網絡化治理視角下中國社會治理的策略

范莉莉

（杭州醫學院 人文社科部，浙江 杭州 310053）

網絡化治理是指政府部門與第三部門、私營部門、公民個體等非政府部門進行合作，共同管理公共事務的過程，其目的是為了增進公共利益。進入新世紀之后，大多數國家都出現了權力被分散、傳統政府的社會治理模式效用減弱的問題，在公共服務方面，傳統政府部門作為直接服務供應者的作用逐步被削弱，越來越多的多元組織正在其中發揮作用。而且隨著網絡技術的發展，信息科技深刻的改變著人們的生活方式，它將不同區域的個體相連接，并滲透到人類生活的方方面面，這使得公共事務也更加復雜化，傳統的單一政府模式在社會治理中顯得力不從心，因此需要與非政府部門進行合作，共同進行社會治理。在此背景下，越來越多的人意識到，政府與非政府部門之間并非是零和博弈的關系，建立合作伙伴關系能夠化解沖突、實現共贏。我國進入轉型期之后，為了適應公共事務復雜化的現狀，政府也在積極進行職能改革，試圖讓更多非政府部門參與社會治理。但從目前來看，政府依然在社會治理中占據絕對主導地位，而且由于網絡化治理在我國也處于初步探索階段，因此社會治理效果也參差不齊，在網絡化治理視角下提升社會治理效果也成為各界關注的話題。

一、傳統政府社會治理模式面臨時代挑戰

1.非營利組織、私人組織迅猛發展

自改革開放后，我國的非營利組織和私人組織獲得了較大的發展空間，截至2015年底，我國登記注冊的社會組織超過66萬，其中社會團體有32萬多個，基金會有近5000個，民辦非企業單位也超過32萬個。這些非政府部門廣泛的分布在我國的科技、教育、衛生、文化、養老、環保、體育、法律援助等領域，起到了促進我國社會管理創新、公共服務供給的作用。通過特許協議、公私伙伴關系、私有化等形式，公共服務外包的趨勢越來越明顯。

2.社會公眾需求多樣化

隨著物質生活水平的提高，人們的公共訴求不斷增多且愈加多樣化，政府很難面面俱到，滿足社會不同群體的各種需求。尤其是在進入社會轉型期后，社會利益群體分化加劇，這又帶來了公眾訴求的分化，而政府的應對機制大都有滯后性，這更容易引發公眾對政府公共服務供給能力的不滿，威脅社會穩定與政權穩固。所以，在新形勢下，政府有必要借助其他力量促進政府創新社會治理模式，生產更為多樣和高質量的公共服務，以滿足公眾需求。在網絡化治理中，政府扮演“網絡集線器”的角色，它可以將部分公共服務供給功能下放到市場，讓私人部門進行生產供給，而私人供應商相比政府更加靈活專業，可以向特定對象提供公共服務。

3.數字信息時代來臨

技術對人類社會的影響毋庸置疑，甚至改變了人類的歷史進程。而當前不斷發展進步的信息技術也是推動政府社會治理模式變革的重要動力。信息系統構建已經成為政府管理的重要組成部分，這可以從政府對信息技術人員的需求反映出來，以美國為例，它在1993年便雇用了11萬多信息技術人員，而同時期，英國政府部門有5億英鎊用于信息技術人員。另外，政府的稅收、社會保障等部門的運作都十分依賴信息技術，這也影響了政府的內部組織結構，使之向扁平化方向發展。互聯網信息技術的成熟大大降低了信息傳播溝通的成本，這使得不同地域間的合作伙伴可以進行即時溝通，將不同的組織聯系起來，為網絡化治理提供了現實可能性。

4.“碎片化政府”需要整合

我國建立在行政區劃上的各級政府具有封閉性和無競爭性的特點，形成了割裂的碎片化政府，因此在回應公眾需求上，它往往是緩慢而消極的，多層級的政府部門架構使得公眾需要等待漫長的程序才可能得到回復，效率低下也成為政府社會治理被公眾詬病的重要方面。而隨著區域化發展，一些復雜公共事務的處理往往跨越了行政管理區域，需要不同組織進行跨區域協調，碎片化政府顯然無法實現這一點，而網絡化治理恰恰可以將不同的組織機構相聯系，起到整合資源的作用，減少管理碎片化帶來的信息獲取成本，提升組織機構的工作效能，能夠快速為公眾提供高質量服務，應對越來越復雜的社會公共問題。

二、網絡化治理對傳統社會治理模式的創新及優勢

1.治理主體從一元到多元

在傳統的社會治理模式中，治理主體主要為政府，因此社會的治理主體具有單一性。但隨著社會的發展，單一主體的治理模式很難適應復雜的社會狀況，越來越多的社會中介組織、企業、市場主體、公民個體參與到社會治理中來，形成了一個平等協商的治理網絡，社會治理主體也由單一轉變為多元。網絡化治理成熟與否的一個標志便是公私合作的程度，高度的公私合作既能幫政府承擔更多復雜的社會治理職能，但同時也考驗著政府對公私合作網絡的管理能力。網絡化治理的形成是現代社會發展的必然，因為面對復雜的社會狀況，政府、社會組織等主體都不具備能夠單獨應對社會問題的信息與資源，社會中的每個治理主體大都是只在其熟悉的領域擁有比較優勢，能夠發揮治理作用。一個社會能夠有秩序的運轉也是因為各個治理主體能夠在相應領域各盡所能。網絡治理中治理主體從一元到多元，不僅僅是意味著治理主體參與種類的多元化，其背后還代表著權力的分散，因為即便是在多元化治理主體中，也可能存在依附關系，并不是每個參與主體能夠獲得足夠的權力保障，取得獨立地位，這就可能導致多元參與治理主體之間的不平等性，而網絡化治理要求對各個參與主體處于平等地位，沒有固定的權力中心，每個主體都應得到平等賦權。因此，在網絡化治理中，政府就不可能壟斷權力，且受到外部的監督，政府在網絡化治理中僅僅是具有公共利益維護職責的特殊一元，而不能侵犯其他社會參與主體的獨立性。

2.治理方式從直接管制過渡為間接管理

在傳統社會治理模式中，政府進行社會治理往往是以權力為中心，傾向選擇管制這種以國家強制力推行的傳統工具，這種治理模式是以“命令－控制”為主，并由政府來掌控所有社會事務資源進行集中調控。在這種壓制性治理方式下，社會其他主體很難有渠道參與到社會治理之中，也缺乏參與的積極性，這也導致政府在社會治理中缺乏外部監督，出現了權力腐敗和尋租現象，浪費了大量公共資源。但在網絡化治理中，政府治理工具的使用大都能夠從網絡其他成員的角度出發，如政府管制企業排污標準，其目的是為了保護環境和公民健康，在治理工具選擇上，政府也大都通過制定政策制度或者影響過程來間接實現治理目標。政府社會治理方式的轉變也要求政府需要更多具備管理能力官員，而非傳統的命令式管理者。

3.治理結構從垂直轉移到網絡

我國政府行政機構采取了科層制結構，這種方式有利于集中權力，確保上級命令的貫徹傳遞，但過分強調等級也導致上下級機構以及同級機構之間缺乏溝通，這種垂直型的治理結構增加了社會管理的成本，造成行政效率低下。而且在垂直型治理結構中，權力運作是自上而下的，所以民眾的意見表達訴求難以得到政府的及時回應。在網絡化治理中，政府與其他參與治理的主體處于平等地位，都是網絡結構中的一個結點，政府在其中發揮引導、監督其他參與主體的作用，并為其他主體的溝通協作搭建橋梁、提供平臺，促進各個參與主體進行互動，通過信息交流和溝通降低社會管理成本、提升效率，這也成為政府的基本職責之一。

4.治理理念從競爭轉變為合作

當前我國政府具有碎片化特征，條塊化分割的部門架構導致不同的政府部門各自為政，形成一種競爭關系，因此不愿進行信息與資源的交流和共享，這使得政府組織效率低下，部門與部門之間互相割裂。而要想實現網絡化治理，必須改變當前政府部門的割裂現狀，而要進行合作，實現各方利益的最大化。除了政府內部的合作外，社會治理的各個參與主體間都應建立合作關系，這并不是說各個參與主體間不存在競爭，而是說合作關系占據主導地位。在網絡化治治理中，各個參與主體處于平等地位，也都有自己的利益訴求，但政府、企業、第三部門以及公眾等治理主體要想達到共贏，必須通過溝通、協商、妥協的方式來達成一致的治理目標，建立合作關系。

網絡化治理對傳統治理模式的創新優化了社會治理效益，更多專業社會組織參與社會治理提升了公共服務供給的水平；在網絡治理中，政府能夠突破層級制快速獲取公眾訴求，并及時進行反饋，更好的為民眾服務；網絡化治理將政府各部門間以及各種社會參與主體相連接，解決碎片化造成的割裂問題，讓社會治理更加靈活和便捷。

三、中國網絡化治理背景下社會治理存在的問題

1.社會資本與治理的互動關系不佳

要想形成網絡化治理，社會組織等第三方機構的成熟是重要前提。但當前我國的第三方機構卻還不具備獨立性，定位較為模糊，很多機構都與政府存在派生依附關系，受到政府牽制，如我國很多社區非營利組織大都是由街道辦事處牽頭成立組織和管理，這就意味著政府成為這些社區非營利組織的主體。當前我國政府正處于改革期，并沒有處理好政府與第三方機構的關系，一方面這些非營利組織盡管不是政府機構卻被賦予了一些管理職能，但另一方這些第三方機構獨立性不強，不具備自治性，卻同時又被要求承擔起組織公眾參與社會事務的義務。但我國第三方社會機構的發展時間并不長，而且長期受控于政府，這使得公民并沒有主動參與第三方機構的意識。如我國的一些慈善募捐大都是由國企事業單位的工會、團委以及居委會組織，非國營的企業很少關注員工是否參與社會公共事務。另外，我國政府在向第三方機構購買公共服務時，其選擇的對象往往與本部門存在隸屬關系，雙方并不是獨立、平等的交易主體，這也導致買賣雙方忽視契約關系，導致合同確立不規范，而政府向社會組織購買公共服務這一模式的優勢也沒有凸顯。而且由于政府在購買活動中處于絕對主導地位，它往往以低于市場的成本從第三方機構中購買服務，而政府則幫助第三方機構進入政府特許的領域，通過壟斷經營來獲利，以此彌補第三方機構成本的不足。這種不規范的流程往往出現暗箱操作、以權謀私、腐敗等行為。

2.缺乏完善的數字化管理系統

數字信息技術能夠推動網絡化治理，政府可通過互聯網信息即時傳播的特性降低溝通成本，讓不同的參與主體更好的開展合作。目前，我國政府在行政過程中已經十分重視互聯網信息技術的使用，這提高了本部門的工作效率，但從整體來看，在引入數字化管理時依然存在部門割裂的問題，各個部門大多是在本部門范圍內實現了數字化管理，利用互聯網平臺進行信息共享和溝通，而與其他部門并沒有互聯網信息內容上的協作。2015年我國國務院開展了政府網站普查工作，徹查政府網站“不及時、不準確、不回應、不實用”的問題，期間曝光了大量政府網站內容長期不更新、無內容、甚至信息錯誤等現象。根據普查結果，截至2015年7月底，我國共有各級政府網站85737個，其中關停了6373個。政府網站是政府進行信息傳達的主要窗口，其建設水平之低也揭示了當前我國很多政府部門表面上積極利用互聯網平臺，而實質上只是流于形式，并沒有將互聯網技術在網絡化治理中的優勢最大化。

3.政府部門間缺乏協同合作

網絡治理的一個重要特征便是政府內部、政府與社會組織、社會組織之間能夠協同合作，共同處理好社會公共事務，但目前我國的多個治理主體間表面上進行協作，但實際上依然是以自己的方式運作，并沒有進行實質性的整合，如我國很多地方政府建立了行政大廳，設置了各個部門的窗口，其目的是方便公民、企業等一次性辦理好各種業務，簡化程序，降低時間、交通成本。但即便是在同一行政大廳內，不同部門間對同一事項往往有不同的要求，使得辦事主體不斷在不同窗口來回咨詢辦理，導致群眾不滿。而國外的網絡化治理發展較為成熟，不同部門間的協作機制也較為順暢，如英國為了讓那些被社會排斥的人員重新接受教育、融入社會，其教育部、衛生部、環境部等部門共同組成一個專門機構，合作解決英國社會的排斥問題。

4.過度關注項目而忽視公共價值

在傳統的社會治理中，政府管理者在思維上往往過多關注項目本身的暫時利益，體現出一定的逐利性，而忽視了公共價值，這是不符合網絡化治理目的的。如在扶貧過程中，一個項目的落實不單單是為了增加地方的經濟收入，還應考慮到這一項目是否對貧困人口的自我認知、發展能力有所提高。因此地方政府在購買社會公共服務時，應將這些具有公共價值的因素納入考慮范疇，以此來選擇服務供給者并評估公共產品的服務質量。若政府一味追求經濟效益，那么在企業與非營利組織之間，后者將占據不利地位，企業的逐利性必然使之忽視項目的公共價值。所以，政府要想促成網絡化社會治理，還要改變思維方式，更多考慮項目的公共價值。

四、網絡化治理視角下中國社會治理的路徑選擇

1.促進社會資本與網絡化治理形成良性互動

首先，我國要大力發展第三方機構，拓展其參與社會治理的渠道。網絡化治理的一個重要特點便是治理主體的多元化，第三方機構能夠與政府形成相互依賴、制約和推動的關系。但當前我國依然是“大政府、小社會”狀態，為此我國需要大力發展第三方機構，推動公民社會建設。具體來說，政府要學會分權，將一些服務性、技術性的工作交給第三方機構，政府要改變以往大包大攬的壟斷式社會治理，通過委托代理、契約等方式將部分社會公共事務交由社會第三方組織來承擔，讓民間機構有更多機會參與到社會治理中，使之發揮專業性，彌補政府不足。

其次，要建立不同治理主體間的信任機制，培育合作理念。信任是合作的基礎，落實網絡化治理的關鍵也是要培育不同參與主體間的信任。我國政府可以建立合作伙伴委員會，以此確保多種參與主體保持溝通聯系，委員會可以定期召開論壇會議，合作伙伴之間達成共同的目標，制定合作框架，并在此基礎上展開合作。除此之外，不同參與主體間共享知識、共同完成項目也是增加彼此信任的重要途徑。政府應該為各種參與主體間互相聯系、增進信任搭建平臺。

2.政府在社會治理中要將公共價值放在首位

公共價值是一個相對于私域價值的概念，它主要是指同一或同類客體能夠同時滿足不同主體的需求而產生的價值意義。一個客體的公共價值一般具備社會層面性、公眾性、廣泛性、非資本性、公眾參與性等特征。在網絡化治理中，要想實現項目的公共價值，包括政府在內的各個參與主體首先需要明確他們合作治理的共同目標，在價值觀上達成共識，這是繼續開展合作的基礎；其次，要有意識的培育政府行政人員重視公共價值的意識，這能逐步改變政府的思維方式，使之轉變政績觀念，由逐利性過渡到網絡化治理下的公共價值思維，這樣政府將會更加接納非營利部門、私人部門等社會組織進入社會治理領域，多元參與主體也才能更加充分的討論社會治理問題。

3.創建高度重視責任的網絡結構

落實網絡化治理必須面對責任問題，網絡化治理意味著政府要在權力和責任上進行重新分配，在放棄某些權力的同時要確保社會的公共服務供給水平，不斷提升社會治理質量，因此政府如何處理多元社會治理主體間的利益關系、平衡責任與需求變得至關重要。在傳統的社會治理中，我國政府往往是通過審計、條例、專項檢查等手段來審查責任是否得到落實，并據此進行追究。而在網絡化治理中，這種責任審查方式往往會將政府與其他社會組織放在對立位置，因為在責任審查中，政府關注的是其他社會治理主體的缺陷和錯誤，這不利于構建雙方的合作伙伴關系。為此，在網絡化治理背景下，政府需要改變責任審查方式，構建適合網絡化治理的責任模式。具體可以從以下兩個方面入手：

首先是在多元治理主體間設定一個共同的目標。政府在啟動一個網絡治理項目時便要明確項目目標，這樣能夠避免多元參與主體因自身利益而競爭。在制定共同目標時，政府要明確項目生產的公共產品或服務，并盡可能的詳細，這樣不同的參與主體才能準確獲知自身應承擔的責任，進而提供有效的供給。與此同時，政府還要確保網絡合作的靈活性，讓各方能夠順利推進合作，而非陷入煩瑣的程序之中。這種明確目標的做法能讓參與主體從競爭對立關系轉變為共享目標的合作關系。其次是要建立獎懲機制，這對于網絡化治理的成敗也有很大關系。政府財政可以根據成本控制、質量高低、創新性、后續服務等方面對合作伙伴的項目完成質量進行評估，對達標者予以獎勵，而沒完成目標者則可能要接受懲罰，獎懲機制的建立對多元治理主體落實責任起到了鼓勵和督促作用。

4.培養網絡治理人才

在網絡化治理中，政府更多是起到了協調多元主體進行合作的作用，它需要擔負起組織、集成、管理一個網絡的責任，而政府行政人員要想完成這一任務就必須具備一定的調解、風險管理、談判、信任構建、項目管理等能力，這樣他們才能夠具備整合不同部門、不同領域資源的可能，以適應網絡化社會治理。

首先，要培育政府行政人員的采購能力。在傳統社會治理模式下，政府工作人員的任務是自己直接為公眾提供公共服務，而在網絡化治理下，政府工作人員的任務變為尋求公共服務的生產者，間接為公眾提供公共產品或服務，行政人員應意識到自身任務的變化，并據此提升自己向第三方機構采購的能力，如行政人員要不斷學習商業知識，更多參與項目管理，能夠最大限度的挖掘項目的公共價值要素。其次，政府還應在網絡治理中吸收更多跨背景人士，他們因熟悉不同的領域而能夠將政府部門與非營利組織、私營部門等建立聯系，促使多元主體相互合作，實現社會治理效應最大化。

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