多措并舉推廣運用PPP模式合力打造晉中經濟發展新引擎

□喬金國

多措并舉推廣運用PPP模式合力打造晉中經濟發展新引擎

□喬金國

晉中市緊緊圍繞加快政府和社會資本合作（PPP）模式的推廣運用，在政府管理創新、社會融資創新、產權制度創新等方面進行了有益嘗試，在軌道交通、市政道路、城市綜合垃圾處理、地下綜合管廊以及醫療養老等項目上開展了諸多實踐。

一、推動政府職能轉變，提升公共服務水平

一是制定推廣運用PPP模式的綱領性文件。根據晉中實際，代晉中市政府制定了《晉中市推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式實施方案》，從總體思路、基本原則、實施范圍、操作方式、退出機制、配套政策等多個方面對PPP項目的實施進行了系統化的規范，為晉中市PPP模式的深入開展提供了強有力的政策支撐和方向指引。

二是建立工作協調和運行機制。為保障PPP模式的推廣運用，晉中市成立了由市長任組長，分管副市長任副組長，相關單位主要負責人為成員的PPP工作領導組，辦公室設在市財政局。并在市財政局內部設立PPP管理科，作為PPP工作的具體承辦機構。協調和運行機制的建立，為晉中PPP項目的推進提供了組織保障。

三是通過簡政放權釋放市場主體潛力。加強前期立項程序與PPP操作流程的優化銜接，大幅縮減行政審批和非行政許可事項的辦理。改革企業登記制度，公開涉企權力清單，營造公平的投資環境，激發市場主體活力和社會資本投資熱情。2016年全年，晉中市和中鐵、中電建、中國二十冶、中冶天工、北京首創、山西建工等集團公司展開合作的PPP項目，已累計完成投資63.9億元。

四是清晰政府與企業職責界面。晉中公投公司完成改制后，剝離了政府融資職能，在PPP模式中變身為政府方出資代表。通過企業債、資產證券化、融資租賃等金融手段，更多地從資本市場直接融資，為PPP項目的開展提供了有效的資金支持。

五是公布晉中市PPP項目投資目錄。按照常態化申報和動態化調整的原則，重點在基礎設施和公共服務領域儲備了一批PPP項目，并制定成投資目錄向社會予以公布，其中涵蓋了能源、交通、市政、社會公益等領域的50多個項目，總投資達550億元。

六是充分發揮財政資金引導作用。2016年市級預算安排2億元，作為PPP項目的前期啟動資金，變“挖坑放水”為“開渠引水”，變建設投資為運營補貼，變財政投入為股權資本，充分發揮出財政資金的公共職能和種子作用。此外，市財政還設立了5000萬元的獎勵資金，主要用于對示范項目前期費用的獎補支出。

七是規范財政系統內部業務操作流程。制定并印發《關于明確政府和社會資本合作（PPP）項目業務流程及相關科室職責的通知》，對財政工作中涉及PPP項目的主要業務流程和相關科室具體職責進行了明確。

二、加大宣傳培訓力度，不斷夯實基礎工作

2015年以來，通過參加培訓、實地考察、組織學習和媒體推廣等多種方式，多渠道對政府和社會資本合作的理論知識、運作模式與管理要點進行宣傳和推廣，為推進PPP模式的有效開展奠定了良好的理論基礎。

同時，針對PPP模式的創新性和特殊性，配套建設了專家庫、機構庫和政策庫，不斷夯實PPP模式的基礎性工作。2016年初，通過公開征集，選定59家咨詢服務機構和86名專家型人才組建晉中市PPP機構庫和專家庫，經過幾次項目實踐，充分顯示出第三方專業機構和人才的積極作用，為全市PPP項目的規范操作提供了有效的技術支持。其次，還對市級PPP政策庫進行了修建和完善，把近年來涉及PPP方面的政策法規，以及國務院、各部委和山西省出臺的規范性文件，進行統一整理和匯編成冊，并印發到各級各部門，為全市PPP模式的推廣運用提供了有力的政策支撐。

三、密切聯系晉中實際，助推項目規范落地

一是對準公益性重大項目，積極運用PPP模式。晉中市城區東南外環快速路項目和迎賓街、錦綸路改造項目是市政府確定的2016年出行暢通重點工程，僅工程建安費用就達27.7億元，這對于市本級公共預算收入不足40億的晉中而言，財政壓力巨大，但城市配套服務功能又亟需完善。對此，我們主動創新，將道路的投資、建設、養護、綠化、排水、照明、環衛以及交通設施等內容納入PPP項目工程范圍。特許經營期滿后，項目資產將按協議約定標準無償移交政府指定機構。這樣不僅緩解了財政短期支出壓力，壓縮了市政管護費用，而且在為社會大眾提供優質公共服務的同時，又實現了國有資產的保值增值，大大提高了財政資金的使用效益。

二是對污水、垃圾處理等基礎設施項目，強制使用PPP模式。市城區生活垃圾處理和餐廚廢棄物處理項目，采取競爭性磋商方式，選擇有技術、管理和資本實力的合作伙伴，授權特許經營，明確特許經營期限和處理標準，完善服務費價調機制，由中標企業對原項目進行升級改造，負責投資建設和運行管理。通過合理的可行性缺口補助，讓專業人做專業事，實現環境保護的公共服務目標。

三是對利益空間較大、容易發生權力尋租的領域，自覺應用PPP模式。天然氣加氣站既是亟待建設的市政公共服務設施，也是較為稀缺的社會公共資源，由于利益空間大，較容易發生權力尋租。為此，我們按照市場化資源配置的要求，率先創新對全市所有加氣站實行特許經營制度，與國有建設用地使用權一起“打包”公開拍賣，特許經營期限屆滿后，未獲批準續期的，政府將無償收回加氣站特許經營權（含國有建設用地使用權），保證公共資源和公共利益的最大化。

四是對傳統優勢產業的扶持，創新植入PPP模式。文化旅游是晉中的傳統產業，但原有優勢沒有充分發揮，文化旅游產業鏈建設不夠完善。對此，我們拓展思路、探索出路，通過政府出資入股，大力發展混合所有制經濟，以市場化手段推動資源整合、資本運作和技術服務。2017年計劃實施的祁縣喬家大院綜合旅游體、平遙古城生態旅游文化產業園、太谷縣三多堂旅游區開發等項目，將通過1億元的政府產業基金引導，撬動預計20億元以上社會資本投入，以達到加快傳統產業上檔升級，實現產業增值、企業增效、居民增收的效果。

五是對能夠實現市場化收費的公共服務項目，大力推行PPP模式。以晉中市瀟河流域市區段綜合治理PPP項目為例，我們將生態綠化、河道治理等基礎建設與商業業態開發“捆綁”實施，在滿足前期公共設施養護和公益性服務功能的基礎上，以及后期商業開發不低于3億元的前提下，與社會資本建立收益共享、風險分擔、激勵相容的良好合作關系，特許項目30年的經營權和收益權，采用政府付費加使用者付費的回報機制，讓社會資本方獲取合理的投資收益，讓群眾的公益需求得到最大程度滿足。

2016年，全市運用PPP模式實施啟動的項目共12個，總投資204.7億元，其中政府的直接投入僅為11.8億元；成功簽約落地項目9個，總投資87.83億元。

省財政廳公布的國家級和省級示范項目名錄中，晉中共有九個項目成功入選，其中國家級示范項目3個，省級示范項目6個。

四、總結經驗尋找不足，把握方向繼續前行

一是強化項目識別和前期論證工作。物有所值評價和財政承受能力論證是財政部門兩項最重要的職能，也是實現PPP可持續發展的關鍵。但不是所有項目都適合搞PPP，做好財政資金效益評估和收支測算是前提，不能盲目擴大PPP項目投資并放大財政風險。特別是要將晉中市明年啟動的幾個大項目作為重點進行甄別，扎實做好前期識別和論證工作。

二是繼續完善PPP項目的規范性工作。目前已啟動的項目中，有的雖然已進入實施階段，但一些前期手續還沒有完善，合同還沒有簽訂，下一步要按相關規定充實完善。此外，加強項目的合同履約管理，確保政府支出責任與公共服務績效掛鉤。

三是進一步做好PPP模式的基礎性工作。主要是督促縣級政府和職能部門要結合本地實際，因地制宜地建立健全本地區的制度政策體系，細化對本地區的政策指導，做到政策上下銜接、措施切合實際。

四是健全風險防范和監督機制。對項目可能產生的政策風險、商業風險、法律風險要進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立透明、專業化強、可問責的項目監管體系，形成政府監管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。

五是著力化解民間資本準入難。目前有實力的民營企業參與PPP項目的積極性還不夠，存在著“玻璃門”問題。接下來，我們會啟動一些對民間資本吸引度高的項目，創造有利條件激發民間資本投資熱情。

六是抓好標桿項目建設。在已啟動的項目中，評選有典型帶動效應以及操作規范的項目作為全市的示范項目，重點推進、重點扶持、重點培養，充分發揮出示范項目的引領性和帶動性，為全市樹立樣板工程，帶動全市PPP項目建設。

作者單位：晉中市財政局

責任編輯：魏笑甜