對行政訴訟異地交叉管轄制度實效性的思考*

孫 陶

(沈陽市沈河區人民法院，遼寧 沈陽 110011)

對行政訴訟異地交叉管轄制度實效性的思考*

孫 陶

(沈陽市沈河區人民法院，遼寧 沈陽 110011)

行政訴訟管轄制度是行政訴訟中的重要因素，傳統行政訴訟的屬地管轄原則深受行政權力的影響，從2007年開始，為解決行政干預問題，各地實行了包括異地交叉管轄在內的行政訴訟管轄制度改革，但問題并未得到根本性解決。2015年，新《行政訴訟法》頒布實施，在立法層面確立了行政訴訟跨行政區域管轄制度，成為保障公民訴權、實現雙方訴訟平等地位的重要原則，并為行政法院系統的建立預留了立法空間。通過對現行行政異地交叉管轄辦法的實效分析，實現繼承與革新，為行政法院體系的建立與完善提出行之有效的構想。

行政訴訟；行政干預；異地交叉管轄；行政法院系統

一、實踐中的管轄制度諸種方案

2008年1月，最高人民法院出臺的《管轄規定》確定了“以指定異地法院管轄為主，提級管轄為輔，盡可能將行政爭議化解在基層”的基本原則，指明了實踐中級別與地域二要素的分類指標作用。2015年新《行政訴訟法》更進一步要求“建立跨行政區域管轄制度”，多地法院根據當地實際進行了管轄制度的積極探索，這些改革多圍繞地域和級別要素進行。分析這些改革方案，大概可以歸為三種模式。

(一)指定集中管轄模式

指定集中管轄是根據上級法院的指定，將行政訴訟案件集中到某一個或某幾個法院管轄。集中指定管轄出現較早，2007年9月，浙江麗水中院就曾經把一定區域內部分行政案件集中交由某個特定基層法院管轄，獲得了立案率增高、上訴率降低、審判質量提高的效果。基于此，2013年最高人民法院下發通知，決定在部分中級人民法院開展指定集中管轄試點工作，通知下發后，多地試點法院開展了實踐活動，例如，山東泰安中院下轄7個基層法院，確定由泰山法院管轄涉及勞動教養、征收類行政案件，岱岳法院管轄涉及婚姻登記類行政案件，肥城法院集中管轄涉及房產登記類行政案件等；天津規定，以天津海關為被告的行政案件由天津市第二中級人民法院管轄，以市級行政機關為被告的由天津和平區人民法院管轄，環境保護行政訴訟由天津鐵路運輸法院管轄；深圳規定，將一審行政案件集中到鹽田區法院管轄，而原鹽田區法院管轄的一審案件由深圳中院提級管轄；福建規定，在除龍巖以外八個設區市各確定2～4個基層法院作為集中管轄等。

(二)提級管轄模式

提級管轄屬于集中管轄中一個基于級別要素的變化形式，通常是將原屬基層法院管轄的一審行政案件提級到更高級別的法院管轄。例如，廣東省2012年規定以縣、區級人民政府、省直廳局級行政機關、中直駐粵廳局級行政機關為被告的一審行政案件提至中級人民法院管轄。

(三)異地交叉管轄模式

異地交叉管轄是實踐中最常見的一種管轄模式，例如，山西實行大同中院管轄原忻州中院受理的一審行政案件，晉中中院管轄原呂梁中院受理的一審行政案件，臨汾中院管轄原運城中院受理的一審行政案件，長治中院管轄原由晉城中院受理的一審行政案件等；重慶市實行涪陵區法院管轄原南川區法院、墊江縣法院、豐都縣法院管轄的行政案件，南川區法院管轄原重慶市涪陵區法院、武隆縣法院管轄的行政案件等；遼寧省沈陽市實行和平區法院審理皇姑區管轄案件，沈河區法院審理和平區管轄案件，皇姑區法院審理沈河區管轄案件，渾南區法院審理鐵西區管轄案件，大東區法院審理渾南區管轄案件，鐵西區法院審理大東區管轄案件等。

上述模式無論是哪種管轄，都部分地實現了保障行政訴訟雙方主體地位漸趨平等、消除地方保護主義的目的，同時也有自身的適用特點：指定集中管轄統一了裁判標準，改善了經濟發達地區法院與區縣法院的收案數量比失衡狀態，提高了司法公信力，但將大部分訴訟業務集中在少數幾個基層法院，也有造成被集中管轄法院行政審判力量無所作為之虞；提級管轄實現了審判員素質提升，一定程度上保障了審判質量，但中院案件數量激增，造成一二級審判力量失衡，行政訴訟審級結構可能被虛置；異地交叉管轄為本文重點論述的管轄實踐制度，施行成本低廉，又能一定程度上實現分離司法轄區與行政轄區的效果，但作為在工作機制層面的改革，交叉管轄仍難免存在某些局限性，下文簡要分析行政訴訟交叉管轄的實施效果。

二、行政訴訟異地交叉管轄施行效果分析

各地施行行政訴訟交叉管轄以來，法院受理的行政案件數量有所增加，更多數量的行政糾紛進入訴訟程序，這從側面反映出異地交叉管轄對公正審理行政案件的積極影響，這種成效也是建立在立案登記制的實施基礎之上的。立案登記制實施以前，存在一定程度政府變相要求法院受理案件送政府報批的情況，如“2010年至2012年，北京法院行政案件受理率分別只有32.85%、39.12%和35.19%，有高達17282件案件以“三不”(不收案件材料、不出法律文書、不予立案)方式處理。”*最高人民法院行政庭，梁鳳云.關于對中國特色行政法院體系的基本設想[J].行政法學研究，2015,(1):82.自《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》實施以來，各地嚴格執行《規定》和《行政訴訟法》相關要求，強化行政訴訟訴權保護，消除違法限縮受案范圍、違法增設起訴條件，嚴禁以不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證、反復要求起訴人補正的方式變相拖延、拒絕立案，堅持“有案必立、有訴必理”，行政訴訟案件數量出現了明顯增長。

(一)法院收案類型與轄區變更密切相關

分管轄區的變化對法院受案類型具有直接影響，各轄區行政訴訟分布類型受區域內所設行政機構和經濟特點決定。例如，在設區較晚、城市發展和城鎮化建設的集中實施區域，往往房屋和土地拆遷類案件占多數，當該區法院改轄老城區時，傳統的社保類、民政類訴訟案件就躍居收案主體，這種內部數值互換是涵蓋在總體范疇平均值穩定之內的，對整體區域內行政訴訟質量和數量并無根本影響，但對參與個體的司法水平無疑提出了一定要求，審判員需在短期內及時適應并總結新型案件的審判規律。

(二)行政機關應訴意識仍待提高

《行政訴訟法》第3條規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”，盡管在實行中取得了積極成效，但行政機關消極應訴、應訴能力較弱等問題依然存在，由于行政環境優劣不一，應訴率的提升尚未形成足夠影響訴訟綜合表現的強有力要素，原因之一是實際執行過程中并未完全按訴訟法的規定執行。如個別訴訟中出現無人出庭應訴的情況，法庭也很難要求行政機關完全按照《通知》的規定作為，行政機關通常能委派任一工作人員出庭已經相當不錯了。實踐中聲明“全權”委托律師出庭的情況相當普遍，雖然《通知》對此規定：“行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭，僅委托律師出庭的；或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴，行政機關負責人不出庭應訴的，人民法院應當記錄在案并在裁判文書中載明，可以依照行政訴訟法第六十六條第二款的規定予以公告，建議任免機關、監察機關或者上一級行政機關對相關責任人員嚴肅處理。”但實踐中很難做到。

(三)審判獨立性仍存掣肘因素

隨著案件數量的增加和行政法治環境的完善，行政訴訟原告的勝訴率有所增長，顯示了行政審判職能的異化部分正逐步復蘇和重構。行政司法中由地方行政機關的普通組成者回歸行政權力的監督者本色，但敗訴案件數的增加是建立在案件總量增加基礎之上，因此很難準確評估行政權力退場對訴訟公平的實質貢獻率，唯一能確定的是，法院與地方的直接聯系被切斷后，增加了理論上的干預成本，但行政體系的科層制特征令上級與下級機關幾乎同為行政訴訟的“利益攸關者”，在以效率為指令符號的層級金字塔中，個體必須以完成結構片段任務維持整個系統運轉作為存在意義，這種情況下，系統和其中的個體都必須遵守內部行為邏輯優先于內外信息交流所得的行為準則，因此上級行政機關總是傾向于對妨礙下級機關職能行使的因素施加影響，通過多種形式的協調平臺表達出訴訟的不利結果事實上會影響某項政令實施效果的看法。這種看法會通過行政機關之間的隸屬關系、官員定期交流、案件發生地和管轄地之間的協調傳導體現，甚至有悲觀者認為：“經過長期的互動、博弈，類似潛規則的制度安排可能形成：異地政府之間的互惠性干預和上級政府對下級政府的自動化支持。”*董皋,郭建勇.獨立而公正：行政案件跨區域審理改革的價值追求與制度設計[J].法律適用,2015,(6):14.這種想法下，行政機關的不滿也可能表現為當法庭要求被告機關說明案件情況時，干脆回復“請求法院依法處理，政府不干涉法院審判活動。”令人撓頭。

(四)調解與司法建議功能受限

《行政訴訟法》第60條將調解的使用范圍由之前的行政賠償擴大到行政補償和有自由裁量權的行政案件，目的是發揮調解在解決行政爭議中的作用，但異地管轄下法院與被告行政機關之間的聯系松散，加上法庭對異地行政機構設置不夠清楚，調解這類需要地方政府協作支持的訴爭解決方式適用起來比較困難，“集中管轄法院在同地方黨委、政府的支持方面顯然不及被告地法院調解起來便利。”*黃學賢,楊紅.論行政訴訟管轄困境之形成及其突破[J].法學評論,2013,(6):39.司法建議情況與之類似，司法建議是司法參與社會綜合治理系統工程的一項重要手段，但部分行政機關對其既不了解也不重視，尤其在城市化建設中，一些行政部門的分管范圍、功能職責可能有所調整，本著“事不關己”“多做多錯”的心態，加上不屬同一行政區劃，更無支持本地機關的考慮，索性以《建議》涉及事項不屬本部門管轄為由不予理睬，致使司法建議處于無人閱讀的尷尬境地之中。

(五)行政訴訟與民事訴訟疏離

行政訴訟與民事訴訟有時聯系緊密，有些行政訴訟直接由民事糾紛衍生出來，特別是行政訴訟中的第三人，經常是行政關系產生和發展的重要因素，管轄變更后行政訴訟與民事訴訟的分離很有可能導致同一基礎事實，訴訟結果卻不同，或原告有意識地就同一事項在兩個以上法院提起訴訟，可能損害司法威信。

(六)敗訴、上訴與信訪層層遞進

在行政訴訟中，行政機關敗訴案件數量和上訴案件數量都是比較有意義的數據，隨著行政機關敗訴案件時有增加，案后上訴行為也出現了一些新的趨勢，即雖然判決結果支持了原告，但判決后不僅行政機關上訴，連原告也堅持上訴。從全國范圍來看，在全面實施管轄改革的五年間(2008—2012)，上訴率甚至出現不斷攀升的勢頭，分別為59.2%、63.14%、70.46%、69.31%和70.06%*最高人民法院行政庭，梁鳳云.關于對中國特色行政法院體系的基本設想[J].行政法學研究，2015,(1):82.。

行政訴訟上訴與申訴、信訪之間的轉化機制并不復雜，如果原告不信任上訴，則很有可能加入申訴或信訪行列，加之異地管轄后司法與行政機關溝通不暢，已進入信訪的案件并不比之前的更好化解。

(七)訴訟成本與效益平衡

這里分析的訴訟成本與效益，不僅是訴訟參加人由于跨行政區域參加訴訟而帶來的時間和經濟支出，而主要是指通過發現行政管理過程中的瑕疵和不當行為，利用行政審判推進善治良政而必須加以豐富完善的制度設計。例如，救濟途徑需更為多樣化，如賠償、補償、責令行政主體履行職責、為相對人作出一定行為或禁止其作出一定行為等，這需要兼顧相對人權益保護和行政管理效率兩種價值。

三、改變行政訴訟行為慣性，塑造通暢民權保護之途

(一)行政效益與現代法治思想

行政效益指一定的行政活動中所產生的符合社會需要的社會效果與在此活動過程中的耗費的比例。依靠行政訴訟實現民權救濟和監督行政，是現代法治文明的重要成果，但部分行政機關仍部分存留著行政權力統領社會治理事業的傳統優勢意識，令保障原被告平等訴訟地位的任務顯得十分艱巨，個別行政機關不僅看不清原告在行政相對人之外的身份，甚至對司法機關的特定程序意義都不甚理解，仍然存有同質意義的公權力機構的地位印象，而不論是否身在訴訟程序中。這也許可以解釋行政機關對于訴訟表現冷淡的原因：一方面司法機關現實中與行政機關參與某些公共事務時遵守類似活動準則，一方面又在行政訴訟中以審判者形象出現，令其難以理解其間轉化的法治理論，個別情況下，機關之間公務協調的思想已經促使前者理所當然地將行政訴訟由對行政權力的監督者變成地方權力某種程度上的執行者*“一些地方法院由監督制約政府蛻化成為政府的“執行工具”。行政機關要求法院強制執行行政相對人的拆遷、拆違等非訴案件，遠遠多于訴訟案件。以福建省為例，2008—2112 年全省審結行政訴訟案件18 193 件，同比下降1.40%，相反， 行政機關申請強制執行的非訴案件45 332 件，同比上升了76.34%。一些地方的行政審判職能已經發生了嚴重異化，由對行政權力的監督者變成了地方權力的執行者。”參見梁鳳云.關于對中國特色行政法院體系的基本設想[J].行政法學研究，2015,(1):83.，例如，2008—2012年福建省行政機關共申請強制執行非訴案件達45332件。有人認為，“行政訴訟遇到的最大困難和障礙即是地方干預，法院完全按行政區域設置，人財物均受地方控制，其審判權的行使不可能不受地方當局或多或少的影響，從而使得人民法院對行政案件獨立、公正審判目標的實現不能不打折扣。”*姜明安.論新《行政訴訟法》的若干制度創新[J].行政法學研究，2015,92(4):12.回顧十年來行政訴訟管轄制度的變遷，可以看出，不論是異地交叉管轄，還是提級管轄、集中管轄，其目的都是為排除行政干擾因素、凈化審判環境，但唯有將糾紛提至更高級別才能保證審判的客觀公正，也展現了司法機關事實上無力管轄同級別行政機關的現狀。對這一關鍵問題，有學者認為：要實現司法審查行政這一法治目標的關鍵不在管轄制度上，而在司法的獨立性上，提出“我國當務之急是割裂人民法院與地方政府的利益關系，人民法院的人、財、物管理與地方適當分離，通過整體司法改革，促進人民法院獨立審判。”*劉海榮.我國建立行政法院體制的觀點質疑[J].理論與改革，2015,(4):133.*“科學設計行政訴訟體制無疑是重要的，但更重要的恐怕還是要進一步推進政治體制改革、司法體制改革和行政管理體制改革，保證各級黨委、政法委在憲法和法律范圍內活動，保證各級政府依法行政；將各級黨委及其政法委、各級政府的權力都關進制度的籠子里，從而保證各級人民法院能夠根據憲法和組織法獨立行使審判權”參見姜明安.我國行政訴訟體制是否應實行行政法院模式[J].中國審判，2013,(9):28-29.但根據憲法和法律，司法機關堅持黨的領導，只對產生它的國家權力機關負責，獨立行使審判權，并不受行政機關干涉，特別是黨的十八屆三中全會提出了重大改革措施：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，此項改革將使市以下法院和檢察院將不再受地方行政機關的牽制，因此，行政訴訟變現并未與法治發達程度整體相稱就顯得有些不同尋常。

行政訴訟中的種種不盡如人意并不能簡單歸因于行政訴訟獨立性的欠缺，首先，獨立并不是機構功效發揮的絕對保證，司法實現其社會意義價值有賴于包括行政機關在內的廣泛社會主體對法治本質的親近和認同。《聯邦黨人文集》的作者之一漢密爾頓論述司法權為，司法部門既無軍權又無財權，不支配社會的力量和財富，不可能采取任何主動的行動，故可正確斷言：司法部門既無強制，又無意志，而只有判斷，為實施其判斷也需要借助于行政部門的力量。孟德斯鳩也認為，司法幾乎沒有什么權力。在社會治理結構中，人們倚重中立評斷者裁定社群關系的功能，但司法本身靜態與被動的特點令其天然欠缺力量，假使對評斷行為施加干擾，而評斷者也需要以強力應對每一次對裁決的質疑，就失去了設定評斷者的意義，也體現不出其相對自力救濟的優越性。簡言之，現代司法是文明社會各群體階層以共識為其開辟的權力場域，其邊界大小取決于諸主體對法治理論的尊重和珍視程度，要司法以一己之力在外界壓力之下維持行使邊界，確實力不從心。“邊界”某些情境下可以使用其功利性解釋即司法的權威，司法的權威含義是毋庸置疑的，不同時代、不同地區的司法曾經展現了豐富多樣的實現形式：在氏族和村社時代，司法依賴首領或長老的威望；在神權裁判時代，司法依賴神跡示現；在中國歷史大多數時間里一半依賴文化準則，一半依賴行政權力。在過去多數時代，通過司法裁判所獲得的事實公正不會比現代法治形態中多，但毫無疑問，每種形式完成其特定歷史功能都是勝任的，而且如果足夠客觀，就能察覺當下司法對于增強公信力與其先行者相比并不像后者一般游刃有余。保證裁決公正是樹立司法權威的重要手段，但僅僅是司法自身的手段，也是自我實現的法治理想，作為一種通過均衡個人自由與公共利益相對關系來闡釋現行秩序自然性的規范*“普遍的法律在這里發揮著三方面的作用：道德的、經濟的和政治的作用。道德的作用超越了它在其中發揮作用的政治和經濟范圍。這是法律的價值，是法律的唯一的價值，它是在法律系統中內在地被建構起來的。實現的所有其他價值都是從外部引入的，也就是由權力引入的。”“在法律系統‘自然法’和‘不可剝奪的自然權力’只有被國家機構認同才具有政治意義。——在這個范圍內，它們成為實證法。”參見瑙曼，基希海默.困頓中的法治[M].北京：北京師范大學出版社，2003.，法律始終無法消除概念重構與之原始角色間的緊張關系，這種概念重構的產生過程是在持續的評估反饋中打磨完善的，基于認識行為的有限性，對自然意義上的正義進行觀察必須借助某些概念要素來完成，這決定了法律在制定與實施兩個維度上的保守性與滯后性。因此，對司法公信力，外部影響絕不輕于司法自身，很難指出某種法律體系，是完全憑借公正評價建立起來的(除了商事審判中這一理想部分得以實現)。多年來司法機關違心披上的泛行政化標簽正在逐漸褪去(貼標簽不僅是人們處理問題的方法，也是人們回避問題的方法。)*“刻板的東西幫助人們把那些對無知的人來說混沌的東西組織起來：他越是不能進入真正的認知過程，就越是頑固地執著于某種模式，信任那些能夠避免真正地深入事實的麻煩的那些東西。”——《阿多諾文集》，北京師范大學出版社，第9卷第1分冊，第346頁。但轉型中的司法機制仍有很長的路要走，僅法律問題本身的邏輯演繹已經足夠復雜，不應再添上應付諸多環境因素的壓力，如果行政干預的負面因素完全由司法體系承擔，很難使公眾相信法律確實并非“征服的技術和權力的維持”。*瑙曼,基希海默.困頓中的法治[M].北京：北京師范大學出版社，2003.15.

(二)行政訴訟既定力與民權保護實效性

行政訴訟的既定力可以根據判決的接受度衡量，接受度低可能表現為上訴、申訴或信訪，接受度高可能表現為認同判決、和解或撤訴。但矛盾的是，一方面上訴、申訴、信訪居高不下，一方面卻有相當一部分案件的當事人選擇以撤訴形式結案。而對照域外行政法院，無論上訴率還是撤訴率都同時保持極低水平。

例如，全國2012年一審民事上訴率為20%，行政案件上訴率則接近80%，申訴率為8.38%，分別是刑事和民事案件的8.1倍和7.5倍*梁鳳云.關于對中國特色行政法院體系的基本設想[J].行政法學研究，2015,(1):82.。而當事人撤銷訴訟的也為數不少，例如，山東威海市環翠區法院2013年上半年審結的21件案件中，有19件以原告撤訴結案，撤訴率達90.5%*王海光,中國法院網威海環翠頻道.[2013-07-12](2017-04-05).http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/06/id/1639666.shtml.，除了自身“充分利用和吸收各種社會力量，積極探索行政審判多元化協調和解機制”的主觀因素之外，也有當事人自己的利益衡量因素，這種衡量很難說是出于對法律的理性分析，而更多為單向度的經濟效率追求。例如，我國2012年時一審行政案件大約12.5萬件，在受理的700萬各類一審案件中，行政案件只占1.8%，按人口平均，大約每萬人一件行政案件，人均訴訟比處于較低水平*何海波.困頓的行政訴訟[J].華東政法大學學報，2012,(2):86.，而同時行政訴訟與信訪之間存在“非常可觀的重疊”，相當一部分信訪案件可以用行政訴訟解決，“每年引發上訪的可以通過訴訟方式解決的行政糾紛約有400～600萬件”*張泰蘇.中國人在行政糾紛中為何偏好信訪[J].社會學研究,2009,(3):140.，行政訴訟數量偏少，無法體現“公民與國家的矛盾關系，應由作為居中裁判的第三者法院來完成”之義，以行政訴訟較為發達的大陸法系德國為例，行政法院一年審理案件最少在50萬件以上，而德國人口為8000多萬，根據這個比例，在中國支持相似發達程度的行政訴訟環境每年至少應解決800余萬件訴訟，之間的幾百萬差額很大程度流入了信訪渠道，現實中行政強司法弱的環境，導致司法救濟的效果與信訪相比時有不足，群眾發現行政訴訟在現實中解決問題的能力十分有限，就會對這個制度喪失信心，很多人就此產生了打官司不如上訪、訴訟不如鬧事的想法。對此，十八屆四中全會提出，應實現信訪制度與司法救濟制度的動態銜接，將涉訴信訪糾紛納入到司法活動范圍。法律救濟解決信訪案件，具有“三贏”效果：1.對原告，能夠從心理上得到安慰。對于城市拆遷、社會保障等民生案件，平常難見其面的行政機關負責人出庭，能夠讓原告切實感受到政府的關心、重視，也令行政機關切身體會到糾紛癥結，為爭議解決創造一個氣氛融洽的平臺。2.對被告，可免除自行應對與公民糾紛的麻煩，有效減少相對人與行政機關的沖突，提高行政機關工作效率。3.對司法機關，能夠改變司法被動的局面，建立司法權威，發揮行政訴訟救濟民權、紓緩民怨的作用。4.對跨區域行政訴訟管轄制度的分析通說認為，我國現行司法管轄區與行政區劃高度重合的體制，法院人財物管理完全受制于地方政府，為行政干預司法提供了空間，在這一觀念之下，鐵路運輸法院進入了人們的視線：2012年，全國鐵路法院完成了管理體制改革，整體納入國家司法體系，由于鐵路法院傳統上的獨立性，使其與普通法院系統相比和地方行政機關的聯系要少得多，一定程度上，鐵路法院率先實現了普通法院一直追求的財政獨立于地方政府的設想。為新《行政訴訟法》規定的跨區域管轄行政案件提供了有利條件。最高人民法院副院長江必新指出，“具體而言，就是利用原來鐵路法院的框架，把一部分行政案件，一部分與交通有關的刑事案件、與行政訴訟有關的民事案件，將來還可能有其他一些案件，指定到原來的鐵路中院或基層法院管轄。在此基礎上，可以進一步探索在鐵路法院的基礎上設立跨行政區域的法院集中審理行政案件。”《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》，也明確提出“將鐵路運輸法院改造為跨行政區劃法院”，目前有地區已嘗試行政案件部分交由鐵路運輸法院管轄，如廣州自2016年1月1日起由鐵路運輸第一法院管轄廣州市一審行政訴訟案件，廣州市中級人民法院及所屬各基層法院不再受理行政案件。2016年7月，上海鐵路運輸法院依法管轄靜安、虹口、普陀、長寧區法院管轄的一審行政案件，以及上級法院指定管轄的其他一審行政案件。鐵路法院的轉型，使建設行政法院系統的設想更近了一步。

行政法院是大陸法系的標志特點之一，但以興建行政法院來解決行政訴訟的公正性困擾，卻蘊含著一番不足為外人道的苦惱：與英美法系動輒以司法審查行政不同，大陸法系法官形象“是一個執行重要的而實際上無創造性任務的文職官員”，在現代公法理論和行政法院的發源地法國，近代以來高等法院一直是封建勢力借以干擾行政權力的工具，因此大革命的首部憲法制定者們堅定寫明，“司法職能與行政職能不同，現在和將來永遠分離，法官不得以任何形式干擾行政機關的活動。”但禁止法院受理行政案件，卻不能消除大量行政糾紛的存在，而憲法規定的由政府受理行政糾紛的做法也嚴重損害了行政效率，行政法院終于應運而生。法國行政法院不僅與普通司法部門截然分開，而且與行政部門相當接近，而在美國，人們認為一切訴訟包括行政訴訟在內都屬于司法權的范疇，應由普通法院管轄。由此看出，大陸法系更看重公民與國家之訴的特殊性，行政訴訟也先后經歷了從普通司法中獨立和與普通行政分割的過程，而確實存有排除行政權力干預的初衷。在中國，這種期待同樣存在，而且更為迫切。與異地交叉等管轄改革相比，創建行政法院系統的改革成本為數倍甚至數十倍，特別是建設之初，機構繁冗幾乎是改革者們逃脫不了的指責，除成本因素之外，抱持著解決全部問題的希望寄托在一個新生機構的建立上的心態也多少有些簡單化，而僅應看作實現公平的一個開端，畢竟，行政權力如何作用于普通法院的機制尚未完全厘清，僅憑創建機構這一點很難完全確信能免遭普通法院所受的行政干擾之苦。“地方當局不會因為你名稱不叫‘行政審判庭’，改叫‘行政法院’而不干預。”*姜明安.我國行政訴訟體制是否應實行行政法院模式[J].中國審判，2013,(9):28-29.換句話說，人財物獨立僅僅是實現公平的基礎，能否將前文“上級行政機關對下級的保護、官員定期交流、政府、負責人之間的協調聯系”這種非機構化、潛在性影響排除在新生的行政法院門外，才是實現行政訴訟真正公平的關鍵。同時，也應該認識到，行政機關插手司法的傾向并不單純是某些地方機關自我約束的問題，能夠期待通過自我管控而銷聲匿跡，而是現代行政差異化分散化理念之下的管理功能膨脹的結果，行政機關與公民在非傳統行政語境下交往的增多，使行政服務產生了從批量化生產到關注具體經驗和個體獨特闡釋的轉變，其結果之一就是訴訟數量和種類快速增長。因此，行政訴訟相關問題的解決，需要在洞悉行政理論和法治理論基礎上的部門法運行規律研究，隨著法治環境的改善和行政關系的無窮細化，公眾將會出現對行政司法產品的更大需求，行政法院體系的創建，既是司法對行政訴訟特殊性的承認，也是堅持行政爭議司法化這一努力的體現，意義將超出審判機構改革問題，也不止于司法領域，隨著行政法院與行政機關的權力交集不斷擴大，行政訴訟系統將更深地影響行政法治理論的發展。在法德等國，行政法院不僅審理案件，還承擔著部分監督行政機關法令、起草相關規范性文件的職能，有利于對國家治理行為的客觀訴訟化狀態的實現。去年12月，《廣東省行政應訴工作規定》，將行政機關負責人出庭情況將作為“硬指標”納入政府考核，年度行政機關派員出庭應訴1598人次，同比上升45.27%；縣級以上行政機關負責人出庭應訴201人次，同比上升25.62%。另外，行政法院的建設，不僅能相當程度上解決行政訴訟現存的問題，還能夠為司法改革和法治建設積累相當的經驗，鑒于刑事和民事訴訟中也存在一些不同的問題，行政法院的完成形態，也能夠成為普通法院的借鑒對象。因此，雖然創建之初不見得能立即營造出一個獨立的審判環境，但始終是值得努力的方向。

當然，管轄改革還應解決行政訴訟中的信訪責任主體問題、當事人訴訟成本問題、非集中法院行政庭改革問題、裁判后的執行問題、法官選調問題等非核心問題，以保障解放基層行政審判生產力、促進司法與行政的良性互動和實現官民平等的最終目的。

TheThinkingofEffectivenessAbouttheAdministrativeLitigationCross-JurisdictionSystem

SUN Tao

(ShenheDistrictPeople’sCourtofShenyang,Shenyang,Liaoning110011,China)

The administrative litigation system is an important factor in administrative litigation， administrative litigation jurisdiction of traditional territorial principle by the administrative power， from the beginning of 2007， in order to solve the problem of administrative intervention， including the various parts of the implementation of a system of administrative litigation jurisdiction offsite cross jurisdiction， but the implementation of administrative reform， the improper intervention of judicial problems have not been fundamentally to solve. In 2015， the new “administrative litigation law” promulgated and implemented， at the legislative level established administrative litigation across the administrative area under the jurisdiction of civil litigation right， protection thought， become the important principle of the equality of the two sides of the implementation， and for the establishment of administrative court system of reserved space for legislation. This paper discusses the advantages and disadvantages of the existing administrative cross jurisdictional approach， and tries to inherit and reform， so as to provide an effective assumption for the establishment and improvement of the administrative court system.

administrative litigation; administrative interference; cross-jurisdiction; administrative court

2017-03-25

該文已由“中國知網”(www.cnki.net)2017年6月7日數字出版，全球發行

孫陶，女，沈陽市沈河區人民法院法官，主要研究方向：行政訴訟法學。

D925.3

A

1672-769X(2017)05-0097-07

DOI.10.19510/j.cnki.43-1431/d.20170607.001