督促、整改火險隱患，防止消防類事故的發生；維護校園道路交通安全；服從指揮，協助做好重大節假日、重大活動的安全保衛工作，等等。保安可以由各學校現有保安和校衛隊成員中選聘。

3．校園警務與社區警務的合作聯動機制

由于對學校產生治安威脅的社會治安問題是由復雜因素共同作用的結果，這些問題必須依靠社會力量共同來解決。因此，只有構建完善的校園警務與社區警務的合作聯動機制，有效利用校內外的安保資源，才能更好地促進校園內部的安全，達到積極預防犯罪的效果。

第一，加強社區警務建設對構建校園警務與社區警務的合作聯動機制具有基礎性意義。應加強社區警務、社區治安綜合治理及社會治安防控體系之間的合作力度，通過三者的合作保障社區警務穩定實施；同時，應加強社區警務人員對社區建立治安事件風險評估制度，通過對社區的風險評估及時將信息通知校園警務，并作出應急預案與反應機制，確保校園警務人員與社區警務人員對事故和傷害預防信息進行有效及時的溝通；并且，應加強警民互動，建立警民關系網，在社區中經常開展社區的宣傳教育與培訓活動，以提高社區居民的安全意識，同時為社區營造良好的安全文化氛圍，強化社區警察的執行力度，讓社區警察更深入群眾，了解群眾需求，建立和諧穩定的警民關系，為“學校—社區”營造良好的治安氛圍。

第二，構建校園警務與社區警務的合作聯動機制，關鍵在于厘清各自在學校安保方面的具體職責，避免出現學校安保上的“公地悲劇”和“反公地悲劇”。學校安保上的“公地悲劇”，是指校園警務和社區警務因為在學校安保上的具體職責重合，而在運作過程中迅速耗竭了各自的安保資源，致使學校安保上的極端低效。學校安保上的“反公地悲劇”，是指校園警務和社區警務因為在學校安保上的具體職責不清，而在運作過程中互相推諉，凍結了各自的安保資源，致使學校安保上的極端低效。因此，以法律法規的方式，明確界分校園警務與社區警務在學校安保方面的具體職責，是極為關鍵的。

第三，完善的信息共享機制是構建校園警務與社區警務合作聯動機制的重要內容。校園警務人員應不斷完善校園安保檔案、校內安全事件記錄、校內安保監測與監督機制、校內安保宣傳與演練方案、校內安保預警機制、校內安保風險辨識評估機制等。社區警務人員應不斷完善社區安保檔案、社區安全事件記錄、社區安保監測與監督機制、社區安保宣傳與演練方案、社區安保預警機制、社區安保風險辨識評估機制等。在此基礎上，校園警務與社區警務應當構建充分、迅捷的信息共享機制，促進雙方合作的力度、深度及廣度。校園警務與社區警務應保持密切的聯系，在人員配置上加強社警與校警的互動，如在校園周邊的巡邏上可以安排校園警察和社區警察合作巡邏，使雙方都能全面深入地了解校園周邊的治安情況。校園警務與社區警務應在信息共享的基礎上構建合作預警機制，在校園內部或外部出現緊急安全事件或安全威脅時實現警情互相通報，并建立調動各自警力協助對方處理相關復雜事務的機制。校園警務與社區警務應當以參與社區或校園安保活動的方式，積極帶動社區居民和師生參與“學校—社區”安保相關活動，共同營造良好的生活、工作及學習環境，共同維護“學校—社區”的安全。

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G474；D922．14

A

1002－3240（2017）03－0116－05

2016-12-27

教育部人文社科一般項目（14YJC820065）

方益權（1971－），浙江麗水人，法學博士，溫州大學教育法學研究所教授，碩士生導師，主要從事教育法學研究；張玉（1989－），女，陜西渭南人，溫州大學教育法學研究所，從事教育法學研究。

［責任編校：粟紅蕾］