論周恩來的協商民主思想

薛鳳偉

（中共中央黨校，北京 100091）

論周恩來的協商民主思想

薛鳳偉

（中共中央黨校，北京 100091）

周恩來是黨的統一戰線的奠基者和開拓者。在長期的統戰工作實踐中，他創造性地貫徹執行了毛澤東統一戰線思想，倡導和踐行了協商民主理念，從拓展協商主體、增強協商深度、提升協商精神、鞏固協商制度等方面對為什么要協商以及怎樣協商做出了系統的回答，形成了寶貴的精神財富。周恩來的協商民主思想無疑對新時中國特色社會主義的民主政治發展具有重要的指導價值。

周恩來；統戰；協商民主

協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式之一。中國的協商民主與西方的迥然不同，無論是在意境話語上，還是在形式路徑上，中國的協商民主決非來源于西方。[1]它是中國共產黨人在奔騰不息的歷史長河中經過長期探索取得的重要政治成果。早在建國初期，依據建政運作的實際，周恩來就創造性地提出過關于協商民主的思想，對在政協機構以及政黨等不同場域為什么要協商以及怎樣協商做出了系統的回答，形成了寶貴的精神財富。研究周恩來的協商民主思想，無疑對社會主義民主政治的發展具有重大的理論價值和現實意義。

一、聚會群英，拓展協商的主體

協商民主是一種多元政治主體之間的平等溝通。最大限度地擴大協商主體的范圍，海納百川，能夠使協商過程實現最廣泛的民主參與，最大程度地集中各方智慧，以便就一系列關系中國命運的重大問題通過政治協商達成共識。建國伊始，聚會群英，共商國是，中國共產黨致力解決各項重大事宜。然而，隨著黨的歷史地位由革命黨向執政黨的轉變以及歷史任務由武裝革命實現向經濟建設的轉換，黨內有一部分人思想不通，疑惑：民主黨派是否還有存在的必要？講到社會主義，不是應該只有一個黨才對嗎？針對這個問題，周恩來做出了明確的回答。1949年他曾表示：“團結廣大人民群眾一道前進的問題，對黨來說，就是黨與非黨人士合作的問題；對青年團來說，就是團員與非團員合作的問題。換句話說，也就是在廣大人民中間，大家彼此怎樣合作的問題。這是我們進行革命工作的一個很重要的問題。今天，我們要反對帝國主義和國內反動派，不是單靠共產黨、青年團員和干部所能做到的。我們要帶動全國人民前進，如果不同廣大黨外團外的人士合作，如何能做好呢?”[2]并說：“黨外人士也有很多長處，我們也應該向人家學習。”[3]“共產黨青年團要有這樣的氣概。我們今天是新中國的主人，不能講起來是無產階級領導的人民大眾的政權，人民民主的國家，可是做起來卻是一小圈圈人，不像個領導者，反倒像個孤立主義者，做的跟說的不一樣。”[4]在這里，周恩來明確地肯定了民主黨派以及非黨非團人士等各革命階級在國家政權中的合法地位，定性其是作為中國共產黨革命和建設國家的協商主體存在的，大家同心同向，共建、共治，貢獻自己的一份力量。當然這并不是權宜之計，1957年4月召開的中共浙江省委擴大會議上，周恩來在講話中說到中國共產黨與民主黨派的關系時明確指出：“我們黨的壽命有多長，民主黨派的壽命就有多長，一直要共存到將來社會不需要政黨的時候為止。”[5]共產黨主動提出長期共存，給各民主黨派吃了定心丸。

為什么允許民主黨派等各協商主體的長期存在呢？周恩來也系統闡述了自己的見解。“黨派的存在與否，不取決于任何政黨或個人的主觀愿望，而是由于客觀的歷史發展所決定的。”[6]這一點已為蘇聯的實踐所驗證。蘇聯十月革命后，列寧也曾提出想跟各黨派合作的設想，也曾想爭取同少數孟什維克合作，甚至還想爭取資產階級的支持搞國家社會主義。但是，囿于當時國家面臨的內憂外患以及資產階級的極端敵視態度，設想不得實現。而我國是有這個歷史條件的，更為關鍵的是黨的正確領導，才得以使歷史條件所提供的可能性變成現實。每個政黨都有一定代表性，有各自聯系的群眾。民建主要是代表民族資產階級，當然里面還有進步知識分子和小資產階級分子。民盟是一部分知識分子的集團，在階級關系上有階級聯盟性質，包括小資產階級分子，一部分資產階級分子，還有極少數勞動階級分子和一部分封建分子，而以小資產階級分子為主。民革主要是從國民黨中分化出來的中上層分子，還有許多開明紳士和其他愛國人士。[7]建國初我們的黨員只占全國人口的百分之一，要做好工作，就需要聽取各方面的意見。我們應該養成和黨外人士經常接觸的習慣，聽聽黨外人士的不同意見，這對于研究中國社會，改進工作，都是有益的，否則，必會使我們的耳目閉塞起來。況且，進行新中國新民主主義經濟建設，需要組織廣大群眾一道努力，鞏固政權改造資產階級、小資產階級也需要組織起來進行教育，我們讓民主黨派存在和使它發展，正是便利于這種組織工作，因為有了民主黨派，我們就可以經過他們去影響沒有組織的群眾——資產階級、小資產階級、知識分子、職員等，并經過這些黨派的政治活動，也可以鍛煉和考驗這批人。可見，無論從馬克思主義經典作家的理論設想創新的角度還是從新中國政治和經濟建設實踐運作的需要來看，周恩來關于允許各民主黨派合法存在，盡可能地拓展協商主體的思想都是十分必要和可行的。正因為如此，他強調，為了黨的事業，要盡可能地團結最大多數人，要劃“最大的圈子”，不劃“小圈子”，在觀念上，把黨外凡是能夠爭取的、能夠和我們合作的人士，當作黨內干部來看待。人民政協籌備之初，為進一步擴大協商范圍，盡可能多地團結黨外各方面人士共同建設新中國，他通過各種途徑，拍電報、發信件及調動各個地方黨組織的關系，熱情邀請知名人士參加新政協，共商國家政治、經濟等各項事務發展大計。

二、求同存異，增強協商的深度

在協商民主的過程中，“協”即“合作”，為利益各方提供和平參與的平臺，這是解決問題的前提；“商”即“討論”，是一種溝通機制，要求各方既要表達自己的訴求，同時也要聽取他人的意見和照顧他人的利益，否則就不能說服別人接受自己的觀點。因此，“協商”一致的結果必然是包容的、求同存異的、富有妥協精神的“和而不同”的共識。[8]的確，在協商議事的過程中，如何實現不同協商主體之間的深度合作？求同存異應是必須堅持的思想和基本方法。“求同”就是從尋找共同點、發現共同點到協調矛盾，達成共識的過程。有同無異就沒必要相商，有異無同則喪失了協商的基礎和出發點，兩者皆不可取。“求同存異”是周恩來處理統一戰線內部關系的一貫思想，也是其協商藝術的一個重要方面。

早在二十世紀四十年代初，周恩來第一次提出“求同存異”這個概念。那時為粉碎蔣介石發動的第二次反共高潮，他強調：“干革命，人越多越好，為了團結更多的人，思想上可以“求同存異”，這是“求同存異”的第一次表述。建國初期，周恩來又指出：“我們同黨外人士合作就是在共同的大前提下，接受他們的好意見，豐富我們的主張。只要大的方面有了共同性，小的方面存在差別是允許的。”這是對“求同存異”的具體闡釋。他還進一步闡明：“人心不同，各如其面。人們的智慧、才能、性格各有不同，相互之間有時是有矛盾的。團結就是在共同點上把矛盾的各方統一起來。善于團結的人，就是善于在共同點上統一矛盾的人。我們在自己的隊伍中，就是要強調統一與團結。統一矛盾并不妨礙個性的發展。”這就從唯物辯證法的高度告訴我們，在事物統一體內，“同”和“異”不僅是對立的，而且也是互補的。“同”是基本的，“異”又不妨礙“同”，在“同”能夠更好發展的情況下，二者都是必需的。[9]

的確，“同”和“異”在我們的社會里不可避免。建國后各民主黨派的存在，由于其階級利益不同，反映到協商議事的過程中即表現為各方面人士的思想、觀點則不同，就會有矛盾，有斗爭。但中國的協商民主注重追求的是合作而不是分歧，中國共產黨同黨外人士的合作共事是統一戰線中最明顯、最常態的一種關系，為求協商能夠使討論和決策過程中的共識最大化，即尋求各方意見的最大公約數，周恩來強調，首先，要善于協商求“同”，雖然在統一戰線內部各階級的具體利益和愿望有所不同，但畢竟是屬于人民內部矛盾，有共同的目標和共同的利益，所以在共同要求和主要政策上是能夠取得一致的，統一戰線內部的各方，都要自覺愛護共同性的一面。在關于國家大政方針、重大決策和重大人事變動等事宜方面，要廣泛征求民主黨派和社會知名人士意見，以促進決策的民主化和科學化，求得一個廣為人民滿意的解決辦法。其次，要包容存“異”，周恩來擅長求同，但他并不把“求同”推向極端，搞“求同而非異”，而是在存異的前提下講求同，在承認區別性的前提下講統一性。他認為，每個黨派都有自己的歷史，都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產黨一樣，如果都一樣了，則共產黨和民主黨派又何必聯合呢？正因為有所不同，才需要聯合。[10]他在說明第二屆全國政協委員名單人選時也強調：“有人批評政協名單里面什么人都有，我覺得好處就在這里。政協不是一盆清水，如果是一盆清水就沒有意思了。政協就是要團結各個方面的人。”[11]因此，要包容存異，首先要正視異，允許“異”的存在，而不能簡單消滅異。

當然，“求同存異”并不是無原則、無底線的，在人民民主統一戰線中，“如果只是為了廣泛聯合就不講原則，凡是要求我們承認的我們就承認，那又會渙散了統一戰線。”[12]即是說，堅持共產黨的領導，堅持社會主義的政治基礎等這些不可動搖的原則，是參加人民民主統一戰線的各民主黨派所必須根本遵循的。總之，依據不同的歷史條件，具體問題具體分析，將原則的堅定性與策略的靈活性巧妙地結合起來，“求同”有法而“存異”有度。只有這樣，才能增進協商的深度，達到協商的目的。

三、民主協商，提升協商的精神

任何國家都不是單一階級和階層的政治實體，而是包括有各個不同的政治派別或利益群體的代表。因此，評價一個政治實體協商水平有多高，一個重要指標即看協商的民主范圍和程度。一般來講，它的民主范圍越大，民主程度越高，決策水平也就越高，也就越和諧。

新中國成立后，中國共產黨成為執政黨，各民主黨派則在黨的領導下參與國家政權。在周恩來看來，政黨政治民主過程中，中國共產黨和各民主黨派等協商各方是平等的。平等是協商的基礎，沒有平等則不足以稱協商，至多是征求意見或情況通報而已，結果只會使協商流于形式，解決不了實際問題，失去協商的實際意義。而基于民主平等的協商，則可以集思廣益，可以更深入地了解民情、更清晰地熟知民意、更廣泛地集中民智、更切實地凝聚民力，保證黨的決策更合乎協商各方的利益和愿望。因此協商主體必須具備的一項基本素質就是要學會民主協商。要有民主協商的精神，養成民主協商的習慣，善于運用民主協商的方式解決問題。為此，他提出：“中共黨員要注意主動溝通，與民主黨派和黨外人士經常商量”。而如何商量？首先要平等相待，他說：“大家都承認共產黨是領導黨，共產黨的領導是指黨的集體領導，黨的中央和黨的各級領導機構的領導。起著領導作用的，主要是黨的方針政策，而不是個人。個人都是平等的，如果從工作上說，大家都是人民的勤務員，彼此平等地交換意見，決不能個人自居于領導地位。……在政協里邊，在我們個人的來往當中，沒有領導與被領導的關系，只有領導機關和政策才是代表領導的。不然的話，我們的民主生活，民主風氣就不能夠發揚，我們之間就有隔閡，中間本來沒有墻，就會有一座精神的墻隔著，妨礙民主集中制的貫徹。”[13]其次要坦誠公開。1950年，他在確定全國政協黨組活動的方針時就指明：“內部決定的方針，要貫徹到外面去，不要使人感覺我們對外是一套，內部又是一套，內外不一致……凡是要在廣大群眾中做的事情，就應該真誠坦白地向黨外人士講清楚。對黨外人士要和藹真誠，不要虛偽。”[14]再次，他還強調要堅持事先協商。他說：“新民主主義議事的精神不在于最后的表決，主要地在于事前的協商和反復的討論。”[15]只有發揚民主、廣開言路，才能增進共識、加強團結。他說，在政協會議上“應該允許有不同的意見提出來，這使我們的會場在討論中更和諧，更知道各方面的意見。這個和諧一致不是大家都說一種相同的話，而是大家說出不同的話，然后取得一致。這是最有力的一致，是最有力的團結。”當然，強調能夠聽不同意見并非易事，“需要有兩個條件：第一，要有聽得進去的胸懷；第二，要有辨別是非的本領。”[16]周恩來關于民主協商的闡述，顯示了共產黨人虛懷若谷、兼容博納的心胸和氣度。

四、機制運作，鞏固協商的制度

實行協商民主必須在國家政治生活中建立相應的制度機制。政治學中，制度化意味著政治行為者對于自身和其他行為者的行為有明確而穩定的預期。用亨廷頓的話說，“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”。[17]制度化的民主形式，是中國政治制度框架和政治系統的有機組成部分，是公民有序政治參與的固定渠道。而在我國，協商民主制度有多種載體和組織形式、實現形式，從國家制度層面上看，我國的協商民主主要體現于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度之中，人民政協是我國實行協商民主制度最基本的載體，它對于構筑我國協商民主制度起了基礎性、關鍵性作用。周恩來在論述協商民主時，也非常重視從制度安排的角度來闡明人民政協的性質、定位、任務、活動方式等以體現其在國家政治生活中的地位和作用。

建國后人民政協的歷史變遷是階段性的，其職能也隨之同步變動。從新中國成立到1954年全國人民代表大會召開這一時期，人民政協擔負雙重職責，一方面代行全國人民代表大會職權，另一方面發揮和強化其固有的協商功能。關于這一點，周恩來在中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開前向政協代表作的報告中就指出：“人民政協全國委員會，便是同中央人民政府協議事情的機構。一切大政方針，都先要經過全國委員會協議，然后建議政府施行。”[18]即使是在普選的全國人民代表大會召開之后，人民政協不再代行人大職權了，政協會議還將對中央政府的工作起協商、參謀和推動作用。“國家大政方針，仍要經過人民政協進行協商。”及至1954年全國人大召開后，毛澤東、周恩來又在不同的場合再次闡釋了人民政協不再代行人大其職權，而作為統一戰線組織和協商機構繼續存在的依據。人大是權力機關，人民政協是人民團體，是“協商的機關”，是由各黨派團體和各界代表人士組成的統一戰線組織。人大、政協兩會只是有權力之分，無高低之別，政治地位上是平等的。人大代表性雖然很廣，但不能包括所有的方面，因此政協在國家政治生活中是“不可缺少的”。這樣，從國家政治制度的層面明確了人民政協與人民代表大會之間的關系，這關系著政協的長遠發展，也肯定了政協具有不可替代的協商民主作用。

當然，作為協商民主制度的實踐形式，建國后的人民政協在運作中做到了真協商。周恩來在領導政務院的工作中頒布的許多重要法案和政策都曾拿到政協征求意見。如中央人民政府關于穩定物價、對財政經濟工作實行國家統一管理和統一領導、調整工商業、調整稅收等關系國計民生的重大方案；有關土地改革、懲治反革命、懲治腐敗等方面的重大決策事項；中華人民共和國《土地改革法》《婚姻法》《各界人民代表會議組織通則》《人民法院暫行組織條例》《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》等重大草案。為適應全國人民代表大會召開后的新形勢和新任務，周恩來領導政協第二屆全國委員會制定了《中國人民政治協商會議章程》。從1954年到1966年的12年間，政協全國委員會共召開8次全體會議，就國家和社會生活中一些重大問題進行了充分協商，盡顯了協商民主的功能優勢。

綜上所述，基于建國初我國政黨特點的實際和治國理政的需要，周恩來在政治運作中研究和解決了系列協商民主的理論和實踐問題，對于如何拓展協商主體、增強協商深度、提升協商精神、鞏固協商制度進行了系統的思考，形成了寶貴的思想。周恩來協商民主思想是實踐經驗的總結，是中國共產黨人智慧的結晶，它歷久彌新，在新時期仍彰顯重要的時代價值。

[1]齊衛平.中國特色協商民主的內生源簡論[J].中央社會主義學院學報，2008（2）.

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[8]韓同友，侯慧艷.周恩來協商民主思想特征探析[J].毛澤東思想研究，2015（3）.

[9]朱曉明，甄小英.周恩來統一戰線思想與實踐[M].北京：華文出版社，2006：339.

[11][14][18]中國人民政治協商會議全國委員會研究室等編.老一代革命家論人民政協 [M].北京：中央文獻出版社，1997：181，111，53.

[13]中共中央文獻研究室編輯委員會編.周恩來選集：下卷[M].北京：人民出版社，1984：392-393.

[17]亨廷頓.變化社會中的政治秩序.王冠華，等譯.[M].北京：三聯書店，1992：12.

D613

A

1674-1676（2017）06-0005-04

山東省教育廳高校人文社科課題“協商民主視閾下統一戰線功能定位研究”（J 15W A11）；曲阜師范大學社科基金項目“國家治理視閾下統一戰線機制創新研究”（X SK201513）。

薛鳳偉（1979- ），女，山東梁山人，中共中央黨校博士研究生，曲阜師范大學馬克思主義學院講師，研究方向為中共黨史。

責任編輯：毋 斌