農業水權交易研究與實踐評析

周 超

（中共商丘市委黨校，河南 商丘 476000）

農業水權交易研究與實踐評析

周 超

（中共商丘市委黨校，河南 商丘 476000）

農業水權是因農業生產而獲得的水資源使用權，是一種權利集合，同時存在邊際遞減效應和特殊性。農業水權交易是我國農業水資源管理近年來的制度創新，其實現依賴于確權和節約、計量水資源以及明確其價格。農業水權交易市場包括一級市場和二級市場，要動員各種力量重點培育二級市場。為推進農業水權交易順利推進，要增強地下水資源管理，設定“農業用水紅線”，加強有效監督。從實踐來看，張掖市水權交易存在交易范圍小、交易主體單一、沒有體現出商品價值等局限性。小農水利設施改制的積極作用是，明晰了設施產權，增加了資金投入，明確了建管主體，提高了使用效率；其消極一面是，公益性的缺少經濟效益的小水利改制效果欠佳，不利于協調用水矛盾等。

農業水權；水權交易；研究與實踐

經濟新常態的一個重要特征就是經濟發展要從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。作為新常態下保障農業生產的關鍵環節，農業水利供給當然也應該遵循新常態下經濟發展的一般規律，同樣需要擺脫主要依靠要素驅動、投資驅動，要把保障農業水利供應乃至把水資源的節約利用和提升水資源的資源價值轉向主要依靠創新驅動，以制度創新保障農業水利供給并提升水資源的使用效率和效益。

農業水權交易在我國尚處于起步階段，頂層設計并不是十分完善。因此，農業水權交易研究很有必要。另外，加強相關頂層設計研究，對于減少農業水權交易在推廣中可能引發的社會矛盾和降低交易成本具有重要現實意義。若要完善頂層設計，就應借鑒現有理論研究成果和實踐經驗，并加強重點問題研究。

一、農業水權交易內容

（一）水權與農業水權

我國《水法》明確規定了水資源的所有權屬于國家或集體所有，即為國有或集體共有產權，而具體使用水資源的是不具有水資源所有權的單位或個人。具體使用水資源的單位或個人只能通過國家水行政主管部門對水資源的分配，或通過取得水行政許可證獲得用水權。此外，關于具體使用水資源的單位和個人的用水權問題尚無更多詳細法律規定。

當前，對于具體水資源使用單位和個人的“水權”研究內容不少，但尚未有一個權威定義，多是根據自己的研究方向和關注側重各自進行詮釋。

水權研究。馬曉強（2002）等認為，水權是一種集合權利，是一系列與水資源相關的權利構成，如水資源的所有權、使用權、配水量權、讓渡權、交易權等。［1］蔡守秋、蔡文燦（2004）認為，水權就是一種財產權，其他權利都是這種財產權的延伸，其中包括水資源的所有權、使用權、經營權、收益權、處分權。［2］這些觀點說明，水權不僅僅是水資源本身，而是圍繞有效使用水資源的權益集。

農業水權研究。張惠芳（2014）認為，農業水權是因農業生產而獲得的水資源使用權利，這個權利主體為農戶，權利客體為可灌溉水資源，權利內容為農業水權的權利與義務。［3］錢煥歡、倪焱平（2007）認為，農業水權是因為農業灌溉需要而取得的用水權利，農業水權是生產水權的重要組成部分，因為流動性是水資源自然屬性，農業水權實質上是對一定量的水資源在一定時間段內的使用權和經營權。［4］這些觀點清晰說明了農業水權的淵源和應有內容，但是對農業水權存在邊際效用遞減問題關注不夠，對農業水權特殊性關注不夠。

水權價值研究。湯姆·泰坦伯格（2003）認為，水權的價值在于鼓勵節約用水而不是過度用水，應鼓勵將節約下來的水出售以獲取其價值，應盡量將節約出的水流向具有更高使用價值的領域。［5］這說明，一旦用水主體獲得了受法律保護的一定水權，該用水主體會充分考慮這部分水資源的價值；會根據自己的節水能力，考慮將節約的水資源提供到水權市場進行交易，從而實現節約用水。另外，從增進全社會經濟效益的角度來看，合理的水權制度有助于水資源在農業部門和非農業部門之間流轉，進而增加國民經濟總體效益。

（二）農業水權交易主要形式

李長健、黃彥臣（2014）認為，農業水權的初始分配是將水資源所有權與水資源使用權相分離，農業水權的二次分配是通過農業水權交易市場在不同用水主體間流轉，前一次分配主要通過行政手段來確保社會公平及政府對水資源的管理權；后一次分配是在前者基礎上，引入市場化機制來提高農業水資源的配置效率和使用效率。［6］農業水權交易的主要形式是第二次分配。實踐中出現的甘肅張掖模式，是對農業水權的第二次分配采用農戶自主水權交易。這種農戶自主水權交易模式首先確定農戶擁有的所分配水資源量，并確權頒發水權證。農戶根據水權證載明的水資源使用量，對于自己用不完的，可以進行自由交易，讓渡水權證剩余的水資源并獲得經濟利益。在上述農業水權交易中，政府、市場機制、水權證都成為關鍵要素，政府要做好分配公平，市場機制要提高水資源的使用效率和價值，水權證是用水戶進行農業水權交易的具體形式，這些環節中每一步的建設完善都關乎水權交易的有效運轉。

目前在國家層面，農業水權交易最直接的相關政策是水利部于2016年4月19日發布的《水權交易管理暫行辦法》。但是，農業水權交易制度亟待法治化，需要依靠依法治國的法治理念來規范和指導農業水權交易制度，讓農業水權交易制度擁有堅實的法律基礎。例如，現有的《中華人民共和國水法》確認國家或集體是水資源所有權的主體。但是，還需要根據經濟社會發展的客觀需要，通過法律進一步明確農戶是一定量的農業水資源使用權和交易權的主體，為甘肅張掖等地區的農業水權交易模式提供相應法律依據，讓農業水權交易做到有法可依，并廢除或禁止不利于農業水權交易制度的相關法律、法規。除了需要在法律層面對農業水權交易主體進行界定外，還需要對農業水權交易的客體進行界定，界定哪些農業水資源屬于可交易范疇，哪些農業水資源不屬于可交易范疇。另外，既然是農業水權交易，肯定就存在交易雙方各自的一系列行為和交易雙方各自的權利和義務。如何規范這種交易行為，如何界定并且保障交易雙方的權利，這些都需要國家從法律層面做出規定，為全面完善農業水權交易制度提供法律依據。

二、農業水權交易實現條件

目前，我國農業水權交易的實現條件還存在一系列亟待解決的具體問題。這一方面說明農業水權交易的復雜性，另一方面也說明加快農業水權交易的緊迫性。

關于農業水權交易的實現條件，Teerink J. R和M Nakashima（2000）從福利經濟學角度指出，水權確定，可以減少交易費用，減少社會福利損失；若要明確水權，就要使水權滿足三個條件，一是表達清楚，二是可充分行使，三是排他并可以自愿轉移。［7］這表明，水權的初始界定非常重要，因為根據科斯定理，只有所有權明確，水權交易才可能達到帕累托最優同時降低交易成本。這需要完善配套措施來予以實現，從微觀層面需要各地出臺相應的政策，從宏觀層面需要國家立法予以明確規定和保護。

關于農業水權交易的實現條件，除了界定水權之外，還有如何節水、如何計量水資源量、如何確定水權交易價格等現實條件。關于節水，許迪、謝崇寶（2004）認為，節水可以在以下幾個環節進行：在輸水環節，減少蒸發與滲漏，提高水利設施的利用效率；在灌溉環節，通過減少灌溉過程中的深層滲漏和地表流失，減少田間水分蒸發；在生產環節，提高農作物用水效率，以較少水分消耗獲得較高產量。［8］

在獲得水權后，如何計量交易的水量成為制約交易的關鍵。應在各灌區渠系和農用灌溉機井配備統一的計量設備。目前，地表水主要采取的水量計量法是用浮標測速，用尺測水斷面，在此基礎上用所用時間計量水量。但是，因為渠道水利用系數、水分蒸發等原因，這種計量方法存在較大誤差。另外，目前對于地下水，主要是計量用電量，同樣缺乏水量精確計量。因此，均需進一步改進計量方法和技術。

價格是市場機制調節資源配置的有力工具，合理的價格能夠有效配置資源，不合理的價格會導致資源配置的扭曲。因此，農業水權交易價格一定要合理，既要反映水資源的成本，又能夠讓用戶接受；既滿足水權交易制度運轉，又能夠獎勵積極節水的行為。只有這樣，才能使價格成為推動農業水權交易實現的有效工具。

三、農業水權交易市場建設

黃錫生（2004）認為，農業水權交易市場應該分為一級和二級市場，一級市場屬于水權批發市場，在這一級市場，政府簽發載明一定水量的水權證給用水戶；二級市場屬于用水戶之間的平等交易市場，一些用水戶可通過二級水權交易市場有償轉讓自己沒有使用完的水權。［9］這就是說，一級市場發揮作用的主體是政府，這一級主體的運行效率有一定保障；二級市場很重要的一部分是群眾用水自治組織——用水協會，要發揮用水協會的積極作用；能否讓廣大農民主動參與到用水協會的運作中來，直接決定著二級市場的效率。羅義云（2007）認為，從一些地方的群眾用水合作情況來看，依靠農民組成用水協會來提高用水效率的設想，在實踐上是有一定困難的。［10］因此，如何建立用水協會并搭建一個高效運作的二級市場，是一個亟待解決的問題。二級水市場的建立，需要政府、農民、相關職能部門等共同發揮積極作用，同時還需要立足本地實際，靈活選擇適合當地風土人情與經濟社會發展實際的具體形式。

另外，對于第三方權益的保護是農業水權交易市場建設的必備內容。目前，對于第三方權益中的第三方到底應該包括多大范圍、第三方權益應該包括哪些具體內容，還沒有一個科學的精確論證；還只是一個方向性論述。在建設農業水權交易市場中，對于第三方因水權交易而引發的重要權益問題必須界定清晰，這樣才能減少其運作成本與費用。

四、農業水權交易核心問題

（一）農業水權交易需要增強地下水資源管理

地下水開采隨意性強，管理困難。如果不加強管理，勢必會造成對農業水權交易的沖擊。應加強對地下水和地表水的綜合管理，根據各地水源和農田水利基礎設施的基本情況，平衡使用這兩種水源。要制定相應政策，明確在什么情況下可以使用地下水以及使用地下水的數量，違規超額開采地下水將面臨何種處罰；完善地下水計量設備的安裝，加強對地下水使用情況的監管，促進農業水權交易制度健康發展。

（二）農業水權交易需要確保農業用水總量

盡管農業水權制度是為了優化配置水資源，提高水資源利用效率，減少總的農業用水量，但是為保障糧食安全，需要設定“農業用水紅線”。這一“農業用水紅線” 類似于“耕地紅線”，是保障糧食安全所需要的最低農業用水量底線。各省、市、縣都需要根據自己的實際情況，在建設農業水權交易制度時，明確本地區農業用水的最低紅線。尤其需要警惕在個別經濟發達地區，工業用水和農業用水價格差較大的情況下，可能會出現不顧農業生產人為隨意減少農業用水量的現象。所以應嚴格實施“農業用水紅線”，保障糧食安全。

（三）農業水權交易需要有效監督

在農業水權制度建設過程中，需要成立專門部門進行監督。監督的內容應當主要包括三方面：（1）主體監督。監督水權交易的主體是不是具有交易主體資格，能不能參與水權交易。（2）客體監督。監督水權交易的水資源是不是屬于可以交易的范圍。目前普遍流行的觀點是，農業水權交易只能交易因采用節水技術和提高水資源利用效率而結余的水權用水量。（3）交易監督。監督水權交易的價格是不是合理，交易本身是不是符合相關制度規定，交易本身有沒有給第三方或者生態系統造成重大影響。特殊情況下，監督部門需要牽頭相關部門進行論證。

（四）農業水權交易需要保護農民用水權益

由于農業是基礎產業且收益率相對較低，農業水資源如果要交易到非農行業，農業水權交易本身的費用、成本、損失、風險，原則上應由非農行業負擔為主。關于農民用水權益的保障，要關注農業用水水質保護。如果大量工業或城市生活廢水未經達標處理直接排入河流，那么水權交易后，這種污染會加劇，直接威脅農業用水的安全。這些情況需要在建設農業水權交易制度的過程中，根據實際給予充分考慮，決不能出現因農業水權交易而損害農民經濟利益和用水權益等問題。

五、農業水權交易實踐

目前，農業水權交易實踐既有2003年水利部確定的甘肅省張掖市、四川省綿陽市和遼寧省大連市三個首批全國節水型社會建設試點，又有全國一些農村以小水利設施所有制改制為內容的實踐。這里，選取實踐典型張掖市和農村小水利所有制改制進行分析，總結經驗，洞悉不足，為進一步完善農業水權交易提供有益借鑒。

（一）張掖市農業水權交易實踐

張掖市是我國農業水權交易較早的地方，率先在臨澤縣梨園河灌區和樂縣洪水河灌區發展農業水權交易，取得了積極效果。

1．張掖市農業水權交易的目標、原則、程序和做法

目標為：“總量控制、定額用水、明晰水權”。

原則為：公平公正、可操作性、系統性、有效性。

程序。張掖市在明確農業水權目標的基礎上，科學制定相應流程。具體包括：調查摸底、編制方案、制定規章、確定水權、組織實施。在上述流程中，調查摸底是農業水權交易的基礎，其涵蓋的內容：灌區的地表水、地下水資源量，各部門當前用水量；灌區主要農作物灌溉情況，水資源利用系數；灌區農業耕作面積；灌區水利工程數量、規模、運行及管理情況，水利工程完好度；灌區農民收入、農業成本，水費占投入的比例；灌區管理機構、人員、體制及經營現狀。［11］45-46

做法。張掖市農業水權交易的具體做法：展開調查評價；確定各行業部門用水指標；分析區域需水結構；確定用水總量控制指標；通過核定用水戶灌水面積、層層分配水量、發放水權證三部曲完成農業水權確定；推進民主管理；完善水票制度和培育發展水市場。［12］

2．張掖市農業水權交易的交易規則

張掖市農業水權的交易規則：社會公益用水、產業調整用水、地方政策優惠獎勵用水以及因特殊情況超標準用水不能交易；交易本著自愿、公平、公開、亮價、互利原則；交易價格應以物價部門核定的水價標準為基礎，確定限價；交易形式采用取水票制；定額內用水收取計量水價，超定額用水收取累進加價；發揮農民用水者協會的積極作用。［11］47-48

3．張掖市為實現水源結余而采取的節水措施

引進推廣農業抗旱新品種和農業節水技術措施，在井灌區建成以管灌、滴噴灌為主的高效節水現代農業示范區，推進農業生產節水；調整工業結構，積極發展低耗水工業，推廣工業節水新技術，推動工業節水；在城市發展與規劃設計方面，規定新建樓堂館所、公共設施以及各類住宅，都要逐步安裝節水設施，推動城市生活節水。［13］

4．張掖市農業水權交易的局限

張掖市農業水權交易還存在一定局限性。交易范圍方面，主要是在農村局部村與村之間、灌水小組之間、用水戶之間，交易局限于一定區域內；交易主體方面，主要是個體用水戶的水權交易，企業尚未參與進來；交易對象方面，交易對象——水票只體現出交換價值屬性，沒有體現出價值屬性，交易對象的商品屬性沒有完全體現出來；交易效果方面，經濟效益并不明顯，因為張掖市水權交易主要在農業內部，而農業內部用水調配的經濟效益差異性并不明顯。［14］

（二）農村小水利水權交易實踐

農村小水利設施“私人所有”是農業水權交易實踐的一種形式。很多地方對農村小水利設施進行了拍賣、承包、租賃、個人獨資、股份合作等形式的產權制度改革，實現市場化運作管理，通過民建、民有、民管、民營等模式，實現了農村小水利“私人所有”。

1．農村小水利“私人所有”利弊分析

（1）有利面

農村小水利“私人所有”使得產權清晰，增加了農村小水利維護的資金投入；使得建、管主體明確，提高了農村小水利設施的使用效率；使得責任強化，延長了農村小水利的使用壽命，大大降低了農業灌溉成本，減輕了農民負擔；使得農業水資源的商品化進程加快，有力地推進了農業水權交易。

（2）弊端面

部分農村小水利存在公益性，而農村小水利“私人所有”則是以市場化為導向、以利益為驅動。能夠產生經濟收益的農村小水利的“私人所有”效果較好；而以公益性為主和缺少經濟效益的農村小水利“私人所有”效果并不好。“私人所有”的過程中，有可能出現國家或集體財產的高價底賣，造成公有資產流失。“私人所有”后，集體組織在協調解決各種因用水而引發矛盾方面能力較弱。用水矛盾歷來是農村社會的主要矛盾之一，尤其是在灌溉季節的需水旺季，農村小水利“私人所有”不利于有效及時調節用水糾紛。［15］

六、總結

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使巿場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。這一方針同樣適用于指導農村水權交易。在堅持公平、正義的前提下，凡是市場這只“無形的手”能夠解決的問題，就要通過市場機；凡是市場機制無法有效解決的問題，則需要政府“有形的手”來發揮作用，統籌協調。

在農業水權交易方面，政府代表公權力負責政策層面的扶持、引導和監督，并且代表公權力負責維護用水秩序，協調用水糾紛。用水協會代表本部用水群眾的集體利益，負責協調水資源的整合以及負責發布水資源流轉信息，為用水戶或用水集體相互之間搭建橋梁，起到媒介作用；同時，也起到一定程度的維護用水秩序和協調用水糾紛的作用。農戶代表個體利益，農戶參與聯合管護機制，體現出農村小水利管護的民主性與廣泛性，可以極大調動農民管護農村小水利的積極性。通過發揮各自積極作用，就可形成一條政府、專業組織與農民等主體共同發揮作用的管護機制。

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［2］蔡守秋，蔡文燦．水權制度再思考［J］．北方環境，2004（05） ．

［3］張惠芳．我國可交易農業水利制度現狀分析——以西北地區為例［J］．江西農業學報 2014，26（05）．

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［5］湯姆·泰坦伯格．環境與自然資源經濟學［M］．北京：經濟科學出版社，2003：216．

［6］李長健，黃彥臣．農業水權交易補償機制探析［J］．東方企業文化，2014（07）．

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［8］許迪，謝崇寶．張掖節水型社會建設中的農業節水關鍵技術及集成模式［J］．中國水利水電科學研究院學報，2004（04）．

［9］黃錫生．經濟法視野下的水權制度研究［D］．重慶：西南政法大學，2004：97．

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［11］鐘玉秀等．張掖市節水型社會建設試點的經驗和啟示［J］．水利發展研究，2003（07）．

［12］葛貴．張掖市建設節水型社會中確定水權的實踐探索［J］．水利規劃與設計，2005（04）．

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［14］曾玉珊，陸素艮．我國水權交易模式探析［J］．徐州工程學院學報，2015（04）．

［15］劉曉玲．江蘇省農村小水利產權改制研究［J］．南京農業大學學報（社會科學版），2004 （03）.

［16］徐雁．從雷州半島農村的小水陂看農村小水利的長效發展機制［J］．水利發展研究，2006（09）．

編輯：李學迎

F323.2

A

2095-7238（2017）02-0098-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.02.018

2016-09-09

河南省高等學校哲學社會科學研究優秀學者資助項目“農田水利供給制度創新研究”（2015-YZXZ-08）階段性成果。

周超（1981-），男，遼寧大學經濟學院博士生，商丘市委黨校經濟學教研部講師，研究方向為政治經濟學。