議程設置視角下的民意引導警務模式：概念與現實

蘇 恒

（中國人民公安大學， 北京 100038）

議程設置視角下的民意引導警務模式：概念與現實

蘇 恒

（中國人民公安大學， 北京 100038）

民意引導警務模式是一種制度化、常態化的公安主導、民眾參與的協商民主模式，是公安機關主動回應民眾期待、適應社會主義民主發展要求的警務決策模式創新，對于實現公安政策與民眾期待有效對接具有重要意義。議程設置理論是民意引導警務模式實踐的重要方法理論支撐，為分析民意引導警務模式過程中存在的問題、原因及尋求問題對策提供良好的視角。在議程設置理論視域中探討民意引導警務模式對于提升民意引導警務模式建設品質，增加公安決策理性與有效性具有重要啟示意義。

民意引導警務模式；議程設置理論；公安政策

民意引導警務模式是新時期公安機關主動回應人民群眾的新期待、主動迎接新時期社會變化趨勢、主動響應中央要求的新型警務工作模式。議程設置理論是傳播學領域開啟、在行政學與公共政策學領域有廣泛應用的交叉性知識體系。議程設置理論重在分析權力主導與社會協商間的張力與空間，引導政治權力（政府）合理規設權力與社會的關系，促成政府與社會、個人間的和諧互動，使得政府政策效益最大化。

一、議程設置視角下的民意引導警務模式：概念界定

（一）民意引導警務模式的概念界定

民意引導警務模式，是指公安機關在決策過程中，積極搭建民意表達制度化平臺，主動吸納民意，并在對民意進行科學的分析、歸納與對自身職能、權限進行審視的綜合考量基礎上設定警務工作議題，將其作為公安政策的主要依據，實現公安政策與民眾需求的有效對接，從而確保公安決策的有效性與合理性，是在當前制度框架中尋求紓解民眾權利訴求壓力與公安民警承受能力平衡的一種可行性工作模式。

1. 定義分析

民意引導警務模式是善治理論在公安機關社會治理領域的具體實踐。善治是基于治理理論提出的如何實現有效治理的一種理想型政治管理模式，是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征在于它是政府與社會對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會一種良性互動、合作共治的新穎關系。善治的過程實際上是政府權力向社會回歸的過程。①俞可平．治理與善治[M]．北京：社會科學文獻出版社，2000：147．黨的十八屆三中全會明確指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化，而善治則是治理現代化的目標追求。而在民意引導警務模式過程中，治理主體由公安機關單一管制向公安主導社會共同治理轉變，公安機關構建網絡型的治理格局——公安機關暢通民意溝通渠道，民眾積極參警議警，逐步建立合作共識，從而實現提高群眾滿意度與公安工作效能的統一，實現公共利益的最大化，正契合了善治理論的方法導引。

民意引導警務模式是人民主權原則在警務工作中的體現。人民主權原則是一條亙古不變的政治公理，其認為國家、政府的權力來源于和最終屬于人民，即權為民所有、權為民所賦。公安機關作為政府組成部分，公安權力來源于民眾權力的讓渡，而權力必須對權力的來源負責。因此，公安機關在行使公安權力時必須做到權為民所用。在民意導向型警務決策過程中，公安機關堅持以民意為基礎，將民意作為公安政策的主要依據，公安政策的落腳點也在于解決與群眾切身利益相關的問題，是公安機關踐行以人民為中心發展理念的機制創新。

民意引導警務模式是加強公安權力合法性的必然要求。合法性是一種特性，指政治權力為大眾的認可程度，通常是指政權、當局與法律、制度等共同體體系得到民眾的認同、忠誠與信仰，是政治權力主體的自我論證和大眾對這種論證的支持。②曹英．公安學：基本理論與中國視角[M]．北京：中國人民公安大學出版社，2015：104．而當政治權力的自我論證并不能為民眾所認可時，政治權威就會出現不足甚至喪失的危機，從而極大地增加治理成本，導致社會資源嚴重內耗。而在民意導向警務模式中，公安機關堅持決策從群眾中來、服務到群眾中去的為民宗旨，通過搭建制度化渠道使民眾全程參與政策過程，培植民眾對政策的善意情感，公安機關在民眾的合作下輸出更為優質的政策產品，使得民眾更進一步認可公安權力，從而形成良性的循環，這對于維護公安權力合法性與減少社會治理成本具有積極的意義。

2. 特點展開

① 民意引導警務模式是一種常態化、制度化的警務工作機制。在這種工作模式中，公安機關依托警務廣場、警務e廣場以及社區警務室作為民意收集平臺，設立專門的工作機構以及工作機制對收集到的民意進行定期的研判分析，規劃政策方案，再將政策方案交予決策層進行決斷，從而輸出公安政策。民意引導警務模式是一套完整的工作機制，既有理念導向，兼具制度安排，同時設立專門機構作為組織保障，各個階段緊密銜接，各個部門相互配合，是一種常態化、制度化的工作模式。

② 民意引導警務模式實質上是一種協商民主決策模式。協商民主，是指公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。③燕繼榮．協商民主的價值與意義[J]．科學社會主義，2006，（6）．協商民主是在現時政治語境擴大公民政治參與、凝聚社會共識的有效路徑。在民意引導警務模式決策模式中，公安機關積極搭建警民交流平臺，營造良好的討論氛圍，民眾參與討論，提出民意訴求，同時公安機關主動回應，將群眾訴求作為政策的出發點與歸宿，警民互動，形成政策共識，整個過程實質上是一種公安主導、民眾參與、社會協同的協商民主模式。

③ 民意引導警務模式是一種積極警務。積極警務，是指公安機關通過制度安排、結構設置、機制建設和行為活動，確立以人為本的、法治的觀念理念，體現溝通、預防、服務優先的公共管理職能。①曹英．公安學：基本理論與中國視角[M]．北京：中國人民公安大學出版社，2015：183．民意引導警務模式在工作理念上，堅持以人為本；在工作方式上，主動出擊，將警務關口前移，注重預防；在工作機制上，整合民意資源，加強部門協作；在制度安排上，建立和完善常態化的會議、工作制度，充分體現了積極警務的價值內涵。

3. 價值功能

① 民意引導警務模式有助于公安機關主動回應民眾期待與社會要求。主動回應民眾期待與社會要求是公安機關樹立公共權威、構建和諧警民關系的重要途徑，而回應民眾期待與社會要求關鍵在于公安機關能全面地傾聽民意、疏解民怨、排解民憂。民意引導警務模式將民眾訴求作為公安政策的邏輯起點，公安政策的落腳點也在于解決與民眾切身利益相關的社會問題。在民意引導警務模式中，公安機關通過建立制度化民意表達渠道，同時借用互聯網等技術手段擴大民眾參與，廣泛聽取民意；在公安政策規劃過程中，聽取民眾意見，摸清民眾態度，不斷完善政策方案細節；在政策執行過程中，將評判權交由民眾，適時調整政策。整個決策過程中，公安機關始終圍繞民意轉，實現公安政策與民意要求的對接。

②民意引導警務模式有利于促進公安改革。在公安體制改革方面，民意引導警務模式打破單一治理主體格局，主動將民意吸納到決策過程中，形成制度化的公安主導、民眾參與的協商式民主決策模式，創新了公安工作機制；為適應民意引導警務模式工作要求，公安機關推動警力資源向基層傾斜，實現警力下沉，創建扁平化組織體制。同時，增設專門公共關系機構協調整個模式的運行，打破了傳統的基層警力奇缺、機關人浮于事的人事安排格局，促進公安機關組織體制創新。民意引導警務模式符合新時期民主法治建設對公安工作的要求，為公安體制改革提出了較好的思路。

在民警與領導素質提升方面，民意引導警務模式使得公安民警牢固樹立“立警為公、執法為民”的工作理念，在長期的工作實踐中不斷強化宗旨意識，提升新時期群眾工作能力，并且在民眾訴求壓力的倒逼之下，公安民警的業務能力也會不斷得到提升；新時期對公安機關領導素質要求主要包括過硬的政治素質、高尚的道德素質、良好的法制素質、優良的作風素質、較高的文化素質、精深的業務素質、健康的心理素質、強健的身體素質。②程琳．公安學通論[M]．北京：中國人民公安大學出版社，2013：407．民意引導警務模式中，在與民眾溝通過程也是公安機關領導向民眾學習的過程，人民群眾中蘊藏著豐富的智力資源與信息資源，對于促進公安機關領導的各項素質、開拓自身的視野具有重要作用。

在促進“四項建設”方面，民意引導警務模式著眼基層，將警力資源向基層傾斜，加強基礎信息化建設；同時借助民力，依托民意資源，推動警務實戰化建設；不斷推進警務公開,通過加強民眾監督敦促公安權力在陽光下運行，推動執法規范化建設；完善選拔用人、考核機制，改革干部選拔任用制度，加重民意評判所占權重，促進隊伍正規化建設。

③民意引導警務模式有利于促進國家治理建設。國家治理建設的方向在于政治國家與社會合作，達成共識，實現公共利益最大化。民意引導警務模式是公安主導、民眾參與的協商民主模式，公安機關與人民群眾相互交流協商，良性互動，共同參與社會治理，從而有效地增加和諧要素，減少不和諧的要素。民意引導警務模式中決策從民眾中來、服務到群眾中去的理念為國家治理建設提供良好的視角，而且其民意分析研判、政策規劃等工作運行機制對于國家治理創新具有借鑒意義。

（二）議程設置視域下的民意引導警務模式

議程設置理論是傳播學領域開啟、在行政學與公共政策學領域有廣泛應用的交叉性知識體系。議程設置理論重在分析權力主導與社會協商間的張力與空間，引導政治權力（政府）合理規設權力與社會的關系，促成政府與社會、個人間的和諧互動，導使政府政策效益的最大化。

1. 議程設置理論的三個要素

本文所要討論的議程設置，是公共政策議程設置過程，而非傳播學領域中的議程設置。按照政策過程階段理論，政策過程的邏輯起點是問題構建，政策過程的開端是議程設置。①楊成虎．政策過程研究[M]．北京：知識產權出版社，2012：126．而議程設置過程內含兩個階段，即問題的界定與將建構的問題列入政策議程，其旨在通過探討公共政策的形成路徑，尋求破解公共政策與社會訴求錯位難題的方法，以保證公共政策的公共性與有效性，實現社會公共利益最大化。在議程設置理論中，主要包含社會問題、政策問題以及政策議程三個要素。

① 社會問題，是指由于社會內部矛盾所導致的妨礙社會全體或部分成員的正常生活、影響社會的全面進步、為社會上相當多的人所共識并需依靠社會力量來加以解決的現象。②張國慶．公共政策分析[M]．上海：復旦大學出版社，2012:158．社會問題不同于個人問題，其涉及范圍較廣，憑借個人能力無法解決，必須借助于政府或社會力量。任何社會都具有各式各樣的問題，但社會問題確認為政策問題并不是自發的，而是政策制定者對社會問題的選擇過程，包括問題察覺、問題描述、問題分析與問題界定四個階段③吳江：《刑法分則中注意規定與法律擬制的區分》，載《中國刑事法雜志》2012年第11期，第56至60頁。。因此，政策問題的構建還與政策制定者的決策能力及注意力密切相關，這里的“注意力配置”是指決策者把自己有限的信息處理能力配置到與決策相關的刺激因素的過程，包括對刺激因素的關注、編碼、解釋和聚焦④吳祖建．管理決策的注意力基礎觀[J]．管理學家（學術版），2010,（12）：71．。

② 政策問題，是指客觀存在的、對社會上大多數人的利益、生存發展條件和價值規范等產生重大不良影響，并經過一定的渠道和途徑反映到政府有關部門、列入政府的政策議程并為政策制定者所分析和研究，等待解決的社會公共問題。⑤張國慶．公共政策分析[M]．上海：復旦大學出版社，2012：159．政策問題是政策制定者對社會問題進行篩選、整理的結果。但是政策問題只是擺在政策制定者面前的實然現象，政策問題倒逼決策的制定還需將政策問題列入政府的政策議程。

③政策議程，指將政策問題提上公共部門的議事日程，公共部門正式決定進行討論和研究，并準備如何制定有效政策加以解決的過程。①張國慶．公共政策分析[M]．上海：復旦大學出版社，2012：171．政策議程過程前承問題建構，后接議程輸出，政策議程過程包括政策議程的啟動與決議階段。在啟動階段，政策議程的引發機制存在內外兩種形式，主要包括政治權力、利益集團、統計指標、危機事件等影響因素。在決議階段，政府有關決策部門依據自身職能，結合大眾心理需求，均衡各種利益訴求，擇決問題作為公共政策的解決對象。

2. 議程設置理論與民意引導警務模式的關系

議程設置過程是政策制定部門根據自身職能與價值觀，結合社會大眾的現實需求，對社會問題進行界定，同時將界定出的政策問題列入政策議程的過程。而民意引導警務模式則是公安機關以民意作為公安政策導向，對民意進行分析研判，從而規劃、分析評估以及擇定政策方案的過程。對二者的價值追求、內在邏輯角度加以分析，議程設置理論與民意引導警務模式之間存在以下關系：

① 民意引導警務模式與議程設置理論的價值追求是一致的。議程設置是政策過程的開端，其最終目的是輸出公共政策，公共政策固有的公共性決定了議程設置的價值追求在于社會公平正義，實現社會資源配置最優。而促進社會公平正義同樣是公安機關對當前社會賦予其歷史使命②新華社．習近平就政法工作作出重要指示強調把政法工作擺到經濟社會發展全局中謀劃 履行好維護國家安全和社會安定重大責任[N]．人民日報，2015-01-20．的價值判斷，公平正義是政法工作的生命線，這是由公安機關的政治屬性與社會屬性決定的。民意引導警務模式中，公安機關與人民群眾共同構成社會治理主體，多元主體的治理使得社會利益的分配、公共資源的配置更為平衡、合理，從而實現政策結果的公平正義。

② 議程設置理論是民意引導警務模式的重要理論支撐。在民意引導警務模式中，民意反映的是群眾訴求，既包括個人問題，也包括社會問題，公安機關將收集到的民意進行分析研判，及時將社會問題確認為政策問題（其中公安機關管轄范圍內的個人問題在公安勤務中解決），列入公安政策議程，進行政策規劃、分析與執行。可見，議程設置是民意引導警務模式的重要組成部分。同時，議程設置理論作為政策階段理論的衍生品，從議程設置理論角度分析民意引導警務模式，可解構該模式，對其各個階段進行深入的分析，從而尋找各個階段存在的問題及其原因，尋找提升民意警務模式建設品質的對策。

③民意引導警務模式為議程設置過程提供良好的思路。民意引導警務模式是一種公安主導、民眾參與的協商民主模式，而公共政策議程建構機制與協商民主的價值理念和制度設計具有內在的契合性③李強彬．論協商民主與公共議程建構[J]．求實，2008，（1）．，公共政策議程設置過程應廣泛擴大民眾參與，民眾與政策制定部門的互動使得更具社會價值的社會問題進入政策議程，并且能有效防止權力壟斷④楊成虎．政策過程研究[M]．北京：社會科學出版社，2012：133．。在民意引導警務模式中，公安機關暢通民意表達渠道，擴大民眾參與路徑，為議程設置民主化提供良好的范式。

二、當前民意引導警務模式建設存在的問題及其原因

（一）當前民意引導警務模式建設存在的問題

從議程設置理論角度看待民意引導警務模式，可將該工作機制劃分為三個階段，即公安政策問題建構、公安政策方案規劃以及公安政策擇決。民意引導警務模式的價值理念具有當然的正當性，但其在實踐過程中也凸顯了一些問題，主要表現在政策問題的界定不全面、政策方案規劃不科學、政策方案擇決不理性三個方面。

1. 政策問題界定不全面

民意引導警務模式實踐過程中，由于公安工作面廣量多，民眾要求所要解決的問題紛繁紛雜，加之網絡技術的發展使得社會處于信息爆炸的時代，公安機關難以全面而準確地界定政策問題，表現在：應當確認為政策問題的社會問題由于信息傳播途徑堵塞、信息掩埋等原因而未能成為政策問題；不屬于公安政策問題的社會問題由于領導個人偏好、信息失真等原因而成為政策問題，導致公安政策與民眾訴求錯位；僅屬于某一區域的政策問題而作為整個管轄范圍的政策問題，造成警力資源的浪費。

2. 政策規劃不科學

政策規劃，是有關組織和個人為解決公共政策問題而設計政策目標，擬定政策措施，起草和論證公共政策方案的運籌構思出謀劃策的活動。①周樹志．公共政策學—一種政策系統分析新范式[M]．陜西：西北大學出版社，2000：132．政策規劃的主體是決策的參謀機構，政策規劃過程包括政策目標確立、政策方案設計以及政策方案評估與論證。在民意警務模式實踐中，由于參謀人員獲取的信息有限以及運用信息能力的不足等主客觀原因，加之信息共享機制的不完善，導致其在確立政策目標時難以確定具體明確的目標、在方案設計時難以制定出盡可能多的備選方案、在方案評估與論證時對方案價值、可行性、效果以及風險缺乏客觀的評判，使得政策規劃不科學。

3. 政策方案擇決不理性

政策方案擇決的過程就是決策者在對備選方案進行認真分析、仔細論證的基礎上，擇優選擇最適合的決策方案的過程。根據西蒙決策理論，人是有限理性的，因此決策方案的優劣與決策者的決策能力和決策過程相關。在民意引導警務模式中，由于公安機關領導決策能力的不足以及決策過程中集體討論研究的機制缺失，使得在政策方案進行擇決的過程中缺乏理性，難以選擇出最適合的政策方案。

（二）民意引導警務模式建設所存在問題的原因

1. 外在壓力表達機制不健全

民眾對公安機關的訴求構成對公安工作外在壓力，這種外在壓力敦促公安機關制定相應的政策方案以解決對應的問題，在這個過程中就需要健全的壓力表達機制，否則就會導致群情淤積，民眾通過非正規或非法途徑表達訴求，致使社會秩序崩坍。在民意引導警務模式中，由于民眾訴求只是分散的表達，難以形成一種問題流，對政策制定者無法形成一種壓力，使得政策制定者的注意力難以集中到特定的問題上，從而對問題的界定不準確。同時，民眾現實參與渠道相對有限，大部分的民意只能在網絡上表達，而網絡信息龐雜，而且信息更新速度快，很容易使一些重要信息湮沒，并且政策制定者在界定這些問題過程中，由于考慮到自身利益或社會不利影響，選擇性地忽略某些并未被民眾察覺的潛在重大問題，使得有些民意壓力難以成為公安政策制定的動力，導致問題的界定不全面。

2. 領導素質與態度不佳

從議程設置角度看民意引導警務模式，該模式是政策制定者與問題相互選擇的過程，政策問題的界定與擇決很大程度上受到領導素質與對待社會問題態度的影響。在民意引導警務模式中，有的公安機關態度不佳，對于一些亟待解決的社會問題選擇性忽略，反而將注意力集中在其他無關痛癢的問題上，使得一些應當成為政策問題的社會問題難以進入政策議程，從而導致公安政策與社會需求的錯位。同時，由于少數公安機關領導的素質較差，缺乏領導者應當具備的能力要求，在問題建構過程中對社會問題不能進行全面的認識與研判，在方案擇決時無法遴選出最適合的政策方案。

3. 公安機關組織協調不力

民意引導警務模式是一個系統的決策過程，需要各地區公安機關、公安機關內部各部門聯動，形成合力，輸出最優質的政策產品。在公安機關內部，由于公安民警之間價值觀、注意力等不同，民警對信息的理解也不盡相同，最客觀民意信息難以傳遞到民意分析研判部門，加之在民意信息傳遞過程中容易參雜公安民警過多的主觀意見，導致信息失真，使得民意搜集部門與參謀部門、參謀部門與決策機關之間難以完美銜接，民意——政策這條決策鏈條難以持續有效運轉。在公安機關之間，部分公安機關只關注于本管轄區域的民意引導警務模式建設，閉門造車，缺乏足夠的交流溝通，使得先進的經驗與一些關鍵信息難以共享，出現在問題界定過程中不能對發生在其他地區的問題引起重視、在方案規劃和政策擇決過程中無法借鑒先進經驗等問題。

4. 信息共享機制不完善

在民意引導警務模式中，信息在整個警務機制運行中占據重要地位。信息共享機制是指公安機關內部各部門、各地區公安機關之間在相應的工作制度安排下，借助必要的信息技術手段，通過信息的相互分享、交流，實現信息利用效率最優。但在現階段民意引導警務實踐中，由于缺乏信息共享的技術支持與機制設計，各地區公安機關之間難以進行常態化的經驗交流與民意信息共享，公安機關內部各部門之間無法及時、便捷地進行信息傳遞與溝通，從而難以廣泛地凝聚公安機關合力與匯聚民意，使得公安政策問題界定不全面、政策方案規劃不科學以及政策擇決不理性。

5. 民警執行能力欠缺

公安民警是民意引導警務模式的核心要素，這套工作機制的運行需要公安民警來執行。公安民警的執行能力則是指公安民警對民意引導警務模式理念的把握以及踐行這套模式所需要的知識與技能，主要包括群眾工作能力、民意歸納與分析能力等。所以，即使這套模式的理念與運作過程如何正當與有效，公安民警的執行能力不足仍然可能使得這套模式淪為空談。在當前民意引導警務模式實踐中，由于一些公安民警缺乏系統的理念與能力教育，其在采用這套工作機制的過程中仍使用傳統的工作方式，難以適應這套模式的要求，從而在搜集民意、認定問題等環節出現問題。

三、完善議程設置機制，提升民意引導警務模式建設品質

民意引導警務模式是在當前制度框架下公安機關推動警務民主化、構建和諧警民關系的有益嘗試，對于促進公安機關治理能力建設具有重大意義。但從議程設置角度分析，當前民意引導警務模式實踐中還存在著一些問題，針對這些問題及其產生的原因，公安機關應當從以下方面著手，提升民意引導警務模式建設品質。

（一）健全社會表達與參與機制

民意引導警務模式中，民意是基礎，是整個模式開展的邏輯起點。因此，公安機關應建立制度化的民意表達機制。借助網上網下兩個平臺：在網絡上，公安機關創建民意表達與交流平臺，如創建警務微博、公安警務平臺，使民眾能隨時、隨地借助于網絡發聲，并且民意在相互交流中能自我凈化，失真的民意信息會被淘汰，使得客觀存在的社會問題被公安機關認知；在公安機關門戶網站上設立局長信箱，暢通民意表達渠道；開設警民討論平臺，公安機關就特定問題主動開展討論，認真傾聽民眾意見，增加民眾對公安機關的善意情感。

在現實社會中，依托社區警務室，定期開展警民懇談會，民眾面對面向公安民警表達權利訴求；定期開展大走訪活動，公安民警主動聽取民意，解決民眾困難；設立公安局信訪日，局長定期接待信訪民眾，了解群眾呼聲最高、反映最強烈的問題。

（二）提升領導決策素質與能力

為保證公安政策的公共性與合理性，公安機關應加強領導者的素質能力建設，完善決策機制。首先，改革干部任用制度，把好干部入口關。在選拔干部過程中引入競爭機制，注重對干部決策能力與群眾工作能力的考察。同時，將民警以及群眾對干部的評價作為提拔意見。其次，完善領導干部教育、培訓制度。公安機關應建立常態化領導干部培訓制度，并且在培訓結束開展考核，將考核成績列入個人檔案，切實提升干部的素質能力。再次，加強領導干部跨地區、跨行業交流。通過開展領導干部交流活動，領導干部在相互溝通中相互借鑒經驗，增長才干。最后，推動決策民主化。在對備選方案擇決過程中，決策層充分討論，各自發表意見，最后由決策者裁定最后方案，使決策理性化。

（三）完善公安機關內部組織協調機制

民意引導警務模式是通過民意壓力來助推公安機關政策動力的，其主要途徑是通過主動傾聽民眾訴求來吸納民意，但在實際工作中，民意還表現在公安勤務部門的各項指標數據上，如刑事犯罪率高反映了當地刑事案件高發，也理當是公安機關需要解決的與民眾生命安全息息相關的社會問題。因此，在民意引導警務模式中，民意分析研判部門應同各業務部門加強溝通，建立制度化的會議制度，從而全面地了解民意。

同時，民意引導警務模式是一個貫通的過程，民意搜集主要在基層派出所，民意分析研判主要在參謀機關，而決策則在領導機關，所以應當明確各個部門的職能定位，規定各個部門的職責范圍，同時確立對應的獎懲機制，使各個部門各司其職，相互協調。

（四）改進信息共享機制

首先，完善民意搜集機構與民意分析研判機構之間的信息共享機制。充分依托網絡信息技術，建立專門的信息傳遞通道，民意搜集機構將定期搜集到的民意信息傳遞到分析研判機構。其次，完善民意分析研判機構與其他公安業務部門之間的信息共享機制。各公安業務部門如刑偵、經偵部門將月、季度統計數據及其變化趨勢與民意分析研判機構共享，使民意分析研判機構全面掌握社情民意。最后，完善各地區民意信息共享機制。建立各地區公安機關負責人會議制度，通過各個地區的民意信息共享，對比自身地區是否存在潛在類似問題，同時借鑒其他地區在政策方案規劃、政策擇決方面的先進經驗，提高預警能力，實現警務關口前移。

（五）提高民警執行能力

首先，強化公安民警的宗旨意識與服務理念。意識主導行為，理念決定態度。在警營文化建設中，通過物態文化建設加強民警對群眾路線的心理認同；在日常工作例會中，貫穿人民警察核心價值觀教育，使其深入人心；定期開展社區普法、群眾進警營等活動，使公安民警在警民互動中強化宗旨意識。其次，定期對公安民警開展能力培訓。通過組織民警觀看公開課，加強對公安民警群眾工作能力的培養；向公安民警系統介紹民意引導警務模式的理念與運作機制，通過常態化的教育培訓使其熟練掌握工作方法與工作技巧。最后，建立民警交流制度化平臺。建立公安民警網絡討論交流平臺，對具有借鑒意義的工作方法提煉出來，在公安機關內部宣傳推廣，供公安民警學習。同時，公安民警在交流中能夠相互借鑒，相互啟發，提升自我工作能力。

民意引導警務模式是公安機關主動適應新時期黨的群眾路線教育實踐活動要求的警務模式創新，是推進警務民主化、構建警務共同體以及實現公安決策理性的有益實踐。政策議程設置理論是依據政策過程階段理論的衍生理論，而民意引導警務模式實質上是公安主導、民眾參與的議程設置模式，本文從議程設置理論分析民意引導警務模式有助于解構民意引導警務模式，從而探求當前民意引導警務模式中存在的政策問題界定不全面、政策規劃不科學、政策抉擇不理性的階段性問題，并依據議程設置理論、決策理論而提出破解當前問題的途徑，以期提升當前民意引導警務模式建設品質，完善民意引導警務決策機制。

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[12]周樹志．公共政策學—一種政策系統分析新范式[M]．陜西：西北大學出版社，2000．

[13]習近平．把政法工作擺到經濟社會發展全局中謀劃履行好維護國家安全和社會安定重大責任[N]．人民日報，2015-01-20．

[14]Charles O．Jones．An Introduction to the Study of Public Policy[M]．Duxbury Press．1977．

[15]Roger W．Cobb，J．K．ROSS and M．H．Ross．Agenda-Building as a Comparative Political Press[J]．American political Science Review．1976．127．

Study on the Public Opinion Guide Policing Model from the View of Agenda Setting: the Concept and the Reality

SuHeng
（People’s Public Security University of China, Beijing 10038, China）

Public opinion guide the policing model is a kind of institutionalization and normalization of public security, public participation mode of deliberative democracy, is the public security organ shall actively respond to look forward to, to meet the need of the socialist democracy police decision model innovation, to achieve public security policy and the people are looking forward to the effective docking is of great significance. Agenda-setting theory is an important method to theoretical support of public opinion guide mode of police practice, to analyze the problems existing in the process of public opinion guide the policing model, reasons and seek countermeasures to provide a good perspective. In the agenda setting theory horizon in the public opinion guide the policing model to improve the quality of public opinion guide the policing model construction, and increase the public security decision rationality and validity has important significance.

Public Opinion Guide the Policing Model; Agenda-setting Theory; Public Policy

D631

B

1008-5750(2017)04-0035-(10)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.04.005

2017-06-26責任編輯：陳 匯

蘇恒（1992— ），男，湖北黃岡人，中國人民公安大學2015級公安學碩士研究生，研究方向為公安管理學。