行政公益訴訟受案范圍的立法反思
——以“公共利益”的合理界定為視角

崔 瑜

（中國政法大學，北京 100088）

行政公益訴訟受案范圍的立法反思
——以“公共利益”的合理界定為視角

崔 瑜

（中國政法大學，北京 100088）

鑒于“公共”的范圍難以精確化以及“利益”的內容具有不確定性，對“公共利益”進行定義極其困難，但同時公共利益也是可以判斷的?！缎姓V訟法》所列舉的行政公益訴訟的受案范圍相較于“公共利益”的涵義而言過于狹窄，尚不能滿足行政公益訴訟制度建立的目的。對此，應充分發(fā)揮概括性條款的作用，有限擴展行政公益訴訟的受案范圍。

公共利益；行政公益訴訟；受案范圍

根據十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”構想，2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，憑借全國人大常委會的授權，賦予檢察機關提起公益訴訟的權力。至此，備受矚目的公益訴訟終于迎來“國家隊”的加入。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，明確將檢察機關提起行政公益訴訟寫入《行政訴訟法》，標志著檢察機關提起行政公益訴訟制度正式確立。行政機關是否未履行監(jiān)管職責而使“公共利益”受到侵害？檢察機關是否基于救濟“公共利益”而起訴？法院如何判斷“公共利益”受損？這使得對“公共利益”合理界定尤為重要。

一、公共利益的界定

“公共利益”的界定與“正義”一樣是世界范圍的法學難題，呈現出一張普羅米修斯的面孔，難以把握。對此，自由主義理論家弗里弗里德里希·馮·哈耶克認為，“公共利益”或“公益”這兩個術語直到今天仍是最難給出明確定義的概念。學界對“公共利益”的界定通常分為兩個方面：“公共”可以涵蓋多大范圍、“利益”應當包括哪些內容。

（一）“公共”的范圍

根據《辭?！返慕忉?，“公共”是指公眾共同，是相對于個人而言的。對于“公共”如何界定，學術界有不同的學說，“公共”的范圍難以精確化。早在1884年，德國公法學者洛厚德（C.E.Leuthold）在《公共利益與行政法的公共訴訟》一文中指出，公益是任何人，但不必是全部人們的利益。為了界定“任何人”，他引入“地域基礎”標準，即公共利益是一個“相關空間內關系大多數人”的利益，這個地域或空間就是以地區(qū)為劃分，且多以國家的（政治、行政）組織為單位。所以，地區(qū)內的大多數人（平均數）的利益，就足以形成公益。據此，一定地區(qū)內大多數人的利益就足以形成公共利益，少數人的利益則為個別利益，后者服從于前者。但是，該標準忽略了動態(tài)性，即某一地區(qū)的居民，雖因行政區(qū)域劃分而與其他地區(qū)相分離，但也可以跨區(qū)享受到別的城市的利益，如跨區(qū)使用交通設施、享受教育資源等。因此，洛厚德的“地域基礎”標準不足以全面界定“公共”的范圍。

1886年，另一德國學者紐曼（F.J.Neumann）在《在公私法中關于捐稅制度、公益征收之公益的區(qū)別》一文中指出，公益是一個不確定多數人的利益，“公共”具有開放性的特點，即任何人都可以接近，并非特定的群體。也就是說，“公共”不封閉也不專為某些人獨有，不設定民族、教育、信仰等門檻，任何社會成員都可以接近。據此，即使某一群體初始人數不多，但以其開放性的特點，可以稱之為“公共”；即使某一群體人數很多，但是封閉、對象特定，該群體也不足以稱為“公共”?？傊~曼是以利益效果所涵蓋的對象范圍來界定“公共”的，即“公共”必須是不確定數目的、大多數的利益人。這種以“不確定多數人”作為公共的概念，符合少數服從多數的民主理念，直至目前仍廣為接受。

（二）“利益”的內容

“需要是利益的一般前提”，沒有需要就無利益。德國公法學界認為，“利益”表現為某個特定的客體對主體具有意義，并且為主體自己或者其他評價者直接認為、合理地假定或者承認對有關主體的存在有價值。到20世紀末，又有德國學者把利益分為“主觀的事實性利益”與“客觀確定的現實利益”兩種。利益主體對客體值判斷的結果，這種“價值判斷”及形成的利益觀念是以主體基于自身的需要肯定其存在。再者，價值判斷具有歷史性，利益的內容會隨著發(fā)展的社會情形而變化，在不同的社會發(fā)展階段，人們對利益內容的界定不可能相同，所理解的公共利益也有很大差異。例如，一項事務此時被認定為公共利益，彼時可能不是如此，如教育資源的分配、食品藥品安全等。因此，由于主體判斷的主觀性和社會情形的變動性，自然導致利益內容的不確定性。

（三）不確定的公共利益

因此，鑒于“公共”的范圍難以精確化以及“利益”的內容具有不確定性，對“公共利益”進行定義極其困難，公共利益必然是不確定的、動態(tài)的、發(fā)展的。公益理念透過國家立法部門將其文字化，并且最后透過法院和法官在個案中所涉及之公益考量予以最后之決定，這都表示“價值”及“利益”是無法一以貫之而予以測定的，是彈性的、浮動的并由這些要素所決定的。

雖然公共利益具有不確定性，但公共利益確實應該是可以判斷的。首先，公共利益是為人們廣泛承認的利益，面向社會上的絕大多數人，甚至所有人，超越特定個人或組織的特殊利益。“公共利益是由社會總代表所代表的，凌駕于社會之上的，形式上或實質上的全體或大多數社會成員的共同利益”。其次，公共利益具有開放性，“社會成員都能直接享有的利益，才屬于公共利益”，只有特定人才能享有的利益不是公共利益。再次，公共利益具有發(fā)展性。受客觀社會情形和主觀價值觀念的影響，公共利益的內容是動態(tài)變化的。例如，隨著生活水平的提高，人們對生活環(huán)境的要求越來越高，所以生態(tài)環(huán)境保護在現階段和未來公共利益位階上占有相對較高的位置。

二、我國行政公益訴訟的受案范圍

（一）行政公益訴訟受案范圍的立法規(guī)定

為貫徹落實十八屆四中全會關于探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革要求，2015年7月2日最高人民檢察院制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》。該文件對行政公益訴訟的受案范圍進行了規(guī)定，即檢察機關提起行政公益訴訟試點案件范圍涉及三個領域：生態(tài)環(huán)境和資源保護領域、國有資產保護領域、國有土地使用權出讓領域。受案范圍明確劃分了法院受理案件的界限，是訴訟立法中爭論的焦點，絕不是立法者的偶然選擇。也因此，有學者認為，公益訴訟案件范圍不能包羅萬象，“不是所有涉及公共利益的行政違法行為都適合通過檢察機關提起行政公益訴訟的方式加以監(jiān)督，探索之初可限定在國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等案件范圍內，要防范濫訴導致的司法資源浪費和對社會秩序安定性的沖擊”。

2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議決定對《行政訴訟法》作出修改，對行政公益訴訟的受案范圍采取了列舉加概況的方式，該法第25條第4款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！笨梢?，《行政訴訟法》將試點中的三個領域進行了擴展，將食品藥品安全納入受案范圍。對此，最高人民檢察院民事行政檢察廳胡衛(wèi)列廳長指出，行政公益訴訟的案件范圍擴大了食品藥品安全，主要有以下幾個考慮：一是食品藥品安全領域的問題比較突出；二是試點方案將食品藥品安全納入了民事公益訴訟的范圍，在試點過程中檢察機關辦理的雖然是民事公益訴訟，但是在辦理過程中發(fā)現，其中負有食品藥品安全監(jiān)管職責的行政機關不作為、亂作為仍然是導致食品藥品安全問題的重要原因；三是中央深改組明確要求檢察機關對食品藥品領域進行監(jiān)督。對于行政公益訴訟受案范圍的“等領域”，討論過程中也有人提到是“等”內還是“等”外，胡衛(wèi)列廳長認為最主要的觀點這應該是“等”外的理解。

（二）行政公益訴訟的司法實踐

按照中央的要求，檢察機關在試點期間抓住人民群眾反映強烈的侵害公益事件及其背后的監(jiān)管不力問題，以生態(tài)環(huán)境和資源保護領域為重點，集中力量辦理重大有影響的案件，探索向法院提起公益訴訟，從保護青山綠水、服務綠色發(fā)展入手，保障和促進美麗中國、健康中國建設，實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。據統(tǒng)計，截至2017年3月，試點地區(qū)檢察機關共辦理公益訴訟案件5871件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護領域案件4166件、國有資產保護領域案件935件、國有土地使用權出讓領域案件730件、食品藥品安全領域案件40件。按照甘肅省人民檢察院對2016年行政公益訴訟試點工作調研統(tǒng)計，2016年甘肅省檢察機關共摸排行政公益訴訟線索199件，以案件范圍劃分，案件線索包括：環(huán)資領域（生態(tài)環(huán)境和資源保護）129件、國土領域37件、國資領域33件。

結合上述提起公益訴訟案件統(tǒng)計進行分析，截至目前，各級法院沒有就除上述幾種行為之外的其他侵害公共利益的行為進行立案。同時不難發(fā)現多數案例為環(huán)保領域的案件，這樣的案件類型分布，明顯是受到了《試點方案》中所強調的“試點期間，重點是對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟”基本要求的影響。

三、我國行政公益訴訟受案范圍的展望

（一）行政公益訴訟受案范圍的困境

公共利益與公益訴訟受案范圍息息相關，公共利益范圍變寬必然導致公益訴訟受案范圍擴大?！肮怖妗眱群屯庋拥哪：詻Q定了對行政公益訴訟受案范圍界定的難度較大。如何合理界定行政公益訴訟受案范圍，既能充分保護公共利益，又使公益訴訟在可接受的范圍，防止片面擴大公益范圍造成濫訴以及公益范圍過小造成公共利益保護不足的困境，這已經成為理論界和實務界討論的熱點話題。純粹從理論上分析，受案范圍越大，對公共利益的保護就越充分。既然難以界定行政公益訴訟受案范圍，是否可以直接規(guī)定檢察機關可以對侵害公共利益的所有行政行為均能起訴，由法官運用自由裁量權予以判斷？筆者認為，這種方式或許能避免公共利益界定的困難，從表面上看是擴大對公共利益的保護。但是，對“公共利益”的合理界定是行政公益訴訟啟動、審理和判決的關鍵因素，對“公共利益”解釋的任意性將導致受案范圍的不確定性，這不符合司法的規(guī)律，從根本上說不利于公共利益的保護，所以行政公益訴訟必須要界定受案范圍?！缎姓V訟法》列舉了行政公益訴訟的受案范圍，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓領域，并對“等領域”作出肯定性概括，但結合行政公益訴訟的司法實踐可以發(fā)現，截至目前，各級法院沒有就除上述幾種行為之外的其他侵害公共利益的行為立案，概括性條款并未發(fā)揮其應有作用。不得不承認，《行政訴訟法》所列舉的行政公益訴訟的受案范圍相較于“公共利益”的涵義而言過于狹窄，尚不能滿足行政公益訴訟制度建立的目的。

（二）行政公益訴訟受案范圍的展望

從訴訟理論看，行政公益訴訟沒有特定的相對人，也不以救濟特定對象的具體利益為目的，屬于客觀訴訟。換言之，公益訴訟并不是一個純粹的權利救濟問題，而是一個涉及到公權力監(jiān)督制約模式、體制的問題。因此，我國行政公益訴訟受案范圍的確定既要考慮我國的政治體制、法律傳統(tǒng)和法治現實等諸多因素，又要與其他制度的價值、功能和結構的融洽與和諧。

鑒于我國目前的法治現狀，通過肯定式列舉出各種研究較為成熟和司法實踐中較為普遍、重要的行政公益案件，有利于引導行政公益訴訟啟動、審理與裁判。但同時，行政公益訴訟受案范圍的有限擴展也不容忽視。由于我國行政公益訴訟制度尚處于初創(chuàng)階段，存在較大的發(fā)展空間，對一些目前尚未達成共識的公共利益事項，《行政訴訟法》作出了“等領域”肯定性概括。對此，最高人民檢察院民事行政檢察廳胡衛(wèi)列廳長指出，檢察機關最核心的公益訴訟目的是保護公益，最基本的出發(fā)點還 是能夠回應社會各界，特別是人民群眾對侵害公共利益的一些行為的關切，圍繞著大家所關切的熱點問題和領域能夠進一步有序、有條件地拓展公益訴訟的范圍，更好的保護社會公眾的利益。概括性規(guī)定可以將未來根據形勢發(fā)展需要擴大行政公益訴訟范圍的權力留給法律，即允許其他法律規(guī)定，就《行政訴訟法》列舉的行政公益訴訟案件之外的其他案件類型提起行政公益訴訟，明確：對于“其他法律規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情形”也可以提起公訴。

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D925.3

A

1674-1676（2017）05-0046-03

中國政法大學2016年博士研究生創(chuàng)新實踐項目“行政公益訴訟中檢察機關的訴訟地位實證研究”（2016BSCX05）。

崔 瑜（1992- ），女，安徽阜陽人，中國政法大學法學院2016級憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生，美國加州大學伯克利分校聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生，研究方向為行政法、行政訴訟法。

責任編輯：郭麗娟