山東省農村土地金融發展研究

劉海麗，董德利

（1.山東師范大學地理與環境學院，濟南 250014；2.山東行政學院決策咨詢部，濟南 250014）

山東省農村土地金融發展研究

劉海麗1，董德利2

（1.山東師范大學地理與環境學院，濟南 250014；2.山東行政學院決策咨詢部，濟南 250014）

通過分析山東省農村土地金融創新發展的局限與不足，認為建設強大的資本市場和金融市場是山東省由農業大省邁向農業強省的必然選擇。在中央已明確提出農村土地三權分置的背景下，山東省應以土地產權制度和信用制度創新為基礎，加強農地金融基礎設施建設，構建功能互補、結構合理的農村土地金融服務體系。

農村土地金融；山東；發展

金融是現代社會經濟生活的血脈，農村土地金融制度在引導社會資本流入農業和農村，以及解決現實中農村抵押資產缺乏與金融機構基于資產抵押的信貸供給機制之間的矛盾方面有積極作用，農村土地金融成為連接農村土地與金融市場的基礎性農業信用制度。作為農業大省，山東省農村土地金融制度發展已經走在全國前列，在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的大背景下，充分發揮農村土地財產功能，充分利用農村土地經濟價值開辟新的融資渠道、創新農地金融模式，成為進一步提高我省土地資源利用效率、加快農村經濟發展的重要政策選項。

一、研究綜述

關于土地金融的研究最早始于重商主義，早在1705年重商主義者就提出銀行必須允許以土地為抵押發行可兌換銀行紙幣。此后，對土地金融發展產生重要影響和指導作用的相關理論主要有地租理論、產權理論、增長理論、金融深化理論等。相關實踐表明，發展中國家政府應該建立一套符合市場經濟運行規律的制度體系并擇機出臺一系列適應市場經濟發展需要的政策措施，才能確保金融約束目標下的農村金融體系能夠最大限度地促進經濟發展。

國內關于農地金融問題的探討最早可以追溯到上世紀四五十年代，當時主要是對國外相關制度的介紹、比較和對我國的啟示研究。改革開放后，我國曾就農地金融制度開展試點，這一階段的研究主要集中在國外農地金融制度的比較分析，論證構建農地金融制度的必要性、基本原則及政策措施等層面，并突出了制度試點的現實背景及其爭議。在農地金融制度的必要性方面基本形成了建立該制度的共識，而在政策措施方面還存在較大分歧，分歧的根源在于當時農村土地權利配置的現狀。實際上，農村土地金融的實質在于發揮農村土地的財產功能，擴展土地的使用價值，調節土地資源的合理分配與利用。［1］當然，農地金融與農村土地流轉在一定程度上相互依存。近年來，農地金融問題研究涵蓋了土地流轉的金融效應、農地金融的必要性、制度框架設計及法律分析等研究視角，大多數研究認為我國農村土地金融發展的條件已經具備并提出各種政策建議。研究認為，中國構建農地金融制度具有可行性，［2］農地金融制度是解決農村金融抑制的有效途徑，［3］農地債券化和證券化是可行的路徑方式，應加快構建農地估價體系，［4］以及與農地金融制度相適應的經濟、法律和社會環境配套條件，并進一步完善農地產權流轉。［5］另外，關于農地金融組織體系如何構建也是討論較多的問題，一種觀點認為可以就地取材，建議在農業發展銀行內部設立農地使用權貸款部主管農地金融業務，由農信社辦理具體業務，或者現階段可以由農信社開展農地金融業務，條件成熟時再組建土地銀行或土地金融公司。［6］另一種觀點認為，農地金融業務繁雜，比較理想的方式是組建專業性的農地金融機構，比如在各省成立土地銀行，在各縣成立土地抵押信用聯社，在各鄉成立土地信用合作社。［7］

二、山東省農村土地金融的探索

近年來，山東省圍繞農村土地制度改革，深入推進農村土地資本化與信托流轉試點，農村土地金融發展不斷加快。特別是由濰坊市在2013年打造的全省農村金融改革創新實驗區、齊魯農村產權交易中心成為山東農村金融改革的“新窗口”，在產權制度和交易平臺等基礎設施建設方面，為山東省農村土地金融發展提供了堅實基礎。2015年2月，山東成為當時全國開展新型農村合作金融的唯一試點省份。

（一）山東省農村土地流轉的特點

農村土地金融發展是以農村土地流轉為前提條件的，農村土地流轉速度越快，流轉面積越大，農民新型合作經濟組織對農村土地金融的需求就越旺盛。目前，中國農業正經歷一場由土地分散向土地集中的流轉變革，一大批種植大戶、家庭農場、合作社應運而生。山東是我國人口和農業大省，截至2015年底，山東省人口總數已達9847萬人，其中農業人口為5120萬人，約占全省總人口的52.0%；全省土地面積為1579.01萬公頃，其中耕地面積占73.3%。［8］近年來，山東省政府加大了農村土地制度改革的力度，2013年，在全省開展了農村土地經營權確權登記和頒證等工作，為農村土地大面積流轉提供了制度基礎。至2014年底，山東省土地流轉面積達到2283.2萬畝，山東登記注冊的農民專業合作經濟組織達到131554個，成立農村土地股份合作社3374家，其中涉及近30萬農戶，入股的土地面積達219萬畝。［9］

目前，山東省農村土地流轉主要呈現以下幾個方面的特點：

一是土地流轉形式多樣化。目前，山東省農村土地主要以轉包、轉讓和出租的形式流轉，但同時也出現了互換以及入股等新的形式，雖然占的比例相對較小，但在一定程度上創新了山東省的土地流轉模式，推動了農村土地金融的發展。

二是土地流轉面積增加，土地流轉增速明顯。2010年山東省土地流轉總面積為707.99萬畝，占全省承包經營土地總面積的7.74%，到2013年底，山東省土地流轉面積增加到1616.71萬畝，占全省承包經營土地總面積的17.49%，土地流轉面積增加了908.72萬畝。從土地流轉增長速度來看，與2010年相比，2011年山東省土地流轉面積增加了27.40%，2012年又比上年增加了27.92%，到2013年則出現較大幅度增長，增長了40.12%。［10］

三是土地流轉主體逐漸多元化。在農村土地流轉的初期，土地通常是在集體與鄰里或集體與集體間進行流轉，流轉的主體主要是農民。近年來，土地流轉的主體逐漸由以農戶為主向各種經營主體轉變，如農民專營合作社、家庭農場、企業等。

四是土地流轉規范化程度不斷提高。以往的土地流轉通常是通過口頭協議、私下協議達成的，隨著農村土地制度的改革，尤其是在農村土地經營權確權頒證后，土地流轉也逐漸強調合同簽訂以及公開透明，流轉水平不斷提高。2013年底，全省簽訂的土地流轉合同達到187萬份，涉及土地占土地流轉總面積的75%。

（二）山東省農村土地金融主要發展模式

山東在農地金融探索方面走在了全國前列，形成了諸如濰坊模式、棗莊模式、萊蕪模式、德州模式、臨沂模式等多種農村土地金融模式。

濰坊模式。針對農民缺乏有效抵押物而產生的農村金融供給不足問題，濰坊把農村土地承包經營權確權登記頒證作為農村產權改革的切入點，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮權證效能，通過搭建農村產權流轉交易市場和交易平臺，推動農村土地經營權流轉，擴大有效抵押物范圍，破解農戶融資難題。同時，通過培育發展新型農業經營主體，促進農業規模化經營和現代化發展。截至2015年3月，全市農民合作社達到16667家，土地股份合作社340家，家庭農場4096家，建設200畝以上的設施園區159個，1000畝以上的露地園區53個。［11］

棗莊模式。從土地到金融，主要經歷了土地流轉改革試點、金融改革試點和金融改革深化三個階段。棗莊市早在2002年就開始在全市選擇了4個區、6個鄉鎮進行土地經營權流轉試點，此后在2006年創建全國首家農村土地流轉有形市場—滕州市西崗鎮農村土地流轉市場，［12］并在2008年建立了山東省第一家農村土地合作社，將農民手中的土地經營權作價入股加入土地合作社，同時將諸多零散的農村土地使用權證在上一級政府部門換成一張統一的土地使用權證，農民在年底享受土地利潤及其分紅。土地合作社對于入社農民遵循“入社自愿，退社自由”的原則，堅持從各方面最大限度維護農民的合法權益。這一模式通過還原農村土地財產權權能，深化農村土地使用權流轉改革，最終形成以農村土地使用權確權、土地使用權交易市場、土地合作社、金融服務“四位一體”的農村土地金融模式，［13］推動了當地農業專業化、產業化和現代化進程，促進了農村經濟的繁榮發展。

萊蕪模式。萊蕪農地金融模式的著重點在土地流轉方面，主要是通過分置土地承包經營權、建立評估機制、設立風險擔保基金、引入農業保險機制、設立過橋資金、搭建產權流轉交易平臺、構建誠信系統等7項手段，［14］不斷推進農村土地經營權抵押融資并保證融資渠道暢通。萊蕪市農村土地承包經營權質押貸款的政策措施，為土地承包戶提供了一個新的融資渠道，將廣大農民手中土地這一“死資產”轉變為“活資金”，為發展種植業、養殖業以及其他產業提供了強有力的資金支持。

德州模式。該模式主要以土地信用合作社為中介組織實現農地金融發展，其方法是將農戶手中閑散的土地“存”在土地信用社中，由土地信用合作社托管這些土地并支付給農民相應的利息，而需要土地的租戶則通過土地信用社尋求合適的土地并支付相應的租金。［15］德州模式在一定程度上解決了農民外出務工后耕地閑置的問題，充分利用了農村的土地資源，加快農村土地流轉，促進農民收入增加，推動農地金融發展。

臨沂模式。該模式是多種方式相結合，具體包括：“合作社”方式，即依托合作社，遵循一定的發展思路，推進適度規模經營；“六統一”方式，遵循“統一規劃、統一耕作、統一技術、統一種苗、統一銷售、統一管理”六個原則，進行區域布局，從而對農村土地進行規模化和產業化發展；“互換土地”方式，通過征求農民的意愿，將其手中擁有的土地承包經營權進行互換；“股田制”方式，統籌規劃農村中的耕地、集體自留地以及邊角地等，并將這些土地作為股份入股，實行“以田入股，按股分紅”的土地股份合作制度。

三、山東省農村土地金融發展的問題與不足

長期以來，我國農村以小農經濟為主的自然經濟色彩濃厚，不但存款和貸款規模較小，而且信息離散程度較高，山東省農村土地金融發展同樣存在多重約束和不足，在全國具有一定代表性。

（一）山東農村土地金融發展的內在約束

一是抵押品不足。從金融機構的角度來看，為降低違約風險以及防止由于信息不對稱帶來的逆向選擇和道德風險，要求借款人提供足額的抵押品是最直接有效的方式，然而抵押品不足是農村金融發展的根本性障礙。［16］對于農戶來說，最有可能成為抵押品資產的便是所經營的土地，即農戶將所經營土地的經營權作為資產抵押給金融機構以獲得貸款。

二是風險約束。農村經濟的一個重要特征就是小農經濟和分散性，農戶家庭經營規模小，居民居住相對分散，收入水平低下，農戶信貸主要用于農業生產，而農業生產周期長，具有明顯的季節性，單筆貸款規模通常很小，一般來說難以達到正規金融機構規模經濟的要求，［17］生產項目的自然風險和市場風險比較大，而且農戶資產的可抵押率較低，貸款的財產性責任承擔能力較差，這使得農村信貸服務的風險較大。

三是成本約束。農戶信息比較分散，對正規金融機構而言幾乎是不透明的，要獲得貸款人信息和資信狀況，正規金融機構需要付出較高的信息搜尋成本，而在借款人不愿意還款的情況下由于缺乏有效的執行方法和可實施的抵押資產，會導致較高實施成本及后期監管成本。

四是信息不對稱約束。由于農戶生產的隨意性較大，銀行難以得到標準化的商業信息，信貸風險難以控制，資金安全得不到保障，由此有可能產生兩種結果，即道德風險和逆向選擇。

五是金融供給約束。由于長期存在的政府信貸配給以及對民間金融的制度性歧視，農村形成了供給約束型的金融抑制，商業銀行不愿涉足，當地農村信用合作社由于制度、產權、資產實力等原因無力滿足農戶需求，而政策性金融又長期投入不足。［18］其中，商業銀行在利潤最大化和資源配置有效性原則約束下，不愿將資金投入期限長、見效慢、風險高的農業項目，而是紛紛將分支機構轉向城市；政策銀行則由于業務單一，資金來源有限，融資成本高，市場化籌資能力差，很難為農村和農業提供真正意義上的多元化、低成本、長期性資金，存在明顯的功能缺位；農村信用社也存在先天合作性不足，而且作為獨立法人后強化了盈利動機，因此也成為農村金融的抽水機。在商業性金融收縮、政策性金融缺位、民間金融不成熟的背景下，使得農村和農戶對非正規金融存在強烈的制度需求。實際上，農村經濟和社會特征決定了農村金融需求不同于城市經濟發展過程中對金融的需求，在抵押品不足的情況下，核心生產要素成為農戶獲得信貸支持的重要基礎。

（二）山東省農村土地金融發展的不足

一是農村土地金融適用范圍狹窄，土地流轉市場不完善，推廣困難。農村土地金融有助于現代農業的規模化和現代化發展，提高農業生產的效率，但是在農村聯產承包責任制下的地塊破碎狹小，不利于農業大規模生產經營。例如，棗莊模式對于以合作社為主的農業生產經營較為適用，在土地規模經營、農業經濟較為發達的地區也比較適合。［19］另外，目前許多農村地區的土地承包經營權流轉往往是通過口頭協議達成的，缺少規范的合同方案和完善的市場制度等基礎設施，結果經常造成土地流轉糾紛。

二是農村土地產權關系不清。目前，我國農村土地制度中對所有權、使用權、經營權“三權分離”的探索已經有很多，但相應的制度體系以及進城農民的土地退出機制還有待完善，尤其我國現行法律層面明確規定土地承包權和宅基地使用權不能夠用于抵押，還存在一些法律障礙。山東省也存在土地承包經營權頒證不完全、土地用益物權不確定以及抵押權缺失等一系列問題，影響了農村土地金融的進一步發展。

三是農村土地價值評估困難。土地作為農村最重要的資產，需要對其價值進行合理有效的評估，但土地不同于簡單的商品，無法簡單依據市場評估原則評定其價值。同時，土地價值也受諸多因素的影響，比如土地所處的地理位置、交通條件及其適于種植的作物價值等，并且土地被承包后，其未來收益往往難以確認。

四是農地金融風險防范機制不健全。山東省農村土地金融的發展走在全國前列，這也意味著現有模式今后發展可遵循的經驗較少，對其中的風險需要高度重視。萊蕪模式下的土地信用合作社仍處于探索階段，在資金和政策等方面還存在不足，棗莊模式中的土地信用社主要是根據人們的生產經驗來經營的，一旦經營者出現判斷失誤，就有可能導致農戶收益大幅縮水甚至面臨風險，使農地金融發展受阻。

四、山東省農地金融創新發展的啟示

長期以來，農村貸款難、貸款貴、貸款慢的問題一直很突出，極大制約了農業與農村的發展。究其原因，在于農村有效抵押資產缺乏與金融機構基于資產抵押的信貸供給機制之間存在矛盾。土地作為農村最有價值和最具抵押潛力的資產，被認為是解決農村金融供需矛盾的關鍵突破口和抵押擔保方式創新的重點。山東農地金融創新發展的實踐表明：

第一，農地金融發展需要土地制度創新。農村土地金融發展遲緩，很大程度上源于農村土地產權殘缺、土地抵押權不完整、土地流轉機制不健全、農村信用環境建設不完善等因素。尤其我國現行法律對農村土地使用權抵押存在限制，決定了今后農地金融發展需要建立在對土地權屬進一步細化分割的基礎上，強化以用益物權為基礎的土地權屬。而農業的基礎性地位以及農村土地承載的社會保障等復合功能，則要求土地流轉必須保證土地用途不變并限定在一定范圍內。

第二，農地金融發展需要內生外生發展相融合。在農村金融組織體系與供給主體方面，要兼顧“政策—合作—商業”的三個層面。實際上，農戶在政策金融扶持下可以脫貧并維持簡單再生產，在合作金融支持下可以實現初步致富和初級層次的擴大再生產，而在商業金融條件下，真正具備經營能力的農戶可以實現更高層次的擴大再生產，甚至帶動本鄉鎮產業結構升級、城鎮化和非農化等。在高度分散化的小農經濟條件下，合作金融和政策金融是面向農戶、集體農業等非法人實體信用業務的天然金融供給者，市場化的商業金融與小農交易成本過高，與小農經濟并不兼容。因此，伴隨農村經濟和金融市場的不斷發展，農村土地金融制度應加強內生與外生發展的融合，加快政府主導型制度供給向微觀經濟主體主導型制度供給轉變。

第三，農村土地金融發展需要土地運營模式和金融模式創新。金融機構對風險控制的需要，要求農村土地具有較為容易變現的市場價值，而農村土地缺少交易市場，而且具有分散性、生產多樣性以及地力差異性等特點，使得農村土地價值難以評估和變現。另外，農業經營的脆弱性和高風險性還要求建立起多層次的風險防范和保障機制。

第四，農村土地金融服務對象需要限定。農地金融制度服務的對象主要是農業生產者，包括農戶和農業企業。由于農戶的生產生活狀態不同，其內部結構的復雜程度遠大于農業企業。根據農戶的金融需求特征，可以將農戶分為貧困農戶、維持型農戶和市場型農戶，雖然貧困農戶有金融需求，甚至基于脫貧目的的金融需求可能更為強烈，但該類農戶不應成為農地金融的授信對象，因為此類農戶的抗風險能力弱，土地面積有限，如果通過農地抵押貸款后出現無力償付貸款本金而被執行抵押品，那么農戶最后賴以生存的資本都沒有了。如果該類農戶參與相對溫和的農地信托、租賃和金融合作，境況會好一些，但由于上述幾類農地金融通常有經營時間的合同期，在信托期、租賃期內，委托人、出租人是不能隨意收回土地使用權的，因此也不主張貧困戶參與。［20］

第五，農村土地金融的抵押品需要細分和界定。農地抵押貸款中的抵押品需要嚴格限定，正如不是所有農戶均可參與農地抵押貸款一樣，農戶擁有土地使用權的土地也不是都能抵押，其中的口糧田由于是體現土地社會福利功能的主要載體，因此，也不能參與抵押貸款。對農地抵押品進行限定的關鍵在于不允許農戶傾其所有土地，而僅在不影響基本生活狀態的基礎上將物權進行抵押。

第六，農村土地金融模式需要因地制宜創新。農村土地金融的實現方式各異，按照農地金融概念框架由窄到寬，主要有農地抵押貸款、農地租賃、農地信托、農地金融合作等形式，而且每種方式都有自己的適用條件。比如，農地信托與租賃可以實現土地使用權的流轉，為突破土地細碎化束縛，實現農業規模化和現代化提供保障，為農地委托人和出租人提供穩定的資產收益，增加農民收入，同時為農村金融機構開辟市場、創新金融產品提供思路和路徑。而農地合作金融是農地證券化的變相操作，是農地使用權股權化的實驗。

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編輯：武 鵬

F323.9

A

2095-7238（2017）02-0089-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.016

2016-11-01

山東省人文社會科學課題“山東省農村土地金融創新發展對策研究（15-ZZ-JJ-18）”、山東行政學院項目“基于土地流轉的農村普惠金融研究”（YKT201607）階段性成果。

劉海麗（1992-），女，山東師范大學地理與環境學院2015級研究生，研究方向為土地利用；董德利（1976-），男，經濟學博士，山東行政學院決策咨詢部副主任，副教授，研究方向為農村土地金融。