立法精細化的實現路徑探析
——兼評《法的結構規范化研究》

張曉曉

(山東大學 法學院,山東 威海 264209)

社會政策與治理研究

立法精細化的實現路徑探析
——兼評《法的結構規范化研究》

張曉曉

(山東大學 法學院,山東 威海 264209)

立法精細化是在科學立法大背景下提出的我國法治建設的新要求。立法精細化以結構規范化為標準、實現于立法過程中,取決于立法技術的提升。針對立法精細化方面的原有問題和新的需求,應當著眼于立法過程的各個具體環節和法律文本,遵循法的結構規范化的指標體系,綜合多主體力量解決立法實踐中的困難,積極實現科學立法、實現立法精細化。

科學立法;立法精細化;法的結構規范化

一、立法精細化問題的提出

立法精細化是從“有法可依”向“科學立法”轉變的關鍵環節,是科學立法原則的過程指導和成果顯現。作為新修訂的《立法法》中明確的原則,科學立法原則的選擇確立過程就是我國四十年法治建設的成果盤點和糾錯過程。

在改革開放之初,法制資源匱乏,國家重視法制建設,人心思法。在黨的十一屆三中全會召開之前,以鄧小平為代表的黨中央提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的要求,被稱為“法制建設十六字方針”。在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中,全社會呈現了對法律法規的旺盛需求,大規模法律法規出臺,立法工作受到重視,“有法可依”始終處于優先地位。1999年憲法修正案第十三條在憲法第五條增加了一款并作為第一款,規定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”此后,法治國家理念逐漸成為全民共識,開啟了我國法制建設的新階段。2011年,時任全國人民代表大會委員長吳邦國在第十一屆第四次會議上所作的全國人大常委會工作報告中提出“到2010年底……中國特色社會主義法律體系已經形成。”至此,“有法可依”的目標實現。以憲法統領的社會主義法律體系建立后,社會發展進入新的轉型時期。然而,在法律從無到有的過程中,法律法規的粗放型增長帶來的負面效應愈發顯現和加劇,關于法律規范的質量建構和良法善治的系統思考愈加迫切。

胡錦濤同志在中國共產黨十七次全國代表大會所作報告中提到“要堅持科學立法、民主立法,完善中國特色社會主義法律體系”,在中國共產黨十八次全國代表大會所作報告中進一步明確提出“要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,堅持法律面前人人平等,保證有法必依、執法必嚴、違法必究。”2013年習近平同志在主持中央政治局專題集體學習會時強調,全面建成小康社會對全面推進依法治國提出了更高要求,要全面貫徹落實黨的十八大精神,堅持全面推進“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。至此,由“科學立法”引領的依法治國新十六字方針開始進入法學研究的領域。2014年通過的中國共產黨第十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出,中國特色社會主義法律體系已經形成,但是“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿,針對性、可操作性不強,立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”;提出“深入推進科學立法、民主立法。……推進立法精細化。”至此,在科學立法指引下,立法精細化肩負法制現實需求和法治理論建構的雙重任務走入了法學的研究視野。另一方面,2015年《立法法》重新修訂,在《立法法》第六條“立法應當從實際出發,適應經濟社會全面發展和經濟改革的要求,科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。法律規范應當明確、具體,具有針對性和可執行性”的表述中,增加了有關適應當前社會新的發展要求的規定,強調法律規范應當“明確”、“具體”、具備“針對性”和“可執行性”,也明確將科學立法作為一項立法基本原則加以規定。

通觀我國現有法律體系:一方面,在某些關乎整個法律體系或某個法律制度的完整性方面的法律仍然缺失;另一方面,現行法律法規中還有一些內容由于立法質量存在問題而導致無法適用。社會發展新階段的立法工作必須適應新的要求,而新的要求就是:立法質量越來越受到社會和人民群眾的關注,法律“有無”的問題解決后,人們更關注的是法律是否科學合理地規定了權利與義務,是否具有明確性、具體性、針對性和可執行性。人們希望立法實現科學化,強調法律質量的進一步提高,進而達成良法標準,從而真正的實現美治、真正的實現法治。鑒此,立法精細化是科學立法的重要內容,是保證法律法規能夠具備可操作性的有效途徑;換言之,提高我國立法質量的有效措施主要體現在確立和實現立法理念、立法模式的精細化。立法精細化的要求正是在此背景下被提出,成為法制建設發展的新時代任務。

立法技術提升是促使立法科學化和精細化的重要路徑。我國立法進行著從構建立法到完善立法的轉變,而伴隨著地方立法權的擴大,基于地方立法數量膨脹、基層切實需求和立法技術有限的現實局限,立法的精細化要求和有形可操作的指標體系顯得愈發重要。“精細化發展的法治評價指標體系建設就提上了議事日程,成為各方面關注的重大現實課題,成為我國法制實踐中的熱點、難點和重點”[1]。

二、立法精細化的內涵

現有關于立法精細化的研究,多為從立法實務角度,泛泛地就觀念、人員等方面著手討論精細化之路,尚未有嚴謹定性的理論構建。本文試圖通過特點梳理詮釋其涵義。

1.立法精細化綜合了形式法治與實質法治要求

立法精細化是良法善治的要求,法律條文的精細化,一般指權利義務的進一步厘清、條文的具體、合理和概念的清晰。立法精細化指向的是立法具有明確問題意識、具有可操作性,法的精細化指示的是形式角度趨向良法的標準進路,涵蓋了法治的有關立法的形式要件和實質要件。法治的實質要件是指在體現法治精神的法律原則指引下形成的由具體規則所構成的法律制度,主要是以對法律權利和法律義務的調整為核心;立法精細化要求權利義務分配的合理、清晰、完整、有效,即是對這法治實質要件的體現。法治的形式要件是法治實質要件外化,包括了法治外在表現形式和達成實質法治要件的技術路徑;其中涉及的立法層面的要求包括了法制的統一性、法律的一般性、規范的有效性等內容,凡此種種均與立法精細化所包括的明確、具體、有針對性和可執行的要求相一致。黨的十八大對提高立法質量做出了明確要求,十八屆四中全會提出“法律是治國之重器,良法是善治之前提”,立法精細化即是提升立法質量、實現良法善治的保證。

2.立法精細化涵蓋了立法各動態環節

立法精細化既指向過程也指向結果。精細化要求包括了立法準備階段,例如立法預測、立法規劃;從草案到法的階段,包括立法程序、立法協商各環節;立法完善階段,例如立法解釋、修改、補充和廢止。經過在這一系列環節得出的是精細化的立法成果,精細化產出的法律法規應當具有系統性、及時性、針對性、有效性,具體而言表現在法律規則結構規范化和立法語言明確、規范、簡嚴的獲得。有學者認為“作為一種全新的立法模式,立法精細化是指通過精細化的立法準備、精細化的內容選擇、精細化的程序設定和精細化的立法技術,來實現立法目的正當、立法內容科學、立法程序民主和立法實施有效的目的”[2]。這實際是對立法過程和立法結果兩方面精細化綜合后的概括。精細化的內容選擇和精細化的立法技術是立法精細化的標準,立法準備與程序設定都是立法精細化的路徑。

3.立法精細化取決于立法技術的提升

新時期近四十年立法進程走過后,我國法制建設進入了立法精耕細作的時代,過去更多關注的是立法制度的設計,而在基本框架搭建好后的今天則開始轉向立法技術的研究。立法技術的提升是立法精細化的必經之途。立法技術有廣義和狹義之分。廣義的立法技術包括立法預測、立法規劃、立法論證、立法程序設置等動態過程中的經驗、知識和操作技巧。狹義的立法技術則指的是對規范性文件進行表達時的經驗、知識和操作技巧。為提高立法技術,全國人大常委會法制工作委員會于2009年發布《立法技術規范(試行)》,對法律結構、條文表述、常用詞語、法律案的修改形式和廢止形式等方面進行了規范,為狹義的立法技術設定了簡略而基本的模板。但是在這一方面的實用型研究尚告闕如。

4.立法精細化以結構規范化為標準

立法精細化所要求的狹義立法技術主要包括法律的結構規范和立法語言。而立法語言的內容往往涵蓋于結構的規范化研究中。法律的結構規范化有內在結構規范化和外在結構規范化之分。外在結構規范化要求法律門類齊全;橫向不同部門法律之間、實體法與程序法之間相互協調;縱向不同層級法律之間位階效力清楚等。內在結構規范化要求法律規則各邏輯要素之間合理嚴密,結構嚴謹、內容完備、語言表達規范、統一、準確。法律的結構規范化是立法內容和立法技術的綜合體現。立法精細化標準的確立對精細立法工作的展開至關重要。當前立法現實是,一方面法律法規層面立法完善工作需要統一、高水平的標準,另一方面地方新獲得立法權的各市級主體急于制定符合精細化標準的立法,對立法精細化標準的理論和實踐需求旺盛,可是現有對立法精細化標準和法律文件的結構規范化研究卻關注不多、成果鮮見。現有研究成果中最為醒目的是汪全勝教授所著《法的結構規范化研究》一書,該成果從法律的內在結構規范角度條分縷析,為我們構畫出了一幅立法精細化的理想圖景,率先建立了相對完備的立法精細化的標準指標體系,為理論構建和立法實踐引領了方向。

綜上,立法精細化應當是一種以法治理念為先導,以法的結構規范化為指標,以提升立法技術為手段,通過合理嚴謹的立法環節創制明確、具體、具有針對性和可執行性的法律成果的立法模式。

三、實踐中立法“不精細”問題的具體體現

總結來看,長期以來立法實踐中產生的問題主要體現為但不限于以下幾個方面:上下位階法律之間不協調;不同法律部門之間不統一;法律規范邏輯結構不完整(例如法律責任條款缺失的情況,導致法律規則無法適用。有些是行為模式設定不完整,使得法律規定不能涵蓋所有,從而產生漏網之魚);法律內容有漏洞(有些是客觀的立法技術不足,有些是因為制定時立法環境原因,而將某個法律關系模糊處理、留待以后解決);立法時原則性過強(即指法律規定過于粗梳,實踐中因為缺失具體規定而喪失可操作性);權利義務分配不合理;法律責任條款設置不科學(例如當出現違法成本遠遠低于守法成本和執法成本時,法律規則往往形同虛設);法律移植不成功(往往是由于立法研究不深入,在具體實施時便遭遇困難)。以上是我國現有法治實踐中呈現出來的有關立法質量的諸多問題,一直以來的立法活動對精細化的忽視使得這些本是立法中可能出現的失誤被大量累積、迅速放大,影響深遠。

四、立法精細化實現路徑

對當前立法不精細所形成的諸多問題的集約式解決,就是盡快進行精細化立法工作模式的建構。立法精細化是從廣義立法技術層面的要求,其主要涵蓋了立法過程和法律文本。立法質量的提升主要從立法過程和法律文本兩個方面入手,而立法過程的精細最終是以法律文本的精細為目標的。

(一)立法權限劃分科學化。作為立法活動的前置條件是立法權限劃分的科學性。在立法活動中應當加強人民代表大會及其常委會的主導作用。黨在十八屆四中全會公報中明確提出“增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度。”2015年修改的《立法法》中對我國的立法體制進行了進一步完善。立法權限明晰、主導主體專業力量的加強,是立法精細化的開端。

(二)立法過程實現精細化

立法準備切實化。做好立法前調查、立法預測、規劃、決策和協商。完善各種聽證制度,充分吸納意見使權利義務配備更合理,體現人民性。通過充分的立法調研,對立法建議、立法草案進行充分深入地討論,力爭做到起草精細,進行立法預評估。控制立法入口關,如果對法律草案不能做到切實清楚和達成共識則寧可不通過,不能把立法數量作為立法主體的政績指標。

立法程序規范化。立法程序對立法內容和立法質量的影響是直接的。實現立法精細化、提高立法質量這一目標必須有標準完善的立法程序予以保障。一般意義上立法程序是指“享有法的創制權的國家機關或個人在制定、認可、修改或廢止規范性文件過程中的工作方法、步驟和次序。”[3]立法程序的特征之一是具有法定性,從提出法案、審議法案、表決通過法案到公布法案,運用法定的、規范性的程序進行是實現立法精細化的主體措施。

配套環節系統化。立法過程還包括立法解釋、立法修正和立法監督等環節。法的立、改、廢、釋之間是相輔相成、不可缺一的關系,立法精細化的實現必然要求每個環節都能有效發揮作用。對立法進行解釋是提升立法質量、完善立法的重要環節,對立法解釋的主體、程序、技巧和效力的規范都決定著立法解釋的最終內容和實際效能,關涉立法精細化的實現。立法的修改和補充是對已有法律關系的向好改變立法的廢止是結束現有某個法律文件中全部法律關系的現實影響,二者從不同的向度行進,功能指向都是完善立法。都是立法精細化的重要環節。

立法后評估制度化。廣義的立法后評估制度包括法的清理制度、法規規章備案審查制度、人大執法檢查制度、法規的批準制度等。狹義的立法后評估是指“在法律法規制定出來以后,由立法部門、執法部門及社會公眾、專家學者等,采用社會調查、定量分析、成本與效益計算等多種方式,對法律法規在實施中的效果進行分析評價,針對法律法規自身的缺陷及時加以矯正和修繕。”[4]例如一些地方立法主體對其創制的某項或若干項立法內容進行“立法回頭看”工作。完整的立法后評估的內容包括進行“立法合憲性評估、立法合法性評估、立法合理性評估、立法技術評估、立法可操作性評估”[5]等。立法后評估是作為立法監督的內容是實現立法精細化的有效補救措施。

(三)法律文本實現精細化

1.以法的結構規范化為標準

立法精細化以法的結構規范化為建構的實體標準。法律文本作為規范性法律文件,無論以哪一種外在表現形式存在,都是或應該是具有規范的結構形式。深入系統地研究法律文本的類別、結構、表現形式以及相應功能等結構規范方面的論題,對于提高立法技術的水平具有決定性意義,同時這顯然是立法精細化的必然要求。

由于“法的結構”一詞的涵義區分,“法的結構規范化”也可以從兩個層次上討論:其一,是以法的外部結構概念為依托,法的結構規范是指整個法律體系內部效力協調不重復、不沖突。首先是法的縱向協調,指不同效力等級的法律文件之間協調統一;其次是法的橫向協調,指的是同一位階之間調整不同性質法律關系的法律部門之間的協調統一；其二,是以法的內部結構概念為依托,法的結構規范是指單體法律內部結構。這里涵蓋了多方面要求,通過細化法律規范,主要從法律規范的結構和語言運用方面探究立法精細化的標準。包括了法律文本結構完整、協調、不重復、標準化;結構要素運用準確;規則中權利義務設置合理;語言文字使用到位、準確簡明等具體要求。

2.立法精細化的指標體系構建——法的結構規范化研究

若要實現前述立法精細化目標,必然需要標準的指標體系,它既是發展目標、也是衡量依據,更是可控方向。法的結構規范化問題研究是立法精細化進程中至關重要的存在。汪全勝教授所著作《法的結構規范化研究》一書,對該問題做了幾近全面的總體性概括。

該書自序中即表明了理論基礎:“目前學界關于立法技術的研究成果很少,關于法律條款的研究更少,…法的機構規范化研究,是意圖將立法技術的研究落實到具體條款上,或者通過具體條款的研究來提升我國的立法技術”[6]。該書分為“法律文本正文之前置篇”、“法律文本正文之總則篇”、“法律文本正文之分則篇”和“法律文本正文之負責篇”四個部分,對法律文本結構中的法的名稱、法的題注、法的目錄、法的序言、法的正文和法的附錄進行了頗為完整細密的研究梳理。其中將正文部分分為總則、分則和附則進行闡述,總則部分包括了立法根據條款、立法目的條款、立法原則條款、立法效力條款、立法部門條款和法的定義條款;法的分則部分詮釋了權利、義務、獎勵性、行政許可性、行政強制性、法律責任、法律救濟、授權立法和準用性諸條款;附則中包括了法的解釋權條款、法的過渡條款、法的生效條款和法的廢止條款。書中針對各要件的結構、屬性、內容、功用、價值、原則一一進行討論,擺出現有問題,提出針對問題的改良意見。論述之中包括了運用法律語言的知識與注意事項。其對法律文本中可能涉及到的結構問題進行了最大范圍的闡釋分析,堪為立法技術研究成果領域的范本。

《法的結構規范化研究》一書為立法精細化構建了一個標準指標體系,是一個立法精細化的依托,一個工具書,一個可操作的統一標準。在科學立法的新時期立法要求下,面對幾十年法制建設累積的立法問題,提高立法質量不可能依靠籠統的決策和振奮的口號,其必然是一個需要躬身埋首、字斟句酌的具體細微功課。《法的結構規范化》一書不僅填補了立法精細化標準指標體系的空白,而且發揮了引領立法精細化理論研究方向的功效。

法治國家建設事業與社會發展同步,正在經歷轉型蛻變。立法精細化是是民眾需求的正確反饋、是時代發展的邏輯必然,在尋找達成路徑的過程中,依托充實優化的法的結構規范化標準要求,綜合立法過程的多環節、多主體力量,才能不斷解決現實立法實踐困難、趨近科學立法目標。

[1]莫于川.堅持依憲治國與推進法治一體化建設[J].中國特色社會主義研究,2014,(6):5-13.

[2]郭躍.立法精細化的標準與實現路徑[J].學術界,2016,(2):164-173.

[3]朱立宇,葉傳星.立法學[M].北京:中國人民大學出版社.2001.

[4]汪全勝.立法后評估研究[J]. 山西大學學報(哲學社會科學版),2009,(4):102-108.

[5]汪全勝.法的結構規范化研究[M].北京:中國政法大學出版社,2015.

[責任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.012

2016-05-23

張曉曉,1980年生,女,黑龍江綏化人,山東大學(威海)博士生,山東工商學院副教授,研究方向為法理學,(電子郵箱)zxx2011@163.com.

F920.0

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1672-5956(2017)02-0080-05