生態保護補償機制的“對象中心論”
——以洞庭湖濕地生態保護補償為例*

肖 愛,寧 艷

(湖南師范大學法學院,湖南 長沙 410081)

生態保護補償機制的“對象中心論”
——以洞庭湖濕地生態保護補償為例*

肖 愛,寧 艷

(湖南師范大學法學院,湖南 長沙 410081)

無論是濕地保護立法還是大江大河流域立法都不能忽視生態保護補償機制，生態保護補償機制須明確補償誰、為什么補償、誰補償、怎么補償這一系列問題。洞庭湖濕地保護同樣需要建立生態保護補償機制，同樣也必須考慮這一系列問題。應該以補償對象為中心來構建生態保護補償機制，因為補償對象是生態保護補償的邏輯基礎，是確定和實現生態保護補償直接目標的立足點、是確定生態保護補償方式和標準的決定因素。“補償對象中心論”可以使生態保護補償機制建構的邏輯更清晰、內容更簡單明了。

生態保護補償；補償對象；洞庭湖濕地

在生態文明建設的頂層設計之下，在山水林田湖一體化保護修復生態工程全面推進中，無論是濕地保護立法還是大江大河流域立法，生態保護補償機制都是必須考慮的核心內容。2016年11月國務院辦公廳發布的《濕地保護修復制度方案》明確提出：“探索建立濕地生態效益補償制度，率先在國家級濕地自然保護區和國家重要濕地開展補償試點。”作為我國第一批國際重要濕地之一的洞庭湖濕地保護，需要從整個洞庭湖水系的視野建構生態保護補償法律機制。整個洞庭湖區主要位于湖南省，但是有近20%的面積在湖北省，在湖南的洞庭湖區又分布在常德、岳陽、益陽三市，加上洞庭湖匯集了湘、資、沅、醴四水，尤其是湘江流經的長沙市，對洞庭湖濕地的影響不容低估。沒有生態保護補償機制，即使是湖南的洞庭湖流域相關行政區、相關部門以及相關單位和個人的行為都會自然而然地趨向搭便車而導向“公地的悲劇”。但是，如何構建生態保護補償機制，理論界、實務界都未形成共識，或沉迷于形而上的理論和模型設計，或拘束于補償標準和技術的花樣換新。生態補償機制建構究竟應該以什么為核心才能綱舉目張呢？我們認為只能以補償對象為中心來構建生態保護補償機制，可以將其概括為“對象中心論”。

一、 補償對象是生態保護補償機制建構的邏輯起點

2014年修訂的《環境保護法》不僅將“濕地”在“環境”定義中作為環境要素予以明確，而且正式以法律形式確定了“生態保護補償”這一術語，原則上規定了財政轉移支付和政府間協商或者按照市場規則進行生態保護補償的制度(第31條)。但是，這還遠未建立生態保護補償法律機制。無論是學術界還是實務界都認為生態保護補償機制無非就是解決補償誰、為什么補償、誰補償、補多少、怎么補等問題。在這一邏輯中“補償誰”、“誰補償”是確定生態保護補償主體的問題，是生態保護補償機制的核心，其他方面是技術和方式問題。通常圍繞“誰補償”來展開生態保護補償機制建構，或者將“補償誰”與“誰補償”作為生態補償的“一體兩翼”來考慮。但是，我們認為只有確定了“補償誰”和“為什么補償”才能合理確定“誰補償”。換言之，“補償誰”即補償對象才是生態保護補償機制建構的邏輯起點。

生態保護補償源自生態學的自然生態補償。生態學意義的生態補償，以生態規律為出發點，強調“生態系統的生態平衡”*史玉成.生態補償制度建設與立法供給——以生態利益保護與衡平為視角[J].法學評論,2013,(4).，是“自然生態系統”的自我補償或恢復，如《環境科學大辭典》對“自然生態補償”的概念解釋為：“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時所表現出的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力,或可以看作生態負荷的還原能力。”*《環境科學大辭典》編委會.環境科學大辭典[Z].北京:中國環境科學出版社,1991.326.

然而，當今世界人類對自然的開發利用強度無比巨大，嚴重干擾和破壞了上述自然生態自我補償邏輯，不得不依賴于人的主觀能動性以克服人類自身的不良影響，以彌補自然生態補償本身的不足。因而，生態保護補償體現的是人與自然的關系*李愛年,劉旭芳.生態補償法律含義再認識[J].環境保護，2006,(19).。法學意義上的生態保護補償成為人類消除來自人類行為不良影響的必需的社會行為。因此，生態保護補償必須基于對人(包括自然人和法人，甚至包括地方政府)及其行為(包括作為和不作為；或者包括消耗、污染或破壞環境的行為，以及維護和改善環境質量的行為)的判斷。而“行為”的法律性質取決于作為行為主體的“人”的性質、職能等。這正是法學上的生態保護補償概念的基礎。

法學上的生態保護補償概念來源于生態學上生態補償，但是又不同于生態學上生態補償，它不依賴于自然生態的自我恢復，而是針對人類行為，并指向通過對人類行為的引導和控制能動地提高自然生態恢復的能力。如有學者將其界定為：“為保護生態環境，協調公眾生態利益，由中央政府、生態受益地區地方政府、其他生態受益組織和個人向為生態保護做出貢獻的組織和個人，以財政轉移支付、協商談判、市場交易等形式進行合理補償的法律制度”*彭麗娟.生態保護補償:基于文本分析的法律概念界定[J].甘肅政法學院學報,2016,(4).。應該說不僅僅向“為生態保護做出貢獻的組織和個人”進行補償，還應該包括對為生態保護做出貢獻的地方政府進行補償。

上述定義表明，無論是生態學上的生態補償，還是法學上的生態保護補償，都是以補償對象為邏輯基礎。生態學中的生態補償的直接對象是自然生態系統，法學上的生態保護補償雖然最終還是使自然生態系統本身得到恢復，然而，其直接補償對象為自然人、單位或政府。不過這還只是補償對象的類別，其具體確定，必然要根據不同的情況以具體確定，并以此為邏輯起點建構生態保護補償機制。具體到洞庭湖濕地保護中，通常能提出生態保護補償合理要求的主體除了放棄祖輩水上謀生而上岸的漁民、農作物因濕地保護而受到損害(如被保護物種掠食農作物)的農民、有關企事業單位之外，還有常德、岳陽、益陽三市政府。只有根據這些主張獲得補償的主體(即補償對象)的法律性質、權益(職能)和地位，才能確定補償的理由、補償義務或責任承擔者以及補償方式和標準等。

二、 補償對象是確定和實現生態保護補償直接目標的立足點

生態保護補償機制必須能保障在具體進行生態保護補償的時候能確定補償所要達到的具體目標，這樣的機制才具有可操作性。如洞庭湖濕地生態保護補償，如果只是確定了保護洞庭湖濕地生物多樣性這樣的宏觀目標，是不可能有效并經濟地實現的，必須具體到退田還濕等具體行為，并在此基礎上確定具體的補償對象以及補償所要達到的具體目標。如上所述，生態保護補償的終極目標是恢復自然生態自身的還原能力，使自然生態能自我恢復。而直接目標是激發人的環境友好行為、消除人類對自然生態環境的過度開發利用與消費。但是具體是要消除什么行為，又需要激發什么行為，這需要明確具體補償對象，進而明確補償對象的相關行為以及影響補償對象行為選擇的相關行為，針對性予以補償。換言之，在確定和實現生態保護補償上，補償對象的作為和不作為成為明確生態保護補償具體直接目標的立足點。環境的區域性差異導致只有明確不同補償對象才能確定相關行為，并確定生態保護補償需要達到或能夠達到的不同具體目標，甚至以此與相關公共政策或經濟報酬機制的目標區分開來，如扶貧、生態工程等公益性項目以及作為有關行為的勞動報酬的給付等，因相關對象的性質不同，其目標也不同于生態保護補償的目標。我國生態保護補償定位的模糊甚至混淆，使它肩負了功能區劃、扶貧、地方維穩等太多任務，亟需反思并為其“減負”*〔6〕肖愛,李峻.流域生態補償關系的法律調整:深層困境與突圍[J].政治與法律,2013,(7).。

(一)補償對象使生態保護補償目標區別于扶貧

在生態扶貧的政策下，人們常將生態保護補償目標與扶貧目標捆綁、混淆在一起。但事實上扶貧本身與生態保護補償是兩個領域的公共政策。扶貧是國家對低于劃定的貧困線以下的地區或者個人在稅收、資金等方面采取特殊的優惠政策，在教育、產業、就業等方面提供支持，發展橫向經濟聯合，把貧困地區與發達地區聯合起來。扶貧的對象是生活狀況低于貧困線的地區或者個人。扶貧根本目的是為了幫助貧困地區和貧困人民發展經濟，提高生活質量，改變貧窮落后的面貌。

生態保護補償的本質是對發展權的補償和平衡，補償的對象應該是對生態保護做出額外貢獻或犧牲者，這意味著對這類貢獻和犧牲的鼓勵和支持。補償的目的是激勵環境友好行為、保護生態環境，彌補生態效益輸出地區發展機會的損失，避免其成為發達地區廉價的原材料基地，或者避免其因為生態效益產出而喪失經濟效益。

簡言之，扶貧的對象是“貧窮者”，因而其目的不考慮生態效益本身，而只考慮是否擺脫貧窮；生態保護補償對象是生態保護的貢獻者或犧牲者，目的就是對這種貢獻或犧牲做出彌補，以鼓勵更多的類似行為。生態保護補償一定程度上可以對生態保護貢獻者或犧牲者的經濟狀況有改善作用，但是因此將生態保護補償作為扶貧政策對待，必然混淆對象主體，進而偏離政策目標。國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》中規定了生態保護脫貧，為使貧困群眾參與生態保護脫貧，國務院提出了四項生態保護補償方式。但是，與其說這里的生態保護補償目的是扶助貧困群眾脫貧，不如說是為了避免貧困群眾因環境惡化而更貧窮。也就是說，在扶貧政策內在邏輯里，環境污染與破壞只是造成或加重貧窮的一個原因，而并不是貧窮本身的構成要素。

目前，生態保護補償往往以經濟手段為主，而且主要依賴國家財政縱向轉移支付。這是以“誰補償”為中心的生態保護補償機制，往往先入為主地帶有上級政府的政治或行政目的，有鮮明的命令成分，對地方干預性強，常常將生態保護補償與扶貧融為一體。這樣，生態保護補償中對生態價值的理解和核算就會受到扶貧的政治或行政目的的影響而偏失〔6〕。

(二)補償對象使生態保護補償與國家生態工程建設相區別

生態工程起源于生態學的發展與應用，環境資源問題、生態破壞、環境污染、人口激增等問題推動了以生態工程解決生態危機。如三北防護林工程，是為了從根本上改變我國西北、華北、東北地區風沙危害和水土流失的狀況，經國務院批準后啟動的生態工程。就對象來說，三北防護林工程保護的對象是北方的自然生態環境，并且是通過國家工程的方式直接作用于自然生態環境。生態工程本身如果不就其對自然生態環境近期和未來的影響進行全面科學評估，可能會“好心干壞事”：三北防護林工程曾經“一刀切”推行的植樹造林導致部分地區地下水位下降、土地鹽漬化，這已經引起了廣泛關注與反思。洞庭湖濕地為了防止湖水泛濫而實施的湖堤固化、亮化、美化甚至所謂的“生態化”工程，也已經造成濕地面積減縮，物種減少的危害。

雖然生態工程本身給當地帶來了經濟刺激，增加了就業，也給與工程必要的征收征用相關的補償，使工程實施地區經濟上得到一定的“補償”。這些“補償”的對象只是受聘參與了這些生態工程的勞動者和有關財產被征收征用的權益人，其法律性質是勞動報酬和財產收益。這本身對生態保護不一定有利，如洞庭湖濕地堤岸工程，減少了湖水的自然漲退影響，堤外很多原來的濕地自然成為干地或被居民排干予以開發利用，甚至被地方政府用以種植景觀林木或造紙用的蘆葦、速生林或蓮藕生產基地，更甚的是將這些原來的濕地逐漸轉化為建設用地實現了城鎮化，這是近20年來洞庭湖濕地面積銳減的根本原因。這些工程事實上降低了濕地自然環境“生態負荷的還原能力”。可見，從補償對象這一中心追根溯源，不難發現生態工程中的“補償”可能會與生態保護補償的目標背道而馳。

當然，因為目前法律、政策領域對“生態工程”并沒有明確界定，而實踐中又使用廣泛，有不少科學、謹慎的生態工程建設也會對生態環境的自然恢復能力起到很好的保護和促進作用。如洞庭湖濕地候鳥棲息地保護工程等，這類生態保護工程只是將工程的目標定位于“保護”，堅持這一點，當然對生態效益有促進作用。但是如果給候鳥搭樓蓋屋、植樹修島，還順帶修建觀鳥林、觀鳥臺。這些作為候鳥棲息地保護工程或許可以打擦邊球獲得“合理性”論證，但是，從濕地生態自我修復能力提高的角度長遠來看，更可能是背道而馳。至于在此過程中得到“補償”的單位和個人，還是僅僅因為提供了勞動和基于財產權益而獲得報酬，而不是基于其對自然生態本身所做出的貢獻或犧牲。

三、 補償對象是確定生態保護補償方式和標準的決定因素

從法律機制建構的角度來看，生態保護補償方式和標準的確立從來就不是純技術性的問題，而更是社會性的問題*肖愛,唐江河.論跨行政區流域生態補償的社會屬性——基于流域生態補償法律制度建構的現實立場[J].時代法學,2013,(5).。生態保護補償對象的類型化社會性行為與類型化的合理補償要求是決定生態保護補償方式和標準的決定性因素。確定了補償對象，才能判斷其生態保護補償所要針對的行為類型以及要求的合理性，才能確定由誰補償，并進而通過協商選擇合理的補償方式與標準。從生態保護補償機制建構來說，確定補償對象的類型，進而確定其應受補償的原因行為的類型，并基于此判斷其補償要求的合理性與類型，再借助生態保護補償協商機制，確定具體補償方式和標準。

宏觀上看，補償對象為個人、單位或政府，這些主體的權限、職能和責任有別，其作為或不作為的行為方式也存在很大差異，因此，補償方式和標準也就應該有差異。根據補償對象行為與效益的評估才能確定濕地生態保護補償的基本方式和基準，以此為基礎預測和評估濕地生態保護補償的效益才具有可能性。目前我國濕地生態保護補償的方式單一，主要依賴財政轉移支付。洞庭湖濕地生保護態補償也基本上是依賴縱向財政轉移支付，很大程度上這是以補償主體為核心建構生態保護補償機制的結果。

從補償對象的角度看，洞庭湖濕地生態保護補償的對象可以分為兩大類，一類是地方政府；另一類是單位和個人。作為補償對象的政府應該包括常德、益陽、岳陽三市及其有關區縣，長沙市作為對洞庭湖濕地影響最大最直接的地方政府，應該承擔部分補償者的責任。在洞庭湖濕地生態保護補償機制建構中，只有經過科學評估認定確實為洞庭湖濕地生態保護做出了貢獻，長沙市才能作為補償的對象。作為補償對象的單位和個人則應該是應該是這些區域內的單位和個人。

基于對補償對象的宏觀分類，可以對洞庭湖濕地生態保護補償方式與標準做簡明分析。

(一)政府作為補償對象的情形

在湖南省洞庭湖濕地保護中，常德、益陽、岳陽三市十九個區縣為洞庭湖濕地保護不得不調整產業結構，將相關區域作為限制或禁止開發區，甚至還得將部分地區退田(耕)還濕還林，等等。這些行為部分是為了完成本級政府一般性社會公共事務管理職能；部分是為了完成省政府或中央委托任務，如完成《濕地公約》的履約任務等，這方面的工作成為濕地保護地區政府不同于其他政府公共職能的特別工作。這類與行政管理的縱向關系相一致的特別職能行為，應該由中央財政或省財政依央地財政分權規則縱向轉移支付給相應的市縣政府作為生態保護補償。

洞庭湖濕地區域三市十九市縣都為濕地保護付出努力，也都分別從濕地區域獲得回報，相互依賴又相互影響。此外，作為洞庭湖水系中的上游的長沙等市縣對洞庭湖濕地的影響也不容忽視，也應該納入到洞庭湖濕地保護生態補償的系統中。洞庭湖濕地保護區為避免經濟生活對濕地的影響、或者相鄰行政區為了避免同質化產業對同質資源的競爭性開發，選擇退出相關產業甚至調整人口與經濟布局，這些行為可能直接惠益周邊市縣，因此，應該建立橫向生態保護補償機制，通過自發啟動、協商、聽證、決策、執行與監督等規范性程序，確定橫向生態保護補償的標準和補償的具體方式，以此鼓勵洞庭湖濕地保護區產業結構和社會發展自發調整。

(二)單位或個人作為補償對象的情形

洞庭湖濕地保護區內的單位和個人作為濕地保護的直接受影響者和主要具體工作的承擔者，必然是洞庭湖濕地生態保護補償對象，《湖南省濕地保護條例》也肯定了這一點，該《條例》第8條第2款明確規定“對因保護濕地而受到損失的個人或者單位應當依法給予補償”。但是，生態保護補償必須落實到補償對象的生態保護行為，即為洞庭湖濕地保護做出的額外貢獻或犧牲。因此，該條文中的“損失”必須理解為是為濕地生態保護作出的額外犧牲，如因為濕地保護而不能從事作為家庭傳統經濟來源的捕撈作業、或退出特定耕地或特定傳統作物的種植等。需要重申的是，單位和個人在受聘參與濕地保護具體勞動中所獲得的報酬不得視為生態保護補償，而只能視為勞動報酬，即使沒有政府的濕地保護行動就沒有這些勞動機會。可以以洞庭湖濕地最普遍存在并引發糾紛最多的“退田環湖還濕”以及“人鳥爭食”問題為例，分析單位或個人作為補償對象時如何確定補償標準和方式。

1.洞庭湖濕地退田還湖還濕中的生態保護補償

1998年長江流域特大洪澇災害之后，湖南省在洞庭湖區全面實施退田還湖還濕，其中生態保護補償對象即在退田還湖還濕中做出貢獻的單位或個人。例如為了濕地保護需要搬遷的家庭，或者是不需要搬遷但經濟利益受到損失的農戶*蔣敏.洞庭湖區退田還湖生態補償機制研究[D].長沙：湖南師范大學,2011.。洞庭湖區的移民農戶在實施退田還湖還濕后喪失了對原有土地資源開發利用的權利。“退田”意味著農民放棄土地使用權和承包經營權，使得這部分聯產承包合同關系被解除終止，理應對他們進行補償*熊鷹,王克林,藍萬煉,等.洞庭湖區濕地恢復的生態補償效應評估[J].地理學報,2004,(5).。因為房屋或所承包經營的土地山林被征收征用而受到的“損失”，應該按照《物權法》等關于征收征用公民財產的有關規定予以“合理補償”，即“足額、充分、及時”補償。換言之，因為“退田環湖還濕”而受到損失的單位或個人不難被認定為生態保護補償對象，并且根據其“退田”的數量和質量以及所退田的正常產量就可以確定補償的量，并可以以多種方式靈活提供等值的補償。如以維持因濕地生態保護而受影響前家庭經濟收入水平為補償最低標準，并確保與社會經濟發展不斷增長。補償方式可以是通過金錢支付或者免費培訓以實現新的就業等彌補可期待的家庭收入損失。

2.洞庭湖濕地人鳥爭食中的生態補償

在洞庭湖濕地保護區，冬夏兩季遷徙而來的候鳥數量眾多，每年多大20余萬只。這些候鳥以稻谷和淡水魚塘中的魚蝦為食，不可避免會造成濕地保護區及其周邊的漁業和農業生產損害。候鳥在洞庭湖周邊的棲息給農戶造成不同程度的經濟損失，從某種程度上說保護區的當地群眾在很大程度上以犧牲自身的利益來承擔保護的責任，如果缺乏洞庭湖濕地生態保護補償，農民就會失去繼續參與濕地保護的動力，在洞庭湖濕地保護區調研時，聽到不少農民說：“我們不能捕鳥，但是我們恨鳥！”在人鳥爭食的情形下受損農戶應確定為生態保護補償對象，因為其所受到的損害就是因濕地保護做出的具體犧牲，根據這一判斷，補償標準當然應該以鳥對農作物的損害量為準，并達到“合理”補償的要求。應該由中央和省財政承擔補償責任，尤其是應該直接補償到受損害的農戶。

The “Object Center Theory” of EcologicalProtection Compensation Mechanism—To Take Dongting Lake Wetland as an Example

XIAO Ai, NING Yan

(SchoolofLawofHunanNormalUniversity,Changsha,Hunan410081,China)

We can’t ignore the ecological compensation mechanism both in legislation on the protection of wetland and legislation on ecological compensation. Ecological compensation mechanism must clearly compensation who, why, how to compensate for this a series of problems. Dongting lake wetland protection also needs to establish ecological protection compensation mechanism, also must consider this series of problems. Should be to compensate for the object as the center to build the ecological compensation mechanism, because compensation object is a logical foundation of ecological compensation, is to determine and implement the standpoint of ecological compensation directly target, is to determine the ecological compensation mode and the determinants of the standard. The “compensation object center” can make the logic of the ecological protection compensation mechanism clearer and more straightforward.

ecological protection compensation; Compensation object; Dongting Lake Wetland

2017-04-28

本文系國家社會科學基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究”(15AZD067)、湖南省智庫專項委托項目“湖南省洞庭湖水系濕地保護法治保障研究”(16ZWC35)、司法部2015年國家法治與法學理論研究項目“流域協作治理的法律機制研究”(15SFB2046)、湖南省社科基金一般項目“武陵山片區生態補償法律機制研究“(13YBA269)、湖南師范大學哲學社會科學青年學術骨干培養計劃項目“跨行政區流域環保協作法律機制研究”(15XGG09)、湖南師范大學生態文明研究院第三批招標項目(2015)的階段性成果。

肖愛，男，湖南師范大學法學院環境法研究所副教授，法學博士，主要研究方向：環境法學;寧艷，女，湖南師范大學法學院環境法學碩士研究生，主要研究方向：環境法學。

D922.68

A

1672-769X(2017)03-0011-05