社會化養老服務過程中新型政社關系的重構

趙繼倫

（1.東北師范大學 人文學院，吉林 長春 130117；2.東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130117）

面對中國人口老齡化這社會發展難題，建立適合我國的多層次社會化養老服務體系是亟待解決的重大民生問題。中共十九大報告明確提出了加快形成“政社互動、共治共享”的國家治理理念。從社會治理角度講，任何一個國家既不可能單純靠政府解決社會化養老問題，也不可能單純靠市場或社會組織解決養老服務問題，需要政府、社會、家庭、個人等全方位的介入，以協同治理的方式解決現實的難題。深入探索社會化養老服務進程中的政府與社會組織的合作關系，是實現中國養老服務良性有序發展的重要問題。

一、重構政社關系的理論依據及中國政社關系的歷史軌跡

政府與社會組織的關系是一個理論問題，也是一個實踐問題。從理論上講，社會組織是由公民自愿組成的從事非營利活動的社會組織，一般具有非政府性、非營利性、相對獨立性和志愿性的特征。[1]國外關于公共服務的政社合作關系的研究主要從四個維度展開：其一，德國政治學家卡爾·施密特提出了全能國家范疇，主張“國家權力無限擴大，并最終完全控制社會”，實現國家與社會的合二而一，主張社會公共服務均由政府控制，政府直接面對民眾，實現社會生活、公共服務行政化；其二，美國學者萊斯利·里普森將政府與社會的關系分為一元主義模式和有限國家模式，前者屬于絕對主義國家模式，后者屬于分立的國家與社會的合作模式。20世紀90年代后，以美國克林頓政府為代表，對政府與市場合作的第三條道路進行了積極的探索和嘗試，提出建立政府與社會組織平衡的主張，為加強政府與社會組織的合作，開始了政社合作的“第三條道路”；其三，德國社會學家哈貝馬斯提出了“市民社會理論”，引發了關于國家與社會關系新的思考，哈貝馬斯認為，市民社會和國家是通過公共領域相互作用的。與此同時，米格代爾（Joel·Migdal）、埃文斯（Peter·Evans）等學者提出了“國家與社會共治、公與私合作伙伴關系”的理論；其四，美國學者薩拉蒙等學者，以福利服務的資金籌集以及服務的實際遞送為核心變量，提出了政府與非營利部門合作關系的兩種類型：一是“合作的賣者模式”，非營利組織只是政府項目的代理人按政府委托辦事；二是“合作的伙伴關系”模式，非營利組織有決策和自主權利。同時，薩拉蒙還概括了非營利組織的六個基本特征，即組織性、非營利性、民間性、自治性、公益性、自治性。在此基礎上，薩拉蒙提出了“第三方治理”概念，，即在公共服務的輸送上，必須依賴許多非政府組織機構來運作，實現公共服務的目的，由此催生了政府購買公共服務這種政社合作模式。

國內學術界關于政社關系主要有如下一些觀點：一是“士紳社會”觀點，有學者主張沿用新中國成立以前的國家與社會關系，建立“士紳社會”模式，這是對中國傳統社會政社關系模式的現代提倡，試圖找到連接國家與社會的中間環節；二是市民社會與國家關系的“良性互動說”，主張建立“能促型國家”，既要促進民間組織的能力建設，也要通過強大的財力幫助民間組織的發展；三是“合作主義”觀點，主張非政府組織需要與以政府為代表的正式組織進行合作才能實現更大的功能。對此，有學者主張在中國建構一個相對獨立的社會部門協調政社關系；也有學者認為，政府、企業、社會組織只有互動合作，有效分工，才能有效解決發展中的各類社會問題，公共服務應該是多元主體合作共治持續互動的過程。

總之，國內學術界普遍認同政社互動合作關系，主張公共服務要在保障社會組織獨立主體地位的條件下，建立政社合作關系。這些觀點從理論上論述了政社關系的內在邏輯，表明重構中國政社關系的現實要求，也為研究現實中的政社關系提供了理論依據。

從中國社會歷史與現實的角度講，政社關系經歷了三個歷史發展階段，呈現出三種關系狀態：一是士紳社會階段，這是中國封建社會，在皇權統治下，以士紳階層作為科層制與民眾之間的中介角色，以維系國家與農民之間利益與矛盾的平衡，可以說，這是中國政社合作關系的早期模式。二是單位制階段，新中國成立后，以計劃經濟體制為基礎，國家高度政治化，政府實行了“壟斷型”行政管理體制，社會組織失去了自主性和自治能力，不僅社會秩序依賴政府的控制，而且政府權力滲透到單位，各個單位實際生成為了由政府掌控“基層社會組織”，承擔了公共服務的社會職能。作為個體成員，其利益需求與社會保障服務完全依賴所在單位，這是中國政社關系一個特定的歷史階段；三是政社分離階段，20世紀90年代，伴隨市場經濟的發展，使社會組織與政府分離，走向自治并獨立發揮其作用，具有了合法性和現實的可能。越來越多的社會組織開始獨立發揮其功能，承擔起公共服務的責任，中國進入了政社關系重構的歷史發展新階段。

二、中國養老服務視域中新型政社合作關系的現實生成

從理論上講，政府與各類社會組織的深度合作是社會治理創新的重要舉措，也是實現政府養老服務社會化、社會組織養老服務合法化、公益化、市場化的過程。隨著中國老齡社會的到來，養老服務的社會化已經成為亟待解決的重大社會問題。無論是從發達國家的經驗與教訓看，還是從中國社會現實看，單純依靠政府滿足社會化養老需求都是難以實現的。正是在這樣一個背景下，催生了中國養老社會化服務中政社關系的重構。

從政府角度講，中國在改革開放前，實行的是一種“總體性社會”架構。總體性社會表現為“國家與社會合為一體以及資源和權力的高度集中，使國家具有很強的動員和組織能力，但結構較為僵硬、凝滯”，[2]這屬于單純的一體化社會形態，是中國高度政治化和計劃經濟體制的結果。在這種體制下，中國的養老問題主要依賴單位和家庭，單位以退休金和有限服務的方式負責老年生活的物質保障，而老年照護的工作主要由家庭承擔，單位則給予輔助性援助。事實上，這個階段單位并不是獨立意義上的社會組織，而是與政府高度統一的附屬機構，因而不存在真正意義上的政社合作關系。

改革開放，促使中國政府放棄了“總體性社會”或“全能國家”的觀念，社會組織也同時獲得了自治或獨立發展的合法性，由此催生了新型政社關系的形成。目前，在社會化養老服務過程中，政府主要通過三種方式建構政社合作關系：一是政府以社區養老服務為內容，向社區組織投入專項資金購買養老服務，其承接主體是社區或社區服務組織；二是政府以項目補貼方式向各類養老服務機構購買養老服務，以此推動養老服務社會化；三是以政策導向或社會鼓勵方式引導各類社會組織提供養老服務，這其中包括公益的和有償的兩種服務方式。在政府與社會組織合作的過程中，中國的社會建設有了顯著地成效，社會組織也得到了相當程度的發展。然而，由于歷史的欠缺，政府在與社會組織實現其養老服務的合作過程中存在諸多的問題或困境，“無論是草根組織與政府之間帶有偶然性的“權宜共生”，還是官辦社團與政府之間的利益契合關系，都刻畫出政府在權力格局上的主導地位。”[3]現實中，人們對社會組織觀念的認識尚未普遍達到自治基礎上謀求共治的程度；對社會組織參與社會化養老服務的重要性雖已成為共識，但社會組織公信力尚未真正確立，使其參與社會行動存在諸多的障礙；同時，政府對社會組織雖也給予了某些自治權，但社會組織的行動力明顯不足，由此影響了社會化養老服務的質量或效益。具體講主要有如下幾個方面：

第一，在政社合作關系中，政府與社區組織之間的權責關系模糊。由于我國的社區組織都是在政府扶持下發展起來的，社區組織承接了大量的行政職能，客觀上成了政府的辦事機構，“現實中政府經常以政代社、以政干社、政社不分，包攬了許多本應由非營利社會組織承擔的事務，”[4]事實上社區是在執行政府以公共權威為基礎的行政安排，社區僅僅是政府職責的執行人，其最終的責任仍在政府。在此情況下，雖然名譽上社區組織是承接政府購買的養老服務項目，但這種非競爭性購買服務屬于形式性購買，尚未建立真正的購買關系。其結果是，一方面使社區組織在缺乏自身獨立性的情況未能承擔最終責任，另一方面政府未能真正地成為政社合作關系的主體，其結果是政府未能解除傳統的“全能國家”的事務性糾纏，社區組織也未能真正獨立發揮社會組織的自主性。

第二，政府與社會化養老服務組織之間的利益關系尚不清晰。目前，社會養老服務發展的規模與服務質量遠遠滿足不了中國養老服務的社會化需求，許多社會組織因政策不明晰或政策支持力度小，不愿意或有限度地提供社會化養老服務。中國的養老服務發展緩慢與利益關系不清晰有很大關系。實際上，社會組織投入養老社會化服務同樣也是利益博弈與策略選擇的過程，在中國社會化養老服務業發育弱小的狀況下，政府究竟應制定怎樣的政策，有限的資金應如何重點投入，如何引導更多的社會組織轉向養老服務，從根本上講，涉及政府如何從戰略的高度，從整體上把握利益主線，調動社會組織積極性的問題。

第三，社會組織自身自治能力和成長力不足。由于歷史的原因，社會組織未能得到充分的發育，盡管政府減政放權，給予社會組織自主的合法地位，但在實際生活中，社會組織參與社會化養老仍存在諸多的困境：一是社會組織缺乏足夠的經費來源；二是缺乏吸引企業與之合作的盈利空間；三是由于中國社會建設的滯后，使社會組織管理方面存在諸多的漏洞，導致社會組織缺乏社會的認可度或信度；四是社會組織自身的管理能力和所能提供的專業化技能不高。

第四，政府相關部門之間缺乏溝通與協調。政府在構建社會化養老服務進程中的政社合作關系中，民政、人社、教育、財政、衛生、稅收、工商等各部門之間存在缺乏必要的溝通或相互間協調的情況，政府一些相關職能部門間仍存在行政壁壘。盡管政府各部門分工是明確的，但因服務對象的統一，許多問題的解決需要政府部門間的協調。社會化養老服務是一個系統工程，不僅需要政府與社會組織間的協同共治，也需要政府相關職能部門間的相互協同，政府內部不協調，勢必導致政社合作的不暢。

三、構建中國社會化養老服務共治與自治的合作關系

如何重構中國社會化養老進程中的政社關系，實現政府行動與社會組織行動的協同共治，是亟待從理論與實踐方面深入探討的問題。在社會化養老服務中，社會組織的參與和作用的發揮需要政府的包容，政府對社會組織（民間組織或非營利組織）應給予最大程度的容許、支持和承認，政府不僅要重視新生社會組織的發育，也要注重原有社會組織成長與功能的發揮。具體來說，應著重考慮如下幾個問題。

1.進一步明確養老社會化服務中政府與社區組織各自的權責

目前，在社會化養老服務框架中，政府與社區組織的權責尚處于界定模糊的狀態。大多數情況下，往往是政府投入一定的養老專項資金委托社區或其他社區服務組織開展服務。其中社區或社區養老服務組織往往是設立規模極其有限的日間照料服務，或以中介的角色替代政府購買養老服務。實際考察發現，國內大多數社區都采用均等化的服務券方式，將資金分配給社區老人，導致政府投入的養老資金使用效率較低，一部分確實有困難或失能、半失能的老人并沒有解決生活照護問題。

養老服務是目前政府最大的社會建設項目，是一項系統性工程。隨著社會生活水平的提高，越來越多的老年人對社會化養老服務提出了多元多層次的需求。在這種狀況下，如果由政府統管或投入，其人力、物力和財力等資源不可能滿足規模日益擴大的社會化養老需求，而且，由政府直接管理養老服務資源，也難以準確把握老人的意愿和需求，必然造成投資利用率低，服務資源浪費，供給與需求結構性失衡等問題。為此，政府應以授權或契約的方式，將原政府統管的社區養老服務委托給社區組織，社區組織應從現實出發，根據本社區的實際狀況，有效地利用政府投入的資金或物質資源，為社區老人提供優質服務。

在社會化養老服務體系中，政府應承擔的責任：一是負責養老服務政策和法規體系的制定，以制度或政策的引導與約束為社會化養老創造公平、競爭、有序的社會環境；二是作為養老資金的主要提供者和監管者，政府要根據宏觀規劃，為社會化養老投入必要的資金；三是制定政策，鼓勵非營利組織、企業等社會力量積極參與養老服務，實現自由的有效整合；四是政府應采取立項和競爭選拔方式，將養老服務項目委托給信譽好，能力強，服務質量好的社區或社區養老服務機構，通過公辦民營的方式合作開展養老服務；五是建立科學的標準，委托專門機構對養老對象的健康狀況和介護進行評估，以此提供照護補貼并監督服務過程，實現社會化養老服務的對象化、科學化管理。

社區或社區養老服務中心作為自治性管理組織，應成為政府、養老服務機構和老年服務對象三者之間的紐帶。居家養老或社區養老最大的優勢在于，讓老人在延續居家生活的情況下，享受機構養老生活的照料服務。基于這樣一種情況，社區已成為了老人居家養老的服務平臺。在社會化養老服務體系中，社區的責任：一是要通過建立信息網絡平臺，動態地把握社區老人的養老需求，整合社區內各類養老服務機構，根據需要為居家老人提供區域或跨區域的個性化養老服務；二是按照市場化原則，根據本社區的養老需要，有效利用政府投入的資金，逐步孵化出一批社區居家養老服務組織；三是收集社區老人的需要意愿，反饋給政府或相關部門，為制定國家的養老政策提供依據；四是社區組織應根據現實需求，有重點地利用項目資金，改變以往“普惠式”服務模式，讓有限的資金有重點地發揮效能。

2.建立政府與社會組織養老服務的協同機制

社會治理走向社會自治是社會發展的必然趨勢。社會化養老的協同治理是將政府、企業和社會組織圍繞共同目標聚合起來，以更有效的手段與方式實現共同目標、解決共同的民生問題。目前，圍繞社會化養老，政府治理和社區治理都應把老年人的健康福祉作為工作的著力點。政府工作應著重解決三方面問題：一是系統研究社會化養老政策，特別是“積極養老”的政策問題。在這方面，我國的政策體系尚不健全，存在許多空白點，對解決中國的養老問題難以形成有力的支持；二是政府應著力加強統籌規劃，在提高養老服務支出的同時，培育新型的養老社會組織，給予這些組織參與社會化養老服務，享受政策支持的合法性，引導各類公益性服務組織發揮作用；三是政府應充分利用教育資源，加強老年福祉專業人才的培養，應當圍繞老年社會化服務的多元需求角度，增設養老服務及相關專業，培養高素質的養老事業與產業的專業人才，并給予這些專業人才必要的身份認同。

社會組織作為自治的非營利性機構，應在法律的保障和監督下，對所在區域內的養老需求與供給進行考察分析。不僅要合理地運用政府投入的資源，還應發掘本區域內或跨區域的養老服務資源，包括志愿者服務、公益組織服務、鄰里互助服務、老人相伴服務、老年再婚服務等項目。對此，政府應改變原有的管理制度，制定相關政策，允許社會組織根據實際需要改變簡單的均等化提供服務的方式。投入資金，有針對性地為有自理困難的老人提供照護援助，提高養老的公共服務水平和服務效率。

目前，由于政府在推進社區居家養老服務中參與較深，管得過死，導致社會組織對政府的依·賴性過強，在提供社會化養老服務的過程中，缺乏自我成長力和自治能力。為此，政府對各類養老社會組織，特別是對社區應當逐步去行政化，要在政府主導下，鼓勵社會組織建立多種類養老服務中心，采取無償或低償的運作方式，為老人提供介護、醫療、心理疏導和家政等項服務。

重構政社合作關系就是要建立新型的社會協同治理模式，我們在“強調政府責任的同時，充分依靠多元社會力量的廣泛參與和社會聯動，既重視規范行動也重視志愿行動，形成一種有秩序有規則的相互協同的自組織系統。”[5]在此過程中，社會組織也應著力解決三方面問題：一是社會組織在管好用好政府投入的項目資金和物資的同時，要著力提升社會組織社會化養老服務的自治能力；二是加強社會組織信息化管理水平，對所服務的老人實行網格化覆蓋，借助智能化手段對老人實行動態的個性化服務；三是社會組織應與相關養老企業建立穩定的協作服務關系，組織社會資源有效地為老人提供社會化養老服務。

3.協調社會化養老服務中政府相關部門間的關系

養老事業與產業的發展，不僅需要政府各管理部門出臺相關的政策與法規，也需要解決政府相關部門之間的關系。政府各部門往往根據本部門管理職責制定各種政策并采取相應的行動。然而，由于部門間的方式行政壁壘，導致部門之間缺乏溝通與協調，常常出現政策間的相互沖突，進而導致政府部門間的相互推諉，造成政府與社會組織合作中的障礙。因此，應重點考慮如下幾個問題：

首先，要解決政府部門間政策協調的問題。目前，政府與養老相關的部門有勞動與社會保障、民政、教育、衛生、商務、稅務、工商、規劃等。各部門都從本管理領域出發，制定一些養老的政策。由于部門分割，政策建立的視閾、責任以及遵循原則的不同，導致部門間政策之間存在著矛盾或沖突。如民政部門關于醫養結合的政策在貫徹實施中與衛生部門、醫保部門的現行政策就存在不同程度的沖突，導致社會組織在實施政策時存在一定的障礙，也造成社會治理過程的困難，最終許多政策的實際功能難以實現。同時，由于現有政策與法規的不健全、不完善，存在許多制度上的空白，也導致現行政策貫徹中的障礙，政社合作行動缺乏一致性政策依據。為此，應當盡快解決部門間養老政策不一致或相互沖突的問題。

其次，要解決政府各部門與社會組織行動的協調問題。在解決部門及其政策協調的同時，還要考慮如何解決行動策略協調的問題。行動策略協調是指政府與社會組織合作中，在實現各自職能的同時，也要考慮各種行動安排之間的協同問題。如教育部門的人才培養計劃應與勞動與社會保障部門對不同身體狀況、不同年齡段老年人的保障供給安排相對應；民政部門在利用養老公共資源實現老年服務功能時要與社會組織養老服務的行動安排相協調；衛生部門實施醫療管理要與醫養結合的養老服務行動安排相協調；政府養老服務項目規劃要與社會養老服務機構的專業服務能力相協調等等。只有切實解決了政策協調與行動協調的問題，才能保證中國的養老事業健康發展。

四、結語

建立社會化養老進程中政社協同共治關系是社會發展的必然走勢，也是解決中國社會化養老問題的合理選擇。社會組織作為與政府、企業并存的第三部門，具有彌補政府與市場不足的功能。中國社會發展已經從生存型階段走向發展型階段，未來將從小康型社會走向福祉型社會，人民對社會化養老服務需求的數量和質量在迅速增長和提升。然而，老年福祉需求的增長與社會供給不足、不均衡之間的矛盾，已成為亟待解決的民生問題。

現實表明，社會組織在提供社會化養老服務方面有著舉足輕重的作用。政府部門、企業部門和作為第三部門的社會組織已成為社會治理的三大主體，多主體的、自治與共治相統一的政社合作關系正在形成。在社會化養老服務的政社協同治理中，政府治理的權力不再是完全壟斷或排他的；政府權力的運用也不只是自上而下、單向度的；社會也并非是政令的受眾，而是合謀共治“聯合體”中，具有自治權力的主體。政府應充分依靠多元社會力量的廣泛參與和聯動，以形成有秩序、有規則的相互協同的社會治理系統。

從治理的角度講，社會化養老服務進程中的政社合作關系并非是為雙方利益而存在的，其根本目的在于通過政府與社會組織之間的協同，實現社會資源的整合以及資源利用的極大化，滿足老年人對社會化養老的美好需求，增進公共利益。政社合作的過程，意味著政府與社會組織是相互獨立的主體，意味著社會治理中政治權力與社會權利的同構，意味著公共服務責任與風險的共擔。從社會治理創新角度講，在社會化養老服務進程中，新型政社關系重構的深層含義是政府與社會組織之間要建立適宜的自治與共治關系。

[1]黃曉勇.中國民間組織報告[M].北京：中國社會科學文獻出版社，2008（2）.

[2]孫立平、王漢生.改革以來中國社會結構的變遷[J].北京：中國社會科學，1994.02.

[3]譚日輝.社會組織發展的深層困境及其對策研究[J].長沙：湖南師范大學社會科學學報，2014.01.

[4]謝志強、周平.社區建設中的社會組織作用研究[J].北京：北京師范大學學報，2017.03.

[5]謝俊貴.空間分割疊加與社會治理創新[J].廣州：廣東社會科學，2014.04.