反公地財產視閾下財政存量資金的法律治理*

王立君

(中國人民大學書報資料中心，北京 100872)

反公地財產視閾下財政存量資金的法律治理*

王立君

(中國人民大學書報資料中心，北京 100872)

財政存量資金由各預算單位占有和使用，具有反公地財產的屬性，表現為所有權“權利束”與決策權的分散。財政存量資金反公地屬性導致存量資金使用不足，歸集和盤活遇到諸多阻力。從理論角度，公共選擇理論和博弈論為財政存量資金出現反公地屬性原因提供了很好的解說；從制度角度，宏觀財政制度和微觀預算法律制度都是財政存量資金形成的直接原因。法律治理措施為：通過弱化預算單位控制權實現從權利上避免反公地悲劇的出現，通過取締違規財政專戶實現從物理上避免反公地悲劇的出現，通過調整預算周期實現從技術上避免反公地悲劇的出現。

財政存量資金；反公地財產；法律治理

由于財政收入的不平衡和收入增長的減緩，一些政府或政府部門財政資金緊張問題陸續顯現，尤其是基層政府財政緊張問題最為突出，然而與此形成鮮明對比的是大量財政存量資金成為“沉睡”的巨額資金*審計結果顯示，2012年我國國庫存款余額高達3.23萬億，政府財政專戶的資金余額達到1.42萬億元。參見《盤活財政存量資金要治好預算最大化的頑疾》，載《財政監督》2013年第28期，卷首語。。2015年中央及各級政府采取多種措施盤活這部分資金，并取得了一定成效，截至2015年7月21日，中央部門及單位應收回財政存量資金131億元，地方應收回同級各部門及單位財政存量資金2438億元*財政部.關于盤活財政存量資金有關情況的通報(財預[2015]140號)[EB/OL].[2017-01-10].http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201507/t20150730_1395593.html.。由于現行財政體制和相關制度原因，仍有巨額的存量資金沒有收回，徹底盤活財政存量資金還面臨諸多障礙。財政資金作為各級政府直接支配的國有財產，一部分資金為何會成為“沉淀資金”？重新歸集使用為何遇到一些部門的消極抵制？本文以反公地悲劇為工具提出財政存量資金使用困局問題，并進一步分析困局產生現有制度原因，最后提出解決困局的路徑和具體措施。

一、財政存量資金：財政資金的反公地財產

財政存量資金是指沒有按照預算進度執行、依然呆在賬上的沉淀財政資金，其中占較大比例的為財政結余、結轉資金。財政存量資金由各部門、各單位分別控制(即占有、使用)，每個單位所控制的存量并不算絕對的“巨額”，但匯集到一起卻是上萬億的“巨額”資金。每個單位分別控制的財政存量資金形成財政資金的反公地財產(the Anticommons or the Anticommons Property)，匯集、盤活所有存量資金需要付出巨大的努力，從2013年至今中央政府多次部署，但仍未徹底解決。何為反公地財產？財政存量資金為什么會形成反公地財產？

反公地財產是赫勒教授1998年在《反公地悲?。簭鸟R克思到市場轉型過程中的財產》一文中提出的，是相對于公地財產(the Commons or the Commons Property)而言的。公地財產是指所有人都無權排除他人使用該資源，若沒有特定制度的約束，該資源會出現過度使用問題，即出現“公地悲劇”*See Garrett Hardin, The Tragedy of the Commons, Science, Vol. 162,No.3859, (1968),pp.1243-1248.，任何人都能使用的財產，沒有人會悉心照料該財產。反公地財產是公地財產的鏡像，是每一個權利人都有權排除他人使用，若沒有特定制度的調整，該資源會出現使用不足問題，即“反公地悲劇”*See Michael A. Heller, The Tragedy of the Anticommons: Property in the Transition from Marx to Markets, Harvard Law Review, Vol.111,No.3,(1998), pp.621-688.，進而導致稀有資源的浪費。赫勒教授最先提出反公地財產時，主要指產權問題，即公地財產是產權不明，而反公地財產是產權過度。隨著研究的深入，他將反公地現象進一步拓展，不僅指產權過度分散的財產，還指決策分散的事項、機構設置的相互制衡等，如聯合國安理會五個常任理事國的一票否決權*[美]邁克爾·赫勒.困局經濟學[M].閭佳譯.北京：機械工業出版社，2009.1-19.。赫勒教授開創性觀點，為解決現實中的許多僵局(包括財產的和非財產的)提供了新的思路。財政存量資金就是這類現實困局之一。

財政資金是政府有機體運行的血液，血液停滯或供血不足會導致政府有機體的局部壞死甚至整體癱瘓，美國的財政懸崖(fiscal cliff)是供血不足的典型表現，而我國財政存量資金問題是血液停滯的體現。財政資金作為國有財產，其所有權主體法律已明確界定，即全體國民。政府作為全體國民的受托人，實際享有和行使財政資金的所有權。政府不是一個虛擬主體，而是由各個機關和部門組成的實體。各級政府將所募集的財政資金按照年度預算劃撥至各個機關和部門，這些單位才真正享有財政資金的占有權和使用權。但是，由于許多財政資金具有使用上的專項性，即“打醬油的錢不能買醋”，針對特定項目的財政資金不能用于其他項目，否則就違反了預算法、預算規則等相關規定，而且在最終審計、決算時難以通過。

對于某個項目的財政資金而言，由于財政資金的專項性導致財政資金在不同項目之間形成反公地現象，無法在不同項目之間調劑余缺，暫且稱為“項目資金的反公地現象”?！绊椖抠Y金的反公地現象”是財政資金使用單位的決策權受其他主體的制衡，只能按法定用途專項使用。首先，受權力機關的制衡。財政資金最終所有者是全體人民，作為全體人民的代表——人民代表大會及常委會有權代表全體人民對資金使用情況進行監督。通過決算程序，權力機關有權對資金使用的合法性進行監督。其次，受審計機關監督。審計機關的一個重要職責就是對國有資金使用情況進行審計監督，其中資金使用的專項性、是否有挪用現象是審計的一個重要內容。最后，還受其他單位監督，如上級主管部門的監督、紀檢機關的監督等等。顯然，某個項目的未使用資金或者結余資金，作為資金使用單位并不享有真正的決策權，無權自由使用，于是形成了部分財政存量資金?！绊椖抠Y金的反公地現象”是財政資金使用的決策權分散所致。

對于不同部門的財政資金而言，不同的使用單位控制著不同的結余資金，又產生另一種反公地財產，暫且稱為“部門資金的反公地現象”。財政資金撥付到各個預算單位后，各單位享有這些資金的占有權和使用權，每個年度的結余、結轉資金都由各個單位實際控制。若將這些分散的存量資金匯集到一起，需要各個單位的同意或者“主動交出”。從部門利益考慮，各個單位不會輕易同意或者主動交出，于是出現了分散的財政存量資金匯集過程中的“拒不交出”或者“躲貓貓”現象。原因在于：一方面，經過努力爭取到的財政資金，各單位不會主動退回。因為在預算范圍內，各單位支出越多表明做事越多，對單位的考核就越有利。另一方面，按照以前的預算制度(舊《預算法》的規定)，上一年度的預算支出額直接影響下一年度的預算審批額。于是，各單位能夠在年底突擊支出就盡量支出去，若無法實際支出的就通過“以撥作支”或者“列支轉暫存”等方式實現在賬面上顯示已經支出。因此，財政存量資金多是在2012年以前形成的，目前盡管上級政府(尤其是中央政府)要求上交這些資金，但各單位仍通過多種手段規避上交。“部門資金的反公地現象”顯示巨額的財政存量資金分別由無數單位控制，要將分散的控制權整合到一起要付出巨大的努力，這才是為何中央政府多次部署盤活財政存量資金卻仍未最終清除的真正原因?！安块T資金的反公地現象”是財政存量資金所有權“權利束”*A.M. Honoré認為所有權“權利束”包括占有權(the right to exclusive possession)、使用權(the right to personal use and enjoyment)等11個標準成分。See A.M. Honore, Ownership, in Oxford Essays in Jurisprudence 107, 107-28 (A.G. Guest ed., 1961).分散所致，全民是財政資金的真正所有權(原始所有者)，各級政府代表國民行使所有權(真正所有者)，各個預算單位享有財政資金的占有權和使用權。若將全國或某個地域的財政存量資金作為一個整體，最重要的權利束成分(即占有權和使用權)極其分散。

二、原因探析：理論與制度分析

(一)財政存量資金反公地屬性的理論原因

首先，公共選擇理論為財政存量資金出現反公地屬性提供了一種理論解說。公共選擇理論認為政府不是無私的社會公共利益慈善規劃者，也不是追求社會福利最大化的忠實執行者*付大學.央地財稅關系對城鄉收入差距影響與財稅法規制[J].經濟法學評論,2015,(1):134-153.。政府工作人員(尤其是政客)是追求自身政治利益最大化的理性經濟人。布坎南首次將“經濟人”假設應用于政治領域，指出“在經濟人假設的前提下，政治家雖然由選民民主選舉產生，但基于經濟人的本性，在諸多社會公共決策中，他們未必會代表全社會的公共利益，也會追求自身利益的最大化。由于在具體事務執行中，政府不是抽象的概念而是由現實的政治家組成，因而每個政府部門的政策往往更關注他們自身的內部發展，很可能出現部門利益和個人利益對公共利益的侵蝕，進而背離自身的公共利益代理人角色”*[美]布坎南.自由、市場和國家[M].吳良健等譯.北京：北京經濟學院出版社，1988.28.。除制度原因外，財政存量資金就是各個政府部門關注自身內部發展所致，將部門利益置于公共利益之上，從而出現上級政府歸集財政存量資金時就會遇到重重障礙。“官僚會因追求自由裁量預算最大化而做出一些有利于自身的預算行為”*王銀梅.官僚預算最大化理論與財政超收問題探析[J].財政研究,2012,(2):46.。一些地方政府及其部門以爭取到更多的財政資金為目標，而不會去評估這些財政資金增加了多少社會福祉，從而出現了因獲得“國家貧困縣”的帽子而歡呼雀躍、大肆慶祝的奇葩景觀。根據公共選擇理論，財政資金使用人作為理性的“經濟人”，在追求自身和本部門利益最大化的同時難以避免地造成財政存量資金的反公地財產屬性。對于部門而言，獨立控制的財政存量資金并不意味著是一種損失。

其次，博弈論為財政存量資金出現反公地屬性提供了另一種理論解說。博弈論可以說是對局人在可供選擇的多種策略中一般會選擇對自身最有利的策略(即最優策略)，追求自身效用的最大化，但從整體角度(或團體角度)可能不是最優策略(甚至可能是較差策略)。質言之，個體的理性選擇可能會導致集體的非理性。中央與地方政府之間、以及各級政府其組成部門之間對財政存量資金的控制就是一種博弈。一方面地方政府對從轄區內汲取的財政收入想擁有更多的支配權，另一方面，地方政府對“跑部錢進”所得財政資金當然要嚴加掌控。各個單位控制著零散的財政存量資金可能最符合部門效用最大化的目標，但從整個國家財政系統來說難以實現財政資金效益最大化。控制者多到一定程度的時候，理性的部門選擇最終導致了反公地財產的集體性悲劇*[美]邁克爾·赫勒.困局經濟學[M].閭佳譯.北京：機械工業出版社，2009.114.，這就是博弈論的最經典原理之一。盡管在中央政府的高壓之下，各單位處于博弈中的劣勢，但這種博弈不會壽終正寢。央地政府之間圍繞財力分配的博弈從未停止過*王紹光.分權的底限[M].北京：中國計劃出版社，1997.31.。例如，截止2015年7月21日，僅國家事務管理局就還有16.54億財政存量資金未按規定交回，可見中央與各部門、各級政府之間對存量資金的博弈還將持續下去。

(二)財政存量資金形成的制度原因

1. 財政資金充盈的原因

由于2012年之前政府財政資金相對充足，所以財政存量資金多在2012年之前集聚形成。實行“分稅制”之后至2012年之間各級政府總有各種途徑募集財政資金。以稅收增長為例，財政的稅收收入從“分稅制”開始，一直處于快速增長的狀態，收入總額從1994年5126.88億元(占GDP比重10.64%)到2013年的110497億元(占GDP比重的19.4%)*數據來源：國家統計局，http://www.stats.gov.cn/tjsj.訪問日期：2017-01-16。。中央政府分得稅收收入50%左右的資金，在資金充盈情況下，國務院各部委結余、結轉資金自然而然地沉淀下來，國務院也沒有動力去處理剩余資金的問題。對地方政府而言，實行“分稅制”后稅收收入分成有所下降，但仍有其他途徑可以解決資金短缺問題。途徑之一，2000年之前，地方政府主要依靠預算外各種罰款、收費收入。通過亂罰款、亂收費方式所募資金未納入預算管理，成為一些部門的主要支出來源，是一筆算不清的糊涂賬。預算外收入填補了資金短缺，各部門也無需動用結余、結轉資金。途徑之二，2000年之后，地方政府通過出售國有土地來籌集財政資金，形成“土地財政”*王立君.土地財政與國家理財——從土地行政的肇始與弊端說起[J].河南社會科學,2011,(2):61-66.。全國土地出讓金2011年3.15萬億元、2012年2.69萬億元、2013年4.1萬億元。以2013年為例，土地出讓收入已接近全國總財政收入的1/3，相當于地方財政收入的2/3?？梢?，在2012年之前，相對于盤活存量資金而言，各級政府更容易籌集財政資金，因而缺乏盤活存量財政資金的必要和動力。結余、結轉資金沉睡于各個單位財政賬戶，中央政府要求歸集時卻發現控制權極其分散。

2.預算法律制度原因

財政存量資金的形成主要是預算制度所致，尤其是《預算法》等基本制度。其一，上下級政府之間屬于不同的預算層級，不得相互調用、擠占預算資金。1994年預算法(簡稱“舊預算法”)第23條和2014年預算法(簡稱“新預算法”)第30條都禁止上級政府調用下級政府的預算資金，下級政府擠占、截留上級政府的預算資金。不同層級的政府預算都是由本級人民代表大會審查批準，不可能在上下級政府之間相互使用財政資金。依此而言，下級政府結余、結轉的資金上級政府是無權直接收回的。其二，上一年預算執行情況的參考作用。無論是舊預算法(第25條)還是新預算法(第32條)都規定參考上一年預算執行情況來編制本年度預算。各部門為了確保下一年度預算資金不減少，在上一年度盡量將預算資金全部支出，即使沒有實際支出也要從賬面上顯示已經支出。盡管新預算法規定了跨年度平衡預算，但各單位為確保每年預算資金不減少仍是所追求的目標。其三，預算資金的轉款專用(新預算法第63條、“舊預算法”實施條例第61、62條)限制了不同項目、不同科目之間資金的調劑余缺。擅自改變用途的，要追究主管人員和直接責任人員的法律責任(新預算法第92條)。其四，預算執行的起始月份與預算草案批準月份的不協調。預算從每年1月1日開始執行(新預算法第18條)，但人大批準預算草案已是3月份，中央資金到達基層時可能已是5月份，因此一些資金可能難以在半年內全部支出完畢。上述這些制度并非都存在積弊，財政存量資金既是一些正當制度的副產品，也是不當制度的惡果，如舊預算法中所規定的不能跨年度平衡預算問題。

除了制度原因之外，還有其他主客觀原因，如預算編制不合理，預算執行滯后，因客觀條件變化，雖全部財政資金已到位但項目暫停實施，等等。

三、法律治理：破解財政存量資金困局的策略

解決反公地悲劇問題無非有三條路徑：政府、市場和社群，即政府管制、私有化和社群協商。對于財政存量資金而言，其本身作為國有資產，解決反公地悲劇問題只有一條路徑就是政府管制。政府管制所應采取的最重要手段就是法律，通過相關法律制度的調整來破解財政存量資金困局。

(一)從權利上：弱化預算單位對存量資金控制，強化使用效益

因所有權“權利束”分散而導致的反公地悲劇，需要集中所有權“權利束”；因決策權分散而導致的反公地悲劇，則需要集中決策權。財政存量資金既存在“權利束”分散又存在決策權分散，需要政府通過法律手段歸集權利束和決策權。

權利束和決策權歸集需要弱化控制權，而強化使用效益。弱化控制權就是弱化預算單位對財政存量資金的占有權和使用權。新預算法(第42條)雖然明確結轉資金可跨年度使用，且明確連續兩年未用完的視為結余，但對控制權的最終處置仍未明確。財政部2015年2月17日發布的《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》(簡稱“15號文”)雖明確了處置方式和程序，但仍然存在諸多問題。其一，15號文作為規范性文件效力層級太低，且對地方政府及預算部門拒不執行時缺乏法律責任的威懾。其二，15號文規定將“一般公共預算結轉結余資金”和“政府性基金預算結轉資金”全部用于補充預算穩定調節基金。若將大量的存量資金轉入預算穩定調節基金，是否會產生財政資金新的“沉睡”方式。其三，15號文規定兩年以上“轉移支付結轉資金”和“部門預算結轉結余資金”由同級財政部門收回。同級財政部門能否真正收回可能要打一個問號。后兩種問題依然是強調結轉、結余資金由預算單位占有、使用的結果，難以根除存量資金的困局。筆者認為應當完善新預算法的相關規定弱化預算單位對存量資金的控制權，應直接明確結余兩年以上的資金可以由上級財政部門、甚至中央財政部門直接收回；同時應明確預算穩定調節基金所占預算總額的法定比例，避免比例過高而出現調節基金的“沉睡”。

強化財政存量資金的使用效益要求不能為了去存量而去存量，要注重財政存量資金支出的績效。新預算法與舊預算法比更加注重支出績效問題，新預算法有六處提到財政資金使用績效問題，毫無疑問同樣適用于財政存量資金。弱化控制權是為了提高使用效率，而強化績效是為了確保支出質量。雖然財政部在2011年發布了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，但財政支出績效并不高。由預算單位編制支出績效報告、同級財政部門審查監督(更多是形式審查)的模式，導致很多績效評價流于形式。我國要將績效評價制度落到實處，應借鑒美國《2010年的政府績效與結果現代化法案》(GPRA現代化法案)*See Government Performance and Results Modernization Act, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ352/html/PLAW-111publ352.htm.的做法。由美國國會頒布的GPRA現代化法案由專門機構對政府支出績效進行評估，由美國國會會計署對政府各部門財政支出進行績效考核，由管理和預算辦公室對財政支出績效計劃、績效報告等有效性進行評價。該法案幫助美國國會能夠獲取精確的支出項目目標、足夠的項目績效和成本信息，有助于國會政策制定、支出決策與監管*See United States General Accounting Office, Managing for Results: Using GPRA To Help Congressional Decisionmaking and Strengthen Oversight, Government Accountability Office Reports, 2000, 35(1):177-201.。我國各級人大常委會現有的財經委員會由于人力與專業所限難以勝任績效評價工作，為了確保財政支出的質量，可嘗試在各級人大常委會設置專門的財政支出績效評價部門。

(二)從物理上：加強國庫的收支管理，取締違法財政專戶

弱化預算單位財政資金的控制權，是從權力上避免反公地財產的產生，而取締違法財政專戶是從物理上減少反公地財產的形成。一部分財政存量資金的形成，與違規開立財政專戶有關，如有的預算單位將國庫資金轉入財政專戶虛列支出，即“列支轉暫存”等方式。各預算單位通過在商業銀行私自開立財政專戶，讓一部分財政存量資金從物理上脫離國庫的控制，游離于中央及上級政府監管之外。具體言之，根據2013年財政部《財政專戶管理辦法》(即46號文)，應具備三個條件之一才能開立財政專戶*《財政專戶管理辦法》第6條，開立財政專戶須具備下列條件之一：(1)法律、行政法規或國務院、財政部文件規定開立財政專戶；(2)國際金融組織或外國政府貸款、贈款協議條款規定開立財政專戶；(3)國庫單一賬戶不能滿足資金管理核算要求，需要開立財政專戶。，一些預算單位依據第3個條件(即國庫單一賬戶不能滿足資金管理核算要求)違規開立財政專戶。各種違規財政專戶讓財政資金使用監管極其困難，讓分散的財政存量資金歸集遇到挑戰。盤活財政存量資金重要一環就是加強國庫對存量資金的集中管理，取締違法財政專戶。新預算法第56條第2款*第56條第2款：對于法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。與46號文相比更加嚴格了財政專戶的管控，對徹底清除違法財政專戶起到決定性作用。冰凍三尺非一日之寒，財政專戶在一些地方依然存在，一些存量資金依然秘密的趴在財政專戶中。因此，各級政府應進一步清理財政專戶，全面實現預算資金(包括存量資金)的國庫集中支付，提升國庫的支付效率。

(三)從技術上：建立年度預算與中期預算相結合的預算周期制度

相對于控制權的權利性、財政專戶的物理性而言，財政預算周期則更具有技術性。消除財政存量資金反公地屬性措施之一，就是從技術上探索建立年度與中期預算相結合的預算制度。根據不同支出項目的特性，采取不同的預算周期，顯然是一項縝密的技術工作，本文無法就此具體展開論述，僅就年度預算和中期預算的調整與結合作簡要的闡釋。首先，完善年度預算周期制度。由于從每年1月1日開始執行新一年預算與全國人民代表大會批準預算草案不吻合，完善年度預算周期應調整年度預算執行的起止時間。世界很多國家的年度預算周期并不與公歷年相一致，而是依據各國的實際情況來確定年度周期*如美國年度預算周期是從當年的10月1日至次年9月30日，日本是從當年的4月1日至次年的3月31日，澳大利益是從當年的7月1日至次年6月30日，英國也是從當年的4月1日至次年的3月31日，等等。。筆者建議應在全國人大召開會議之后的次月開始執行新一年度的預算，即從當年的4月1日至次年的3月31日。其次，探索建立中期預算周期制度。預算的年度性也是造成財政資金沉淀的一個因素，很多項目需要多年才能實施完成，第一年將全部資金都撥付之后可能需要幾年才能支出完畢，會造成財政資金臨時性的流動不暢。因此，根據不同項目的特點，可建立1年以上10年以下的中期預算制度，視項目資金支付進度情況分期撥付財政資金。

財政存量資金反公地屬性的形成是多種綜合因素所致，需要采取多種措施予以治理。除了上述幾個制度外，還要完善預算法律制度的其他方面，如提升預算編制的科學性、提高財政資金撥付效率、建立全口徑預算制度等等。除了法律手段之外，中央及上級政府還可以采取政治手段、行政手段、經濟手段等多條途徑，促使各預算單位歸集并盤活財政存量資金。

On Legal Governance of Financial Surplus Fundsfrom the Perspective of Anticommons

WANG Li-jun

(InformationCenterforSocialSciences,RUC,Beijing, 100872China)

Financial surplus funds are occupied and used by the budget units, have the characteristic of anticommons, which is characterized by the dispersion of the bundle of rights and decision-making power. The characteristic of anticommons leads to insufficient use of financial surplus funds, and many obstacles are encountered in collecting and activating the funds. From the theoretical point of view, the public-choice theory and game theory provide a good explanation for the emergence of anticommons in the financial surplus funds; From the institutional point of view, the macro-financial systems and the micro-budget systems are the direct causes of the emergence of financial surplus funds. Legal governance measures: by weakening the control-right of budget units, we can avoid the emergence of the tragedy of anticommons from the right; by banning illegal financial accounts, we can avoid the tragedy of anticommons from the physics; by adjusting the budget cycle, we can avoid the tragedy of anticommons from the technical.

financial surplus funds; anticommons; legal governance

2017-03-26

本文系天津市哲學社會科學研究規劃項目“天津反公地資源的識別與法律治理研究”(TJFX16-012)階段性成果。

王立君，女，中國人民大學書報資料中心編審，法學博士，主要研究方向：經濟法學與國際法學。

DF43

A

1672-769X(2017)03-0041-06