網約車規制的行政法理分析*

張 婷

(中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

網約車規制的行政法理分析*

張 婷

(中南財經政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

網約車是以互聯網技術為突破口的一種模式創新。傳統的出租車管理模式制約了這一市場新生力量的發展。 最新出臺的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》相較之前的版本降低了網約車準入門檻，釋放了市場活力。但人為地劃分巡游車與網約車市場范圍的做法，僭越了政府在市場競爭中的應有角色，極有可能造成新的利益失衡。立足于網約車所涉及的各方主體的利益平衡法理，可將網約車模式類型化為中介型、主體性與混合式三種運營模式。

網約車規制；市場發揮決定作用；運營模式；三方法律關系

一、問題與思路

近年來圍繞網約車的紛爭不斷。正由于專車一直處于法律定性上的灰色地帶，它在方便市民出行的同時，也陷入“非法營運”的巨大風險，由此引發的各種沖突和對抗也在不斷發酵。

針對專車是否屬于非法運營、該不該取締、未來要如何規范等輿論廣泛聚集的問題，主管部門交通運輸部曾于2015年10月10日對外發布了《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》。表面上看，意見稿將專車定義為“網絡約租車”，給予了專車一個合法化身份。但實質上，它的整體思路是通過劃分巡游出租車(以下簡稱巡游車)與網絡約租車(以下簡稱網約車)市場范圍的形式所進行的一場利益調和。由于針對網約車施加了過多限制性條件，并且一系列新型規制措施都嚴重仿照巡游車的既有規制結構，無異于在傳統出租車外另行構建一個同質的網約車規制體系，這將大幅度提高網約車的運營成本，消解其可能對消費者產生的便利。正因為如此，此意見稿出臺后，持續不斷地遭受到質疑和反對。

歷經十月有余，交通部《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)、《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)于2016年7月28日正式出臺。其中最令人關注的是，網約車合法地位獲得明確。自此，我國的網約車正式合法化，這一立法開啟了網約車立法在全世界的先河。同時，此前征求意見稿中爭議極大的車輛性質、報廢年限、平臺與司機是否簽訂勞動合同、價格等條款，在《暫行辦法》中均做出讓步和調整。可以說，相較之前的版本，該《暫行辦法》有了較大的變化，對網約車的若干門檻有大幅度的降低。對此，業界和學界對于新規的評價頗高，認為網約車新規超出期待。但也應當看到，《暫行辦法》并未走出征求意見稿的誤區，即以競爭手段的不同人為劃分巡游車與網約車的市場范圍，實行錯位發展和差異化經營，規定網約車只能通過網絡預約的方式為乘客提供運營服務，而巡游車既能夠巡游攬客、也可以通過電信與互聯網等電召服務方式提供運營運營服務。這種做法實際上超越了政府在市場競爭中的角色定位，容易誘發競爭失衡。很顯然，競爭手段的不同并非巡游車與網約車的根本差別所在。

那么，“網約車”究竟是什么？圍繞它的定性問題所展開的爭論始終存在。一種代表觀點認為，網約車不是傳統出租車，其本質是共享經濟的一種類型，是共享經濟下“互聯網+”新業態。既然如此，如果用巡游出租車的監管模式硬套網約車，阻礙了共享經濟的發展，對網約車極為不公平*唐清利.“網約車”類共享經濟的規制路徑[J]. 中國法學，2015，(4)：286-302.。事實上，網約車模式不僅僅是運輸行業和互聯網技術的簡單結合，而是以互聯網技術為突破口的一種模式創新，改變了巡游出租車運營模式，效率優勢是這種創新模式的生命線所在*法國學者雅克·比岱在中國人民大學發表演講時提到了Uber模式。他認為當前的社會結構趨于原子化。人們不再依賴于正式組織的社群生活，而習慣了在一個相對隔離或孤獨的空間里生存。一種超越傳統企業、在數字技術支持下成型的模式即“Uber化”的服務迎合并加強了這一趨勢，以整合碎片化的資源與需求而獲得了供給優勢。另外，互聯網技術提供了連接“孤獨的服務提供者”與“孤獨的消費者”之間的紐帶，人們不需要知道連接的中心(企業實體)在哪里，只要能達成交易即可，這是技術優勢。參見李少威.網約車行業：這里的黎明靜悄悄[J].南風窗，2016，(1)：30-32.。如果不能看到網約車運營模式作為一種自發生成的經濟要素，及其背后所蘊藏的對傳統政府管理體制的挑戰，那么，任何規制都必然陷入阻滯市場力量的誤區。那些認為應將網約車這一新生市場力量納入傳統行政許可框架下的論斷，殊不知其存在著“政府——市場”的邏輯悖反。在市場發揮決定性的作用下，市場發展給行政管理體制帶來變革的訴求。因此，需要我們創新政府監管機制，以一種全新的服務思維來應對網約車這一新興業態的發展，而不是以傳統行政管理框架來束縛新生市場力量。2016年新出臺的《暫行辦法》，即在一定程度上體現了市場決定資源配置的思維。但是，由于它仍然存在前述認識上的誤區，使其未能涵蓋目前網約車運營的所有類型，無法全面反映互聯網技術背景給交通運輸行業所帶來的變化。因此，筆者認為仍然有必要對網約車的規制路徑予以明晰，以促進未來網約車規制政策的“落地”。

關于網約車的規制路徑問題，關鍵在于回到政府與市場關系的“原點思維”——即立足于網約車涉及的各方法律關系，通過政府介入實現各方權利義務的平衡及其與公共利益的協調。實際上，作為市場新興力量的網約車之所以遭受質疑，一個重要原因就是網約車公司利用其市場主導地位，通過義務轉嫁和法律規避試圖實現其利益最大化。面對此種境況，一禁了之或簡單套用傳統框架，顯然無法觸及本質問題。在邏輯上，當市場無法通過自治達成目標，政府便應介入，但政府介入的手段、程度和限度，應當服從特定目標，且不應越俎代庖。因此，本文試圖重新回到三方關系中去，在對網約車運營模式進行類型化的基礎上，逐一對不同運營類型中所涉及的內部法律結構關系進行分析，以期探究出適合不同運營模式的網約車的規制路徑。

二、網約車法律關系的類型化

網約車爭議的核心在于各相關利益方有著不同的利益訴求，出于對各自利益的維護從而展開了一場“權利最大化、義務最小化”的利益博弈。無論是巡游出租車還是網約車，其基礎關系都是車輛與乘客之間的租賃關系。但如果僅存在這兩方主體會產生諸多現實問題，不但使得營運車輛的司機與乘客的權益無法得到有效保障，還關涉到公共交通安全這一重大社會問題。因此，政府生有介入的必要，但同時也需要引入第三方(中介組織)，巡游車與網約車在這方面具有共性。因此，通過對現有關于網約車爭議的梳理發現，這些爭議的核心在于網約車內部法律結構中網約車公司、司機與乘客這三方關系中權利、義務的配置問題。

在這場博弈中，網約車公司是基于移動互聯網和大數據技術構建起來的一種性能強大的信息整合、資源調度、服務交易平臺。它不僅為車輛和乘客進行信息匹配，并根據匹配結果指派調度車輛執行應需服務；它們還是服務價格的制定者、運費收益分割方案制定者；此外，它們還可以基于交通大數據，實現實時高峰溢價來調節供需*王慧.“網約車新政”之辯”：那些須厘清的問題[DB/OL]. [2015-11-05]. (2016-05-15). http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1392810.。可見，網約車公司掌握著市場主動權，可以決定網約車服務的市場運營模式，而其他相關方則處于比較被動的地位。但現實中，網約車公司為了降低運營成本、減少市場風險、規避法律監管以獲取最大化利潤，它傾向于將自身僅僅定位于是移動出行的撮合平臺，為車輛、司機和乘客提供信息匹配服務。由此可見，網約車服務本身是一種帶有法律規避性質的商業創新。目前，網約車公司主要采取三種運營模式，不同模式下各相關方的權利義務狀態也大不相同*有學者通過比較法的考察，分析了優步三種服務模式——“優步出租”、“人民優步”和“優步高端車”。參見張冬陽. 專車服務：制度創新抑或違法行為[J]. 清華法學，2016，(2)：149-168. 應該說，這種分類主要基于一種客觀描述，雖然其中涉及一定程度主體之間權利義務的關系，但其分類標準并不是建立在對相關方關系的法律結構的剖析之上。。

(一)中介型運營模式

其基礎法律關系就是網約車司機與乘客之間的人身運輸關系，網約車公司提供的叫車平臺屬于這一基礎關系的中介組織。乘客通過叫車軟件向車主支付用車費用，網約車公司只是“代收”，在扣除居間服務費之后，再將剩余的營運收入轉付給網約車司機。在這種模式下，網約車公司既沒有承租車輛，也未與網約車司機建立勞務關系而是由車主自行向顧客提供服務，是真正意義上的信息撮合平臺。例如，滴滴打車最早上線的出租車預約服務，其可以預約的出租車并不是滴滴公司擁有的車輛，出租車司機也不是滴滴公司的員工。

這種模式在現實運行過程中存在管理和安全性等諸多問題。首先，對司機個體而言，由于未與網約車公司簽訂勞務合同，其勞動用工方面的合法權益無法納入勞動法的保障范圍，加之客運屬于高風險行業領域，司機個體對這一高風險的防范、應對、擔責等能力都顯得脆弱不堪。其次，對乘客而言，由于是與私主體之間發生的人身運輸法律關系，必然缺少傳統出租車能夠帶來的安全、可靠的信用保證，不容易獲得乘客的心理信任。再者，對網約車公司而言，由于網約車公司未與網約車司機建立勞務關系，因此也就無法對網約車司機進行直接有效的管理和約束，對其行為不能產生實質約束力。此時，一些網約車司機隨意性的一面就展現出來了，缺乏傳統組織形式的訓練和規制的弊端也一覽無遺。比如，網約車司機“接單”后若由于主觀因素未按約到達的，網約車公司只能通過將其列入黑名單等方式予以處理。盡管有上述種種弊端，對于網約車公司來說，這仍然是一種比較理想的運營模式。

但遺憾的是，新出臺的《暫行辦法》中所規定的網約車并未包含這種現實中確實存在的中介型模式，而是將網約車平臺公司統一認定為網約車的經營者，要求其承擔承運人責任。但反觀巡游車，很多城市都有巡游車的電召平臺，而且《指導意見》中也鼓勵巡游車通過網絡預約的方式提供客運服務。根據交通運輸部在2013年發布的《關于規范發展出租車汽車電召服務的通知》中是將提供巡游車電召服務的平臺定位于“第三方電召服務平臺”，并未指出它必須擁有巡游車經營服務資格。那么，這就難免會引發一個質疑，“為什么巡游出租車可以存在營利性的第三方汽車電召平臺，而在網絡預約出租汽車中，平臺就必須成為出租汽車經營服務提供者？”*傅蔚剛. 專車立法在促進創新嗎？[J].財經法學，2016，(2)：68-74.因此，在未來有關網約車的政策中應當將中介型運營模式進行明確界定，承認其客觀存在性與必要性。

(二)主體性運營模式

其基礎法律關系是網約車公司與乘客之間的人身運輸關系。網約車公司根據成本預算既可以自行購置營運車輛也可以租用汽車租賃公司的車輛，然后采用自己招聘或勞務派遣而來的司機提供網約車服務。那么，乘客通過叫車軟件向網約車公司支付用車費用，之后網約車公司再以工資的形式向網約車司機支付勞動報酬。

在這種模式下，作為客運服務的提供主體，網約車公司負有提供專業、高品質網約車服務，保證乘客安全的法律義務。因此，為了降低自身法律風險，網約車公司必然會通過嚴格的監管、規范的行業自律預防風險的發生。對于另一方主體乘客而言，相較于營運私主體，他們也希望網約車公司作為網約車服務法律關系中的一方主體。這樣一旦出現相關法律問題，相比網約車司機，網約車公司的擔責能力要強得多，能夠更好地保障乘客的合法權益。此外，對于網約車司機而言，無論是直接受聘于網約車公司還是勞務派遣到網約車公司，都與網約車公司建立起了事實上的勞務關系，其合法權益能夠受到勞動法保護。從上述分析可知，這是目前比較規范、也是《暫行辦法》中予以認可的運營模式。

(三)混合式運營模式

其基礎法律關系是私家車掛靠汽車租賃公司從而與乘客之間形成人身客運關系。那么，乘客通過叫車軟件向網約車公司支付用車費用，之后網約車公司再從營運收入中向網約車司機支付網約車服務費。在目前法律法規尚不允許私家車從事營運業務的情況下，很多網約車公司為了增加自身車輛存量，提高市場占有率，就通過將私家車掛靠在正規汽車租賃公司這一方式來規避國家相關法律。這種模式實際上是前兩種模式的綜合——私家車主既提供營運車輛又提供服務，但營運收入歸網約車公司所有。

客觀上講，在正常運行的情況下，這種模式有利于整合碎片化的資源與需求；對乘客而言也是相對比較安全、可靠的營運模式。但由于這種模式下各主體間權利義務關系的錯位，容易導致權責不明。這意味著一旦發生相關法律問題，會發生各主體間因相互推諉而無法明確責任主體的情況。首先，私家車主用自己的車輛提供服務，一方面未與網約車公司建立勞務關系，如果出現勞務糾紛，其合法權益自然無法獲得勞動法的保障；另一方面如果發生交通事故，根據《保險法》的有關規定，因為擅自改變了私家車的用途，也無權向保險公司進行索賠。其次，對乘客而言，因為網約車服務的提供者與實際受益者并不一致，網約車服務由私家車主提供，但營運收入歸網約車公司所有，那么一旦出現法律糾紛，就無法確定相應的責任主體，導致相關方的合法權益不能獲得有效保障。因此，這是網約車營運模式中問題最大、最易引發糾紛的一種模式。

三、既有網約車規制路徑的反思

通過上述分析可知，三種模式下內部法律結構——網約車公司、網約車司機與乘客三方主體權利、義務配置關系截然不同。因此，第三方(中介組織)在內部基礎法律關系中的定位也大不相同，進而決定了與政府關系也存在著巨大差異。然而，目前對網約車規制路徑的討論中，不論何種觀點，都沒有全面回應這種網約車運營中法律關系上的不同。

概而言之，關于網約車規制路徑，存在兩種相異的代表性觀點：其一為完全市場化的主張，該觀點認為目前網約車行業的有序發展已經表明這一行業是可以通過市場競爭機制和行業自律管理來實現。因此，主張放開對該領域的行政管控，僅憑行業自律即可實現其有序的發展。其二為納入政府許可的主張，該觀點認為客運服務領域是直接關系公共交通安全的特定行業，因此應當加強國家對該行業的管控，將網約車納入行政許可的框架下以保障公共利益。《暫行辦法》即是這一觀點的體現。這兩種觀點本質上是指導思想的不同，但對于網約車性質的態度卻是一致的，即認為網約車法律關系具有高度的整體性，忽視了上述三種模式下法律關系的不同。兩者都未正確認識到法律關系的不同會導致網約車規制路徑相異，都具有一定局限性。

(一)完全市場化主張的問題所在

如學者所言：“隨著社會功能的分化和自治能力的增強，非政府、非營利、服務于社會的組織日漸成為社會公共事務管理的主題，其作用逐步得到發揮，傳統計劃經濟體制下單一主體的社會管理模式正在向多元主體的社會管理模式轉變”*石佑啟. 論公共行政與行政法學范式轉換[M]. 北京：北京大學出版社，2003. 132.。經濟的發展和社會的變遷帶來了多元化的利益訴求，為了應對這一客觀變化，政府不得不將一部分權力轉移給各種非政府公共組織以更好地管理社會公共事務。其中，行業組織是非政府公共組織中的一個重要類別，它的功能在于通過行業自治規范行業行為、維護行業秩序、為行業提供各項服務、處理行業糾紛以及代表行業爭取利益等。由于行業組織最為接近市場、最為了解問題所在、更注重發揮市場作用與內生動力，行業自我監管的意義是不言而喻的。“因此各國尤為關注由市場自身所引發的“監管”，即自我監管，企業、協會依據專業知識來框架、填充、認知、運作行為規范與評價規范，提升產品、服務質量。”*高秦偉. 社會自我規制與行政法的任務[J]. 中國法學，2015，(5)：73-98.

就網約車而言，雖然各網約車公司自治的程度不盡相同，但仍然存在以下共性：第一，各網約車公司都制訂有相應的司機準入機制，滿足一定條件的司機才能接受上崗培訓；車輛方面也有相關要求。第二，不管與網約車司機是否建立起勞務關系，網約車公司都會對司機進行適度管理，對網約車服務提出一定要求。第三，相比“黑車”，網約車司機的個人信息有據可查，并按照正規計價器顯示的金額規范收費，乘客的權益能夠得到相當程度的保障。總體來說，通過行業自治，網約車行業在一定程度上實現了正常營運狀態下的有序運作。

不過，市場不是萬能的，行業自治同樣如此。網約車行業自治的局限性表現在：首先，不是所有營運模式都需要行業自治。在上述網約車公司三種營運模式中，在網約車僅作為純粹的中介平臺的第一種模式下，由于其未涉及網約車內部法律關系，因而也就無須行業自治進行相關調整。其次，在適用行業自治的模式中，并不是該行業內的所有事項都能夠通過自治來調節，其發揮作用的空間也極為有限。例如，網約車公司與司機之間產生的勞務糾紛以及對乘客或第三人發生的人身損害賠償問題等是不能僅通過行業自治就可以解決的。再者，在能夠通過自治來調節的范圍內，受行業背后經濟利益的驅動，自治不可避免地具有行業的局限性和狹隘性。例如，由于對行業組織的監管存在缺位，自治組織在進行自律的過程中存在趨利避害、規避法律的一面，出現將私家車掛靠等行為。最后，即便在可以調節的范圍內將自治發揮到最大效用，但通過上述三種模式下各種法律關系的分析可知，客觀來看網約車市場總體格局并不均衡，網約車公司作為強勢主體壟斷著該行業的社會資源，在網約車市場上占據著主導地位，而網約車司機和乘客大多時候則處于較為被動的地位。

可見，這種觀點雖然符合當代公共行政發展的趨勢，但表現出過分相信目前還不成熟的市場。“在一個以經濟和社會權力高度集中為特征的現實世界中，由私人自行安排秩序的制度只會反應組織化利益和未組織化利益之間的極端不對稱，因此，為了使這樣的不對稱恢復平衡，一項行政干預措施是必要的。”*[美]理查德·B.斯圖爾特.美國行政法的重構[M].沈巋譯.北京：商務印書館，2011.39.在行業自治不能發揮作用或無法有效調節的情況下，政府有必要介入，以平衡各方利益。

當然，由于網約車本質上屬于私法領域，這就決定了政府介入的價值取向與限度。具體而言，政府的介入應以在法律規定的范圍內建立和維持公正、公平、健康的市場秩序和交易環境，保障社會公眾出行安全為基本的價值取向；政府介入要有限度，應依循比例原則適當性、必要性、相稱性之要求，確保介入手段與目的之間適當、合理；至于達成目的有多種方式的，應選擇最有利于運輸服務行業發展的方式*周佑勇. 特許經營權利的生成邏輯與法治邊界——經由現代城市交通民營化典型案例的鉤沉[J]. 法學評論，2015，(6)：1-14.。反觀《暫行辦法》，它將網約車限定在只能通過網絡預約方式提供客運服務的規定，不僅偏離了政府介入的價值取向，存在人為劃分市場之嫌，同時也不符合比例原則。

(二)納入行政許可框架主張的問題所在

這種觀點仍然停留于傳統行政許可管理體制的框架下，習慣性依賴于行政許可來實施行政管理。毋庸置疑，行政許可作為一種制度，是國家行政管理中的主要手段之一。利用這種手段，既能使國家處于超然的地位進行宏觀調控，保護并合理分配和利用有限的社會、經濟資源，維護公共利益和社會秩序，又能發揮被管理者的主觀能動性，因而被認為是一種剛柔并濟、行之有效的行政權行使方式*姜明安. 行政法與行政訴訟法[M].2版. 北京：北京大學出版社，2005.263.。

不可否認，將網約車納入許可管理可以承繼政府設置巡游車經營權行政許可的諸多功能，確實能夠在很大程度上解決現實問題。行政許可的這種功能體現在：一方面可以將這種高風險行業納入到政府行政管控體制內，保障廣大公民安全出行的權益；另一方面引入管理公司，既可以分散司機個人可能承擔的風險，又可以使乘客的權益得到最大限度的保障，從而達到公司、司機與乘客三方權利義務關系的一種平衡。

但是，行政許可也有它消極的一面。具體來說：首先，對行政機關而言，行政許可是最為直接、成本最低、效果最明顯的一種管理手段，但不是所有行政管理目標都需要通過行政許可來實現。例如，網約車在興起之初，通過行業自治在一定程度上照樣可以實現正常狀態下的有序運行。其次，在諸多可供選擇的管理手段中，行政許可也并非具有唯一性。例如，傳統的收費制特許經營權制度，雖然一定程度上能夠達到行政管理目標，但它并不是唯一手段，且還增加了行政相對人的負擔，不符合最小損害原則。最后，在實踐運作過程中，由于巡游車公司在三方關系中的主導地位，導致收費制特許經營權制度也發生了異化，導致三方權利義務配置嚴重失衡——巡游車公司收取了“份子錢”卻未承擔應盡的責任。因此，曾有學者提出，鑒于目前針對巡游車的特許經營權費用已經構成了嚴重的行政壟斷和司機經營負擔，未來可以考慮對相關的行政許可取消對價和總量控制，令其變為一個單純的程序性許可事項*劉乃梁. 出租車行業特許經營的困境與變革[J]. 行政法學研究，2015，(5)：61-73.。 相關管理部門也意識到傳統行政許可體制存在著諸多弊端，新出臺的《指導意見》已經明確提出改革經營權管理制度的要求。

《指導意見》作為綱領性文件，盡管為未來行政許可改革指明了方向，但這僅僅是革除弊端的第一步，未來還需要一系列相關配套的制度政策予以保障，且最后的實效如何，還未有定論。那么，在傳統行政許可改革尚未理順的情況下，將網約車也納入其中，這種做法是有欠妥當的。事實上，對于網約車這一不同于巡游車的新生事物，即便傳統行政許可制度通過改革能夠得以很好落實，其所使用的監管手段也不適合網約車。《暫行辦法》禁止私家車直接參與市場，而大部分城市對運營車輛都有數量限制的情況下，網約車模式創新的供給優勢將不復存在；要求各網約車公司必須在公司注冊地的行政主管部門登記，又削弱了網約車在技術上的效率優勢。這兩者對于網約車公司而言，都是其核心競爭力所在。如果按照傳統管理模式對網約車進行監管，實則抹平了這種技術創新的優勢所在，將利用互聯網產生實質性變化的新興市場業態又拉回到了巡游車可以與之同臺競爭的狀態，其結果就是讓市場供給狀態變得庸常化。

四、網約車規制路徑的建構

綜上所述，對于網約車的規制路徑既不能完全放任市場力量，妄圖通過行業自治實現；亦不能套用傳統的行政管理體制，通過行政許可的方式實現；而應該創新行政管理手段，根據三種運營模式下不同的內部法律結構，采取不同的規制路徑，將行業自治與政府的有限介入相結合。

值得注意的是，2016年7月的《暫行辦法》在若干改革方式上都頗為振奮人心，但其所界定的“網絡預約出租汽車”其實存在范圍有限性的問題，并未完全涵蓋本文所分析的三類網約車類型，因此，對于該《暫行辦法》的具體適用空間，在本部分內容中也有詳細的回應。

(一)規制理念的重塑：發揮市場的決定性作用

十八屆三中全會報告提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。市場發展變化不斷為政府管理提出新的命題，這就要求政府行政管理模式不能受限于傳統管理體制，而應立足于對符合市場趨勢的新生事物內部法律結構的把握，以便采取能夠促進新生事物更好發展的行政管理手段，激活市場各方活力，助推中國特色社會主義市場全面、健康、快速發展。

市場決定性作用對行政法所提出的一個要求即是，對待現實經濟運作中的若干問題，其規制手段應當是“謙抑”的。申言之，為了充分發揮市場對資源配置的決定性作用，行政規制手段應當主要是“引導式”的和“補救式”的，只在市場真正出現失靈時，規制才作為一種必要干預手段予以補足；且這種干預手段不能超出市場失靈的限度而對市場經營產生過于強硬的干預。簡言之，規制手段要與市場失靈狀況相適應，不輕易動用過于剛性的規制方式，這一“謙抑規制”理念是近年來我國在行政規制領域的重要理論突破*對謙抑規制的闡釋可參見劉大洪，段宏磊. 謙抑性視野中經濟法理論體系的重構[J]. 法商研究，2014，(6)：45-54. 劉大洪，段宏磊. 消費者自主選擇權與餐飲行業格式條款的規制邏輯[J].財經理論與實踐，2014，(5)：135-139. 學界已經存在以謙抑規制理念對網約車規制進行有益探討的論述嘗試，參見管金平. 網約出租車經營模式的市場規制法律問題研究[D].中南財經政法大學法學院博士學位論文,2016.。

具體到網約車領域，即要通過對前文三種網約車營運模式下內部法律關系的剖析，根據其各自市場失靈的程度設計不同方案、不同干預力度的規制路徑。整體來說，與傳統的巡游出租車運營模式相比，網約車的三類運營模式不同層面地表現出了創新與改變，它們與巡游出租車體現出的運營模式變革程度從小到大體現為“中介型-主體型-混合型”，變革程度越大，巡游出租車規制結構的可適用性也就越小，從根本上對傳統規制結構進行改革的必要性也就越大。變革程度越小，巡游出租車的傳統規制結構的可適用性也就越大，此時更需要盡量從既有規制結構中尋求適用空間，而不是對現有法律制度“推倒重來”。

下文即按照上述邏輯依次對三中運營模式的規制路徑進行設計。總體來說，對于中介型，由于其本質上不過是傳統出租車締約環境的“互聯網化”，巡游出租車的既有規制結構仍應整體適用；而對于混合型，則由于其全然不同的運營模式，而需適用全新的“交通網絡公司”規制結構；至于狀態居中的主體型，則可以交由網約車公司在登記注冊時對上述兩類規制結構進行自由選擇。

(二)中介型運營模式的規制

它的基礎法律關系僅涉及網約車司機與乘客兩方主體，網約車公司作為信息提供的中介機構，其行業自治無法觸及到這兩方主體。這種運營模式本質上是巡游出租車的“互聯網化”，司機與乘客的法律關系與傳統出租車運營模式并沒有本質區別，只不過締約環境換到了網約車公司提供的互聯網平臺而已。對于此類運營模式，應當在整體上復刻巡游出租車的規制結構，即要求中介型運營模式的司機和車輛必須符合巡游出租車的市場準入資質，其經營過程也與巡游車的要求無誤。2016年7月交通部的《暫行辦法》所規定的網約車其實并不包含這種類型。對于中介型，整體上仍應適用巡游出租車的規制結構。根據最新的《暫行辦法》，這包括但不限于：

1. 取得巡游車行政許可。

(1)符合司機準入標準。所有司機均要經過背景調查，必須取得取得相應準駕車型機動車駕駛證并滿足駕齡年限、無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄、無吸毒記錄、無飲酒后駕駛記錄、最近連續3個記分周期內沒有記滿12分記錄、無暴力犯罪記錄等基本條件； 還要接受網約車公司有關法律法規、職業道德、服務規范、安全運營等方面的崗前培訓和日常教育。

(2)符合車輛屬性和審核要求。要求提供客運服務的是7座及以下乘用車；同時還需要將車輛屬性變更為運營，并進行車輛的備案；車輛技術性能符合運營安全相關標準要求；主管部門要定期對車輛進行審核，確保營運車輛性能安全。

(3)安裝具有行駛記錄功能的衛星定位裝置、應急報警裝置。為了最大程度保障乘客人身安全，通過互聯網建立一個實時的監控系統，GPS定位車輛，攝像頭記錄和反映車內情況。除此之外，還需要配有遇到緊急情況的報警裝置。

2.符合乘客安全保障機制的制度要求。

(1)網約車司機的身份信息便于查詢。若能很方便地知曉司機的個人身份信息，毫無疑問會增加乘客的安全預期。具體來說，在提供網約車服務時，駕駛員姓名、照片、手機號碼和服務評價結果、車輛牌照等信息不僅應當在打車預約網頁上予以顯示，在網約車內也要有所顯示，若有任何出入，乘客可以隨時舉報；同時，網約車公司應當記錄駕駛員、約車人在其服務平臺發布的信息內容、用戶注冊信息、身份認證信息、訂單日志、上網日志、網上交易日志、行駛軌跡日志等數據并備份。

(2)增強網約車抵御風險的能力。客運服務行業本身就是高風險，加之網約車司機個人擔責的能力有限，因此除了車輛本身必須購買的商業險和交強險外，還可以要求網約車司機繳納一定數額保證金。

(3)保障乘客隱私安全。除配合國家機關依法行使監督檢查權或者刑事偵查權外，網約車平臺公司不得向任何第三方提供駕駛員、約車人和乘客的姓名、聯系方式、家庭住址、銀行賬戶或者支付賬戶、地理位置、出行線路等個人信息，不得泄露地理坐標、地理標志物等涉及國家安全的敏感信息；發生信息泄露后，網約車公司應當及時向相關主管部門報告，并采取及時有效的補救措施。

3. 設立常態化監督機制。

(1)價格監督，網約車平臺公司應當合理確定網約車運價，實行明碼標價，并向乘客提供相應的出租汽車發票；政府物價部門應當對運價實施價格調控以避免出現不合理的運價。如實采集與記錄駕駛員服務信息。

(2)雙向評價機制，服務有評價能夠使得在市場作用下，司機的服務更有質量。

(3)投訴處理機制，出租汽車行業協會組織應當建立網約車公司和駕駛員不良記錄名單制度，加強行業自律；交通主管部門也要通過乘客投訴、約車公司和駕駛員信用記錄納入全國信用信息共享平臺等方式全程監督網約車服務，以確保網約車規范化營運，保障乘客合法權益。

上述制度所設計的一系列規制結構其實與巡游出租車無異。在中介型運營模式下，鑒于網約車公司單純的居間身份，它只起到輔助傳統規制結構發揮功能的作用。因此，一方面，政府要將居間行為納入合同法的規制，進而在這過程中保護消費者的若干合法權益，網約車公司負有為兩方主體提供信息匹配服務的義務，同時享有獲取居間費用的權利。另一方面，盡管政府對司機和車輛的規制制度與巡游出租車無異，但作為互聯網平臺的網約車公司負有配合與輔助的義務，并對司機資質負有默示擔保責任。

綜上，在未來有關網約車政策中明確界定中介型介型運營模式的基礎上，這一類型本質上可以納入巡游車范圍，而不必須以網約車的新型規制路徑處理之。

(三)主體性運營模式的規制

與中介型不同，主體性運營模式基礎法律關系的兩方主體是網約車公司和乘客，司機只是網約車公司作為法律關系主體的延伸或代理。此時，規制方式要從“治理網約車”的思路轉換到“治理網約車公司”上來，即通過將網約車公司的行為納入規制范圍的方式，實現對主體性運營模式的控制。換言之，規制思路應當是“政府管網約車公司，網約車公司管網約車”的方式。

主體性運營模式的實質是網約車公司通過雇傭司機和車輛的形式參與出租車運營，此時，網約車公司可以自由選擇兩種規制方式：

第一種是依附于如今的巡游出租車規制結構，即網約車公司獲得出租車公司經營資質，其旗下司機和車輛均應符合傳統巡游車的準入資格要求，與中介型相比，其不同之處也僅在于獲得經營資質的是網約車公司整體，而非孤立的每個網約車司機。這種規制方式比較接近于《暫行辦法》的邏輯。對網約車公司來說，這種獲取經營資質方式的好處在于登記注冊方便，不存在法律制度上的障礙；不利之處在于，如前所述，在傳統收費型行政許可改革尚未理順之前，司機及車輛達到規制要求需要花費的成本過高。

第二種是針對網約車設置一類新型準入資質，與巡游車相平行。從美國部分州的立法來看，這種規制方式是通過設立一類“交通網絡公司”的特殊公司準入類型實現的，其內涵為“通過在線應用或平臺將使用私家車的個人司機和乘客連接起來，以提供有償的提前預約交通服務。”*周麗霞. 規范國內打車軟件市場的思考——基于美國對Uber商業模式監管實踐經驗借鑒[J]. 價格理論與實踐，2015，(7)：21-24.通過交通網絡公司的新型規制結構，美國多個州實現了對交通網絡公司市場準入資質、登記程序、運營行為等各方面的要求。對網約車公司來說，這種獲取經營資質方式的好處在于成本大大降低，旗下司機和車輛無須再遵循巡游出租車的資質要求；但不利因素是目前尚不具有明確的法律依據，合規風險較大。我國新出臺的《暫行辦法》中尚未規定如此細致的規制體系，可以作為未來有關網約車政策調整的一個方向，為這一新型的網絡約租車經營方式確立準入要求。

在前述交由網約車公司“二選一”的規制結構下，要推行一系列配套法律制度的改革，以確保主體型運營模式的監管，這包括但不限于：

1.設立常態化監督機制。為了實現公共利益和保障乘客的人身安全，需要政府設立一套常態化監督機制，比如：通過審查網約車公司的營運數據以便對營運服務進行隨時監控；實行政府指導價；建立服務評價及投訴機制等。

2.依法保障網約車司機與乘客的合法權益。一方面應按《勞動法》的有關規定切實保障司機的合法用工權益；另一方面，根據《合同法》中有關客運的規定保障乘客的各項合法權益。

3，培育網約車行業自治。首先，網約車公司應制訂司機準入條件并對其進行崗前培訓；司機入職后依法進行人事管理，通過各項措施保證服務質量。其次，購買或租用符合安全性能的營運車輛對車輛定期進行檢測。再者，要為車輛購買相關商業保險，便于乘客了解司機個人的身份信息以增加乘客的安全預期。

(四)混合式運營模式的規制

混合型運營模式實際上已經完全脫離了巡游出租車的規制結構，呈現出一種與巡游式出租車完全不同的經營方式。它的基礎法律關系表面上僅涉及私家車主與乘客，但由于最后營運收入歸網約車公司所有，因此，混合型實際上是關涉司機、乘客和網約車公司的三方法律關系。由于這種模式下的網約車公司經營模式完全不同于出租車公司，傳統的巡游出租車規制結構也完全無法適用，因此，必須通過設立與美國相類似的“交通網絡公司”的形式，要求網約車公司接受新型規制結構。這種規制結構實質上仍是 “政府管網約車公司，網約車公司管網約車”，只不過已經與巡游出租車的規制結構全無關系。在規制法律制度的設計上，它與主體性運營模式下網約車公司自由選擇的交通網絡公司規制結構并無本質區別，只不過，由于混合型運營模式法律關系結構的不同，而呈現出若干細微法律制度的差別。

比如，由于此時的網約車公司會直接涉入出租車運營及利潤分配，因此，其被課以的主體責任要明顯不同于中介型和主體型。在中介型運營結構中，網約車公司不參與經營活動本身，其對司機法律責任僅承擔一種基于過錯的默示擔保責任，比如，在因對司機資質審核不實造成營運事故的情況下，網約車公司依其過錯承擔責任；而在主體型運營結構中，司機的營運行為被網約車公司所吸收，司機行為實際上是網約車公司的延伸，此時，網約車公司直接對司機的不當營運承擔主體責任；但在混合型運營結構中，網約車公司與司機共同構成營運合同的義務方，二者均是責任主體，對作為消費者的乘客權益的損害承擔連帶責任。也正是由于網約車公司在混合型運營模式下主體地位的不同，網約車公司的行業自治形態也會區別于主體型。

當然，為了自身利益，網約車公司自然會制訂更為嚴格的自治規范，盡更高的注意義務，對私家車主及其車輛進行全方位的監管，盡可能減少法律風險。

五、結語

不同時代、不同技術背景會產生不同的業態，網約車正是現代互聯網、大數據時代下產生的、符合市場發展趨勢的新興事物。在市場發揮決定性的作用下，政府要做的應當是順應自生自發市場選擇的結果，根據網約車現實中不同運營模式之下內部法律結構關系的特點，進行相應地引導與規范。盡管在規制過程中會面臨各種各樣的新的問題，但這是新生事物發展之初所不可避免的現象，政府應該以一種更加包容、開放地態度予以應對。這是全面深化改革新形勢下政府轉換管理思維、發揮市場主導性作用的必然要求，亦是政府依據法律思維創新管理框架的機遇所在。

Jurisprudential Analysis of the Regulation of Car Reservation Via the Internet

ZHANG Ting

(ZhongnanUniversityofEconomicsandLawinLawSchool,Wuhan,Hubei430073,China)

Car reservation via the Internet as a creative pattern based on internet technological innovation. The regulatory path of traditional taxi restricted the development of the emerging market forces. Compared to the previous version, the latest “Interim Provisions on Operation and Service Management of Car Reservation via the Internet ” reduces the barriers to entry, and release the market dynamics. But artificially divided parade cars and network taxi market about the practice range, overstepping the proper role of government in market, most likely caused by new equity imbalance. Based on the main parties involved in the balance of car reservation via the Internet on legal interests, the mode of the regulation of car reservation via can be typed as intermediary, subjectivity and mixed operating modes, and by analyzing the structure of its internal legal relationship, thereby trying to explore the different modes corresponding to regulatory path of car reservation via the Internet.

regulation of car reservation via the Internet; the decisive role of market; operation model; tripartite legal relationship

2016-08-27 該文已由“中國知網”(www.cnki.net)2016年11月18日數字出版，全球發行

張婷，女，中南財經政法大學2015級憲法學與行政法學博士研究生，主要研究方向：行政法學。

D922

A

1672-769X(2017)01-0065-09

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.2017.01.007