中國能源安全與全球治理模式反思
——以中國能源戰略為視角

張 屹

（中國國際問題研究院亞太研究所， 北京 100005）

中國能源安全與全球治理模式反思
——以中國能源戰略為視角

張 屹

（中國國際問題研究院亞太研究所， 北京 100005）

大國的能源安全問題不僅影響著本國的國計民生，更是如鏈條般牽動著全球社會的神經。以中國的新型能源開發過程中存在的問題作為視角切入，對中國能源安全與全球治理模式進行反思，希望對能源安全問題研究能有所啟發。我國的能源安全政策跟進仍落后于現實需求，能源戰略引發了一系列環境治理問題，在非洲也出現了當地勞工權益保護問題，公眾對治理環境污染的現實呼聲從未減弱。對于環境問題采取公共治理上的多元主義立場，即作為主導一方的政府，與公民社會、非政府組織、私有企業等相關主體形成多元互動格局，這是全球化時代必然的路徑選擇。2015年習主席在中非合作論壇南非峰會上發布了“十大合作計劃”，從而使得中非合作集中體現出中國參與國際能源合作與參與全球治理的“中國模式”。

能源安全；氣候變化；碳減排；雁行模式

在全球化時代的今天，能源安全問題已經跨越國界。能源戰略帶來的環境問題，不斷引發公眾的關注以及強烈反響。中國西部資源的不合理開發，所造成的不僅僅是對水資源的污染，甚至和四川、云南等地的地質災害有著深層次的聯系，更為嚴重的是，這一系列的因果鏈條影響著公眾的情緒，也牽動著公眾的神經。一個嚴峻的問題擺在我們面前：如果不對能源安全進行深刻反思和在資源開發機制上采取有效對策，那么水資源的污染破壞將會產生更為嚴重的后果。

中國于2003年提出的科學發展觀是對全球共同面對的能源開發以及隨之而產生的環境問題在理念上的回應。中國的國際問題學者，理應為我國的下一步能源開發所面臨的一系列嚴峻現實問題，如何相應地突破體制性約束，以及制定規劃、采取對策，提供一系列有效的參考框架，同時也為我們真正落實科學發展觀引申出了一個實證主義維度。目前國內學者的主流觀點認為，盡快確立可持續的能源發展戰略，全面深化能源結構性改革，是中國經濟發展的當務之急。首先，應堅持節能優先的發展戰略。節能既是保障能源安全的重要基石，也是增強經濟綜合競爭力、落實可持續發展的重要途徑。應當針對重點能源消費部門以及重點領域制定更加完善和符合現代標準的能效指標體系，普及節能減排技術，節約能源消費。其次，應當加快調整能源結構，實現清潔化和低碳化。積極化解煤炭行業過剩產能，落實國務院《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，盡快將落后的產能技術淘汰掉，嚴格把關煤炭新增產能。最后，還應當嚴格管控煤電產能規模，暫緩煤電項目新增核準，緩建已核準項目。大力開發非化石能源，管控好水電、核電發展的進程，大力開發風電、光伏和生物質能，適度在情況適宜的地區開發地熱能。

以中國的經濟體制改革作為今后的關注點，挖掘中國經濟環境的巨大潛力，將會對中國未來能源安全問題，甚至經濟環境的發展前景產生積極的影響。在應對“四大能源革命”和氣候變化的格局下，中國能源戰略需要加快轉型步伐，快速發展新能源與可再生能源勢在必行。經濟新常態也意味著能源發展格局面臨著更為微妙的國內格局與國際局勢。本文通過對國內外能源安全現狀和全球環境治理問題、全球能源合作問題進行論述分析，對中國在全球的治理模式進行了定位及反思。

一、能源安全問題對國際合作的影響

（一）中國所面臨的能源安全現狀

能源安全問題是當今國際問題研究的前沿領域，屬于非傳統安全熱點問題。中國的能源前景和頁巖氣革命從一個技術層面間接反映了能源安全問題對中國國際戰略的巨大影響。如果從西方學者的視角來解讀當今中國在新型能源開發過程中所面臨的現實問題，可以發現中國在很多方面應當借鑒美國開發利用新型能源方面的成功之處，并應針對自身獨特的地理特性，尋找適合自身的頁巖氣開發技術，同時必須完善市場機制，打破國有企業壟斷開發的格局，鼓勵私人企業家進行投資和創新，由政府主導建設一個主體多元化、充分競爭的市場，從而降低開發成本。

首先，中國目前在能源開發方面存在著體制性約束。中國由于現有資源的緊缺，開發新型能源勢在必行，然而頁巖氣的開發尚存諸多問題，比如以中央政府支撐的國有企業和以地方政府支撐的私有企業、私有上市公司之間存在矛盾制衡關系。中央開發與地方開發各有利弊，地方開發必然更有效率。今天中央已經大幅度將權力下放給地方，包括通過將礦區土地使用費由以往全部上繳中央轉為部分上繳地方。李克強總理還特別做出指示，在項目審批上，權力要適當下放給地方，以便提升開發效率。

國外學者，包括國內很多學者對中國央企有一種誤解，他們往往認為中國的中央政府對央企有著絕對的支配權，迷信中央政府的全能；實則不然。在新型能源的開采方面，各相關利益主體對于開采權具有相互競爭的利益關系。中央政府雖然知道地方開發的效率更高，然而在各級政府、各級國有企業以及NGO等諸多利益主體的競爭之下，中央政府往往需要調和他們的利益需求，因此處在一種困境之中。

經過對中國的體制性約束進行一番深入的剖析，為我們敲響了警鐘，把在能源開發過程中無法回避的環境問題擺在我們面前，提上議事日程。當然，這一問題也是任何新興大國在發展過程中無法避免的。

其次，對于非傳統型油氣開采方面，目前國內的企業普遍缺乏經驗及相應的技術。目前國內只有四家企業有能力與國際能源公司進行合作、管理頁巖氣開發項目，其中包括兩家國有企業和兩家省級國有企業。對中國的國企壟斷機制在目前的頁巖氣開發方面所取得的突出成績我們還是應當給予肯定的。比如，中國石油天然氣集團總公司鋪設了第一條頁巖氣管道，同時還和英國殼牌石油公司展開了有效的合作。2015年12月29日，中國首個實現商業開發的大型頁巖氣田一期正式建成投產。［1］

（二）美國對中國“書寫國際經濟規則”所持有的立場

中美關系發展的三個歷史階段：1972年至1979年為安全合作階段；1979年至1989年為在安全合作基礎上深化經濟合作的階段；1989年至2012年為同時采取“接觸（engagement）”與“對沖（hedging）”政策的階段。中國作為世界第二大經濟體和第一大貿易國，兩國的經濟依存關系日益加深。美國曼斯菲爾德基金會（The Maureen and Mike Mansfield Foundation）首席執行官弗蘭克·詹努齊（ Frank Jannuzi）認為，美國希望看到中國健康發展并融入現有國際秩序，美國沒有理由也沒有能力遏制中國。中美兩國牽手35年來中國已逐步融入國際社會。

關于中美關系現在出現問題的原因，當前美國很多學者認為是因為過去中國行事低調，基本接受已經形成的國際規則。但現在中國成為第二大經濟體，欲修訂規則，這雖屬正常，但不會令所有國家滿意。如果美國認為中國是想推翻現有規則，就會尤其感到不舒服，特別是在全球能源開發和儲備方面。例如在南海問題上，美國人普遍認為是中國在挑戰國際體系；再如在網絡安全和探索太空等新的領域，目前尚無成熟的全球規則，需要中美一起來制定，但美國擔心中國的想法與其設想有較大不同。

從當前美國政界學界的主流立場來看，美國并未反對中國加入TPP。媒體所報道的“奧巴馬曾言不允許中國書寫國際經濟規則”，實際上是奧巴馬總統為獲得國會支持而采取的政治手段，并不真正代表美國政策。美國對“亞投行”的理解也不斷加深。美國曾擔心“亞投行”的規則標準低于“亞洲開發銀行（ADB）”和“國際貨幣基金（IMF）”，從而沖擊當前國際金融體系，若今后“亞投行”的規則并不低于通行標準，美國或可考慮加入“亞投行”。目前，美國國內兩黨都開始批評奧巴馬總統在此問題上態度消極。畢竟從長遠來看，中國和其他國家利用自身資源推動周邊國家的基礎設施建設，符合國際社會的整體利益，［2］“亞投行”開創了南南合作、南北合作的新模式，在不斷提升中國的國際地位和中國的國際形象。

二、能源危機所帶來的全球環境問題

（一）全球環境問題的嚴峻現實

皮尤研究中心（Pew Research Center）是美國的一間獨立性民調機構，2015年做了一份針對非傳統安全領域的全球議題調查。數據顯示，氣候變化問題是當今全球頭號議題，另外兩個重大國際熱點問題即經濟動蕩和恐怖主義排在第二和第三位。

2015年巴黎氣候大會在巴黎北郊的布爾歇展覽中心召開。來自195個國家以及歐盟的代表出席了此次大會，包括中國國家主席習近平、美國總統奧巴馬和俄羅斯總統普京等多國元首出席了會議，約有2000個非政府組織、1.4萬名民間人士以及超過3000名記者參會。［3］

氣候變化也是一個長久沒有解決的議題。1997年《京都議定書》作為《聯合國氣候變化框架公約》的補充條款，其重要影響甚至遠大于后者。2012年，卡塔爾氣候大會決定將應于2012年到期的《京都議定書》順延至2020年。《京都議定書》旨在限制發達國家溫室氣體排放量，制定了從2008年開始4年內要實現的削減目標是：與1990年相比，歐盟削減8%、美國7%、日本6%、加拿大6%、東歐各國5%至8%。同時規定發達國家自2005年始承擔縮減碳排放量的責任，而發展中國家則從2012年始承擔該項義務。［4］

巴黎氣候大會將2009年哥本哈根氣候大會已經達成的目標作為支撐，努力取代2020年將會到期的《京都議定書》，《巴黎協定》作為此次大會的成果，確立了2020年后以“國家自主貢獻”為主體的國際應對氣候變化機制安排，重申了《聯合國氣候變化框架公約》確立的共同但有區別的責任原則。在2020年后這一新的協議將作為全球應對氣候變化行動的依據。

（二）中國在全球環境治理過程中承擔的責任

近年來，我國一直致力于碳減排工作。2014 年9月，中美兩國簽署的《中美氣候變化聯合聲明》中，中方承諾在2030年左右達到碳排放總量的峰值并努力降低這一數值。碳排放對中國環境的消極影響日益凸顯，促使碳排放交易制度在中國全面落實。［5］

在《中美氣候變化聯合聲明》中，中國除了承諾提供200億元人民幣幫助其他發展中國家應對氣候變化，還特別強調了將要在2017年建立全國范圍內的碳交易制度，并提出擴大清潔能源聯合研發、啟動氣候智慧型的低碳城市倡議、推進綠色產品貿易、實地示范清潔能源等有效措施。這是中國首次明確作為發展中國家參與減排的路線圖。

目前公眾對碳交易一詞并不陌生，指的是把市場機制作為解決二氧化碳等溫室氣體減排問題的新路徑，即把二氧化碳排放權作為一種權利在市場上進行出售，從而形成了二氧化碳排放權的市場交易，是用市場化手段激勵企業參與減排最有效的手段。

2011年11月，國家發改委確定了北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳7個碳排放權交易試點，但由于政策處于起步階段、地方化交易模式空間所限、交易機制不完善等原因，碳交易市場在中國尚未取得明顯成效。［6］

在2015年巴黎氣候大會中，企業和非盈利機構這些非政府組織的參與以及各國一些地方政府的積極協作，為大會制定出切實可行的氣候政策，并提供智力支持與資源支持。中國企業在這次創新討論日中亮相。2015年11月2日，習近平與法國總統奧朗德在北京共同發表《中法元首氣候變化聯合聲明》，中國承諾將提供200億元人民幣設置“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發展中國家治理氣候變化。［7］綠色發展作為2016年伊始中國“十三五”規劃期間的重要目標，對碳排放進行總量和強度兩方面的管控。

發展中國家集團與發達國家集團在應對全球氣候變化合作的過程中長期存在著信任危機，從而使在巴厘島路線圖的基礎之上對以往制定的落實方案能否采取切實有效的實際行動，成為國際社會所共同關注的問題。在巴黎氣候大會召開的整個過程中，中國方面一直推動在減緩、適應、資金、技術和透明度等方面對發達國家與發展中國家做出責任上的劃分，要求不同國家按照自己的特殊國情來履行自身義務，將理念落實到行動當中，并兌現自身承諾。從這一方面來講，中方積極主導著巴黎氣候大會的成功開展與巴黎協定的有效落實。盡管達成短期目標與實現長期目標是發達國家與發展中國家的主要合作困境，但是中方為推動南北合作所做出的努力是不可忽視的。

三、從中非合作反思治理模式——以中國參與對非援建為視角

中國對非洲國家的援助合作是南南合作框架下的國際發展的一部分，隨著中國在金磚四國間的貿易、投資、援助過程中扮演著日益重要的角色，中國是否阻礙非洲發展以及中非關系是否有助于非洲國家的政策自主性這樣的問題便日益凸顯。本文關注兩個有爭議的政策領域：勞工標準與工業發展，中國發展模式與雁行模式。

（一）中非能源合作中的問題與分析

對當前非洲國家的勞工狀況分析，我們可以運用大量翔實的數據來指出當地不容樂觀的現狀。困擾著中非關系的一個最具爭議的問題，即中國公司通過派遣本國廉價勞動力來拉低當地勞工標準，進而剝削當地工人的這樣一種普遍觀念。這被視為通過弱化當地政府的能力和政策自主來維持某種勞工標準。盡管對中方投資行為尚缺乏系統的研究與具體數據，然而對非洲勞工市場所帶來的沖擊力是客觀的，這不僅指外來投資，也包括當地政府無效的治理行為。［8］

例如，聯合國工業發展組織2006出版了一份調查，該調查涉及在非洲國家的1216家外國公司，其母國包括中國、印度、南非，以及一些西方國家。調查發現中國公司歷史較短，勞工比較廉價，更傾向于出口，有著更低的投資率和更低的年薪。中國公司大部分以出口導向與勞動密集型為特征，但同時也雇傭高比例的當地低技能勞工。

最近的一份來自非洲勞工研究網絡的案例研究指出，在中國商業活動的實踐中有一個重要現象，以中國在安哥拉的建筑工程為例，在當地勞工價格高昂的情況下，該項目傾向于輸出高比例的中國勞工；在納米比亞，中國建筑工程常常擁有高比例的當地雇傭勞工，然而，真正身處高管位置的卻是中國公民；在博茨瓦納情況類似，根據2008年一份報告，當地中國建筑公司雇傭了大約700余名中國公民作為工程師或者管理者，而約5270名當地人作為普通工人。［9］例如，中國最大的出資項目，加納布維水電站項目BUI DAM COMPLEX，由中國水利水電建設集團公司投標，2008年，560名加納人和110名中國人同時被雇傭于此項目，該項目期望達到3000名總員工數的峰值，其中包括2600加納員工，報告指出大部分當地員工被雇傭為低技術的臨時工，無雇傭合同。

以當地工資狀況為例可以發現，中國建筑公司在加納、納米比亞、安哥拉等國支付當地工人的工資低于當地以及其他外國公司的標準，甚至有時候低于相關產業內的國民最低標準。據報道在納米比亞中國的礦業公司所支付的工資是當地國內礦業部門最低的。贊比亞工會與中國高官進行了談判并取得進展，消除了中國公司與當地公司之間的待遇差別，包括改善工人待遇，等等。然而，這一談判尚未涉及臨時工的權益保護問題。

非洲的國內法律和國際勞工組織條約并不能限制中國的雇主和投資者，這對除中國以外的其他國家的雇主也是一樣的。非洲勞工研究網絡報道的贊比亞案例揭示出，需要增強雇傭與工業關系立法的必要性，來保障工作質量以及對當地勞工待遇的改善，同時加強對輸出勞工的限制，但必須認識到，單純的立法是遠遠不夠的，在相當長一段時期內，勞工權益問題會成為中非能源合作的瓶頸和短板。

（二）產業發展過程所必然面臨的問題——引申日本學者赤松要著名的雁行模式理論

不論是在勞動密集型和低附加值工業部門的非洲國內市場的中非直接競爭，還是對第三方國家，例如美歐市場出口的間接競爭，通常都被視為在工業發展的梯級中對非洲經濟具有惡化的結果。然而，雁行模式會提供新的視角來解讀非洲發展所面臨的影響。

雁行模式的核心，正如此概念的首創者赤松要所言，這是一個工業化進程的序列問題，是后發國家在追趕發達國家過程中所必然面臨的現實。追趕進程包含三個維度：第一，工業體內部維度；第二，工業體間維度；第三，跨國的勞工維度。

第一個維度涉及一個特定發展中國家的內部產業循環，該國先進口，后加工，最后再出口；第二個維度涉及一個特定發展中國家產業序列的形成與成型、多樣化和升級產品質量，這包括消費性商品、資本商品和高科技商品；第三個維度關注于跨國工業的再定位，包括發達國家與發展中國家。

具體來說，在東亞有三個典型的經濟實體已得到普遍認同：作為領先者的日本，跑在第二位的亞洲新興工業化經濟實體，即香港、新加坡、韓國、臺灣，第三位是作為后起之秀的東盟各國和中國。日本作為領先者在上世紀五六十年代從事簡單的制造業的生產，如紡織品；隨后的六七十年代從事較為復雜的消費與資本商品的生產，例如鋼鐵；進入八九十年代則從事高科技產品的生產。隨著時間推移，作為第二位次的新興工業化國家接收了日本的產業生產，而此時日本則從事更為高附加值的產品生產。這一進程隨后為東盟和中國所重復。

我們應當以動態觀點來分析中非低附加值產品的生產，我們也應該看到出口的競爭僅僅是暫時的。隨著中國生產成品的上升，尋求商品與服務中的技術梯級便勢在必行。

中國經濟在提升價值鏈的過程中是否跟隨雁行模式的動態過程呢？如果是這樣，中國就不會阻礙非洲的發展。因為非洲的企業已經在全球經濟分工中選擇了低附加值的生產定位。

在這一點上，經濟學家智庫集團EIU提供了一些證據，中國出口商在核心產品市場上與發達國家形成了日益增強的競爭。在重裝備產品上，比如建筑機械、資本裝備部門，以犧牲其他西方國家在非OECD國家的利益為代價來獲取市場份額。在2008年，包括中國在內的所有金磚國家的71.5%的機器進口來自OECD國家，而在2010年，這一份額下降至63%，而同一期間中國市場的這一份額從17.5%增至21.8%。而且一份BCG報告顯示，通過對七個大型工業行業（光電池、無線通信、風力發電、煤炭發電、能源傳輸、鐵路路基裝備與民用航空）的調查，除了民用航空外，都有至少一個中國公司處于全球前五強跨國企業之中。

四、結語

通過雁行模式的論證，我們最終可以提出南南合作的動態空間這一概念，進而來否定中國阻礙非洲的發展這樣一種錯誤的看法。理解政策空間這一概念的關鍵在于非洲國家經濟政策的制定與實現國家政策目標的政策工具的有效利用之間的關系。

盡管有證據顯示中國投資者在消極影響著一些非洲國家的勞工標準，然而這并非一個簡單的單一自變量所能解釋的現象。其他因素，如非洲諸國宏觀經濟基礎與勞工市場狀況，都是重要的政策框架約束條件，同樣其他外國投資者與非洲諸國政府運作法律法規的機制效率也是重要因素。換言之，更多的序列發展獲益于中國在對動態比較優勢的追求中產生的南南合作的政策空間之中。從實用主義角度看，這樣的空間來自于非洲政策制定者基于其趕超工業發展戰略而打造的宏觀經濟環境。從一些中國國際問題學者的角度分析的話，中國是否阻礙非洲的發展，這完完全全是一個偽命題。因為當我們以全球化的國際機制作為視角來觀察，便可發現，無論是中國還是非洲，無論是南方國家還是北方國家，我們都面臨著一個對國際制度的認知問題，即是不是擺脫掉現有的國際政治經濟秩序，南方國家的不發達狀況才能夠得到根本解決？

在中非合作中，安全領域的合作是一項重要內容。李克強總理于2014年5月份出訪非洲期間，提出了所謂“中非合作六大工程”。隨后，在次年年底，習主席在中非合作論壇南非峰會上又發布了“十大合作計劃”。在“六大工程”與“十大計劃”中其實都包含了中非在安全領域的合作規劃；而在非傳統安全合作領域中，能源安全問題是各國參與全球治理過程中的首要議題。中國作為最大的發展中國家，必然面臨能源合作中的一些困境。在非洲眾多結束戰爭狀態后的貧困國家中，有一些屬于自然資源較為豐富的國家，例如剛果、安哥拉和蘇丹共和國，也包括一些自然資源極度匱乏的國家，例如利比里亞。國際社會對于中國所謂掠奪非洲自然資源的別有用心的片面性指責是無法成立的，中非彼此間緊密的經濟往來與技術合作是基于平等、互利的基礎之上的。中國僅在2010年一年內就對西非國家利比里亞進行援助性投資高達九十億美元。中國的大型跨國企業中信建設公司2012年在對安哥拉的房屋住宅修建中總共為五萬多名安哥拉當地工人提供了工作機會。

在全球化時代，我們面臨的是一場“涉及生產模式、生活方式、價值觀念和國家權益的全球性能源經濟革命”，［10］而參與和主導這場革命，是以發展中國家彼此間真誠與互信的務實合作作為基礎的。中國對全球環境治理和全球能源合作問題上所做的努力是有目共睹的，而形成的治理模式為今后的全球能源安全發展提供了成功范例，具有積極的借鑒參考價值。

［1］中國頁巖氣開發重大進展：涪陵頁巖氣田建成50億方產能［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/local/2015-12/29/ c_1117609446.htm，2015-12-29.

［2］項衛星，王冠楠.美國的貿易政治對貿易政策決策的影響——基于TPP談判的視角［J］.世界經濟研究，2015（11）.

［3］巴黎氣候變化大會達成歷史性協定［EB/OL］.http：// politics.people.com.cn/n1/2015/1214/c1001-27924179.html，2015-12-14.

［4］楊紅強，張曉辛.《京都議定書》機制下碳貿易與環保制約的協調［J］.國際貿易研究，2005（10）.

［5］中美氣候變化聯合聲明［J］.中國能源，2014（11）.

［6］孫欣，高巍，朱曉煜，張可蒙.中國城市碳排放權交易體系有效性評價研究——基于四個碳交易試點的實證分析［J］.甘肅行政學院學報，2014（06）.

［7］高翔.中國應對氣候變化南南合作進展與展望［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2016（01）.

［8］袁武.中國在非洲沖突后國家重建中發揮重要作用［J］.當代世界，2016（03）.

［9］晶晶，馬丁，宋捷.中國公司進入非洲建筑市場的分析：安哥拉案例［J］.西亞非洲，2008（04）.

［10］程全國，于明華，李曄.中國低碳經濟研究進展［J］.沈陽大學學報，2013（02）.

編輯：鹿風芍

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2095-7238（2017）02-0076-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.014

2016-11-06

張屹（1983-），男，中國國際問題研究院亞太研究所助理研究員，法學博士，主要研究方向為非傳統安全問題、全球治理、國際人權與人道法等。