改革創新:我國社會保險管理服務發展的主線

劉玉璞

(山東工商學院 中國社會保障管理服務研究中心,山東 煙臺 264005)

社會保險管理服務專題

改革創新:我國社會保險管理服務發展的主線

劉玉璞

(山東工商學院 中國社會保障管理服務研究中心,山東 煙臺 264005)

文章在對中央人社部、省、市、縣、鄉、社區多級幾十個社保機構深入了解基礎上,總結了30年來我國社會保險管理服務持續改革創新的驅動因素及各因素之間的相互關系。從經辦管理體制、經辦模式、服務提供方式、監督管理、運行機制5個方面梳理了改革創新的主要內容,并從創新類型、方式、性質、導向、措施等方面歸納出社會保險管理服務創新的主要特征。在此基礎上總結出堅持理念創新、推進體制創新、著力機制創新、強化技術創新等經驗。

社會保險管理服務;改革;創新;公共政策

改革開放以來,改革與創新貫穿于中國社會保險事業的發展全過程,改革與創新既是中國社會保險制度發展的推動力量,也推動了中國社會保險管理服務事業的發展。研究各級社會保險管理部門和經辦機構持續不斷進行改革創新的驅動因素有助于總結中國社會保險發展經驗、解決當前社會保險管理服務存在問題并有效應對未來挑戰。

一、社會保險管理改革創新的動因分析

通過對改革開放以來社會保險發展進行系統梳理,以及對全國各級經辦機構改革創新實踐不斷深入了解,發現驅動我國社會保險領域三十多年持續改革創新的因素主要有四個。

一是解決社會保險領域存在的突出問題,構建適應市場經濟需要的有中國特色社會保險制度體系和管理服務體系。綜觀三十多年來我國社會保險領域的改革創新,無論是各級社會保險管理部門進行的制度改革與創新,還是各級經辦機構進行的管理服務體系改革與創新,直接動因都是為了解決社會保險制度和管理服務存在的突出問題,適應經濟體制改革特別是建立市場經濟體制的需要,具有明顯的任務推動和問題導向特征。

二是社會保險管理服務人員素質和能力不斷提升。沒有高素質的社會保險管理服務人員,僅有客觀需要是不能夠實現改革創新的。要對社會保險制度體系和管理服務體系進行改革創新,必須有具有改革創新意識與能力的管理服務人員,尤其是必須有既有責任心和使命感,又能針對所面臨問題和任務提出改革創新思路,并組織利用各種資源推動改革創新實踐的優秀管理者。

三是信息技術尤其是網絡技術的發展及其在社會保險管理服務中的廣泛應用。社會保險面向千千萬萬用人單位和個人,需要基于海量數據運行。社會保險管理實際上就是對資金和信息的管理。在社會保險基金實行“收支兩條線”管理以后,各級經辦機構對資金的管理,主要是對社會保險資金流動信息的管理。所以,社會保險管理實質是對信息的管理,信息技術是社會保險管理服務的根本技術。信息技術特別是網絡技術的發展及其在社會保險管理服務中的廣泛應用,無疑是社會保險管理創新能夠持續推進并不斷拓展和深化的重要原因。

四是改革開放以來逐漸形成的以改革創新為主要特征的時代精神。自黨的十一屆三中全會決定實行對內改革、對外開放政策以來,改革逐漸成為時代的主題,成為各個領域事業發展乃至工作的關鍵詞。言必談改革,既是三十多年來中國特有的文化現象,也已成為一種社會現象,成為全社會普遍具有的社會意識與文化心理,更成為人們評價政府部門、企事業單位及其領導者是否積極努力、有所作為的重要依據,并由此形成了廣泛的輿論氛圍。正如習近平總書記所說,改革創新已經成為我們時代精神的主體。李克強總理提出的“大眾創業,萬眾創新”,就是這種時代精神的最好體現。

這四項因素相輔相成。其中第一項因素是外部驅動因素,給各級社會保險管理和經辦服務人員帶來改革創新的外部壓力。第二項因素是內在驅動因素,使各級社會保險管理和經辦機構具備改革創新的能力。第三、四兩項因素則是改革創新得以順利實施的保障性因素,從技術和社會兩方面,為實施改革創新提供有力的支撐。

二、社會保險管理改革創新的主要內容

我國社會保險管理體制屬于“政府集中管理型”,即:將社會保險職責納入政府體系,按照政府的行政體制設置專門負責執行社會保險制度的機構,統一集中管理和執行全國的社會保險事務。我國社會保險管理服務改革伴隨著經濟體制和社會保障體制的改革,涉及社會保險管理服務的各個方面。既有全省性乃至全國性的改革創新,也有某一地區的改革創新;既有針對具體問題的方式方法創新,也有關系全局的整體性或系統性創新。從內容上看,改革創新主要集中在以下五個方面:經辦管理體制、經辦模式、服務提供方式、監督管理、運行機制。

(一)改革創新管理體制

我國社會保險管理服務的管理體制和社會保險制度一樣存在由于地區分割和險種分割引起的碎片化問題。各地根據實際情況,對經辦機構管理進行了多種創新,按照險種及管理屬地或垂直兩個維度可以將管理體制改革創新概括為四類。

第一,經辦機構“五險合一”垂直管理。將業務管理和行政管理統一起來,將各險種業務整合到一起,建立“五險合一”的垂直管理體制,這是克服屬地管理和分散經辦體制弊端的最徹底解決辦法。垂直管理將經辦業務管理與人、財、物行政管理統一起來,不僅有利于統一貫徹執行政策法規,也有利于統一組織實施業務經辦,有利于統一管理社會保險基金,更有利于經辦機構實施規范化(包括標準化)、信息化、專業化建設。天津市2005年起開始實行城鎮職工五項社會保險由一個經辦機構統一經辦,對所屬全部區、縣經辦機構實行人、財、物市級垂直管理。建立城鄉居民養老保險和醫療保險制度后,又將城鄉居民兩項社會保險經辦納入統一經辦。

第二,經辦機構按險種分別實行垂直管理。一些地區在將管理體制由屬地管理改為垂直管理的過程中,并未整合各險種經辦業務和組織機構,城鎮企業職工的五項社會保險至少由兩個分別設置的經辦機構負責。實行這一管理體制的省份或地(市)數量也較多。其中省一級較早實行這一體制的有上海市、吉林省、陜西省、黑龍江省等,地(市)級實行較早的主要是一些計劃單列市或省會城市等。地級市中多數采取市轄區經辦機構垂直管理,所轄縣(市)經辦機構屬地管理,如青島市、大連市、武漢市等。在險種組合上一般分別以城鎮企業職工基本養老保險、基本醫療保險為主體設置經辦機構,多數地區將工傷保險和生育保險并入醫療保險經辦機構承辦,也有少數地區將工傷保險并入最早成立的社會保險經辦機構(主要是養老保險經辦機構)承辦。考慮險種差異分設經辦機構的垂直管理體制,有利于保證政策執行順暢,還突出了單險種業務經辦管理,有利于加強基金結算支付的運行監管和隊伍專業化建設。但也不可否認,經辦機構分設存在經辦資源分散,信息系統不統一等弊端。但正因為沒有進行經辦業務和機構的整合,在實施改革創新時相對容易。

第三,“五險合一”統一經辦管理。一些地區在堅持屬地管理的基礎上,著力推進經辦資源的橫向整合,建立“五險合一”的經辦管理體系,以提高社會保險管理服務效能。截止2015年底,山東17個地(市)已有過半在市本級實現了“五險合一”經辦,廣西全部地(市、州)和90%以上的縣實現了“五險合一”經辦。海南的海口市、三亞市、廣東的惠州市、汕尾市、潮州市、河南的鄭州市等都實現了“五險合一”經辦。“五險合一”經辦減少了機構設置數量,統一了業務經辦與管理,整合了經辦資源,有利于提高經辦服務效率,同時沒有改變原有的行政隸屬關系和業務指導關系,不涉及上下級政府之間責權利的劃分,改革相對容易,只要當地政府下決心就可落實。

第四,成立相對獨立的醫保監督機構。這是一種較為特殊的體制創新,是高度重視醫保醫療服務監管工作的結晶。截止2015年底,全國有天津、上海、寧夏3個省(區、市)在省本級組建了相對獨立的醫療保險監督機構,配備一定數量具有醫學、醫藥或有臨床醫療經驗的專業人員,專職履行醫療服務監督檢查職責。這種監管體制模式有助于提高醫療保險(包括工傷保險和生育保險醫療服務監督在內)醫療服務專業化監督的能力和監管水平。在近幾年的實踐中,三地都查處了一些程度不同的欺詐醫保基金案件,震懾了違法犯罪份子,維護了醫保基金運行安全。

(二)改革創新經辦模式、服務提供方式和經辦監督管理

進入新世紀以來,隨著城鎮職工基本醫療保險和工傷保險制度改革的實施,及新農合、新農保和城鎮居民基本醫療保險和養老保險等制度的建立,社會保險管理服務任務量大幅增加,效率與質量要求不斷提高。基于單一險種業務經辦的專管員經辦模式的弊端逐漸顯現。為了適應新形勢、新任務和新要求,許多地區積極探索改革創新經辦模式,創造了許多成功經驗,以下四種模式最具有代表性。

第一,“五險合一”經辦。將城鎮企業職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險整合到一起,由一個經辦機構統一經辦。隨著城鄉居民基本醫療保險、基本養老保險制度的建立健全,有些地區將城鄉居民“兩險”也合并到“五險合一”經辦機構中,稱之為“大五險合一”經辦。“五險合一”經辦并不僅僅是將五個險種的經辦業務歸并到一個機構里,更重要的是將各險種共性業務整合到一起,在統一的信息系統上,按照統一的業務流程,由同一個窗口辦理,變分散經辦下的“專管員制”為“綜合柜員制”。從天津、洛陽等先行地區的實踐看,“五險合一”經辦的最終目標是提高經辦服務效能,必須圍繞統一信息系統、強化風險控制、科學設置崗位搞好整體架構設計,其中的關鍵是統一實施業務流程再造。

第二,跨統籌區域合作經辦。這種模式的服務對象和工作目標主要是異地居住的離退休人員、大病轉診治療人員,以及參保單位長期派出外地工作人員。合作經辦內容涉及異地就醫人員的管理、定點醫院選定、基金結算支付方式、醫療服務監管等諸多方面。特別是跨省份異地就醫合作經辦,組織實施更為復雜。近幾年,跨省異地就醫合作經辦的探索實踐快速發展,合作經辦方式也更加優化。各地在實踐中,結合具體情況,圍繞基金結算形成了不同的合作經辦方式,主要有“點對點結算”(參保地經辦機構與就醫地定點醫院直接結算)、“委托結算”(參保地經辦機構委托就醫地經辦機構代理結算,兩地經辦機構責任、義務相同,包括對醫療服務行為的監管)、聯網即時結算(通過人社部專網接口連接合作雙方省份建立的異地就醫結算平臺來完成)等合作經辦方式。

第三,委托經辦。通過簽訂協議書,將部分非核心業務委托給社會服務組織(主要指商業銀行、企業或其他第三方機構)承辦,經辦機構依據協議進行監管,這是一些地區近年來探索創立的全新經辦模式。非核心業務主要為風險可控的事務性工作,一般包括單位參保登記、靈活就業人員參保登記、參保單位和參保人員有關地址和聯系電話等信息變更、統籌區域內社會保險關系轉移接續、在職轉退休、停保、續保、補繳、醫保卡掛失、領取養老金資格認證等。河南省洛陽市社會保險事業管理局是開展委托經辦項目較早、較多的經辦機構。該市于2012年開始委托銀行開展部分非核心社會保險業務。到2015年末,市本級和所屬市、縣經辦機構已委托多家銀行經辦10余項社會保險業務,全市共有99個銀行網點提供委托經辦服務,極大方便了參保單位和人員辦理社會保險事務。

第四,聯合經辦。2012年8月,國家發改委、人社部等六部委印發《關于開展城鄉居民大病保險工作的指導意見》(發改社會[2012]2605號)提出,通過政府招標選定承辦大病保險的商業保險機構。由于商業保險公司缺乏相關業務經辦工作經驗和必要的工作條件,為保證居民大病保險經辦工作順利啟動和健康運行,許多地區在當地政府的支持下,采取了由社會保險經辦機構與承辦居民大病保險經辦工作的商業保險公司,通過協商明確雙方責任、經辦規程、人力投入、場所保障等事宜,聯合經辦城鎮居民大病保險。該模式有利于充分發揮合作雙方的優勢。社會保險經辦機構可以運用經辦基本醫療保險的經驗和技術條件,包括信息系統和醫療服務監管體系等;商業保險公司可以發揮人力資源配置靈活、網點眾多等優勢。從有關地區的實踐看,聯合經辦在現階段有利于保障城鎮居民大病保險工作順利運行。

在服務提供方式和經辦監督管理上,突出的創新點是利用現代智能技術和信息技術提高服務和監管水平和效率。服務提供方式創新主要有網絡服務、自助服務和同城就近服務等,經辦監督管理創新主要有醫療服務智能審核監控、養老金領取資格信息化認證等。

(三)改革創新運行機制

建立健全科學有序的運行機制,是社會保險管理服務由粗放型向集約型轉變的必由之路。中央層面始終把推動社會保險經辦運行機制改革創新作為健全社會保險服務體系的重要內容,各地區結合本地實際積極推進經辦運行機制改革創新,取得了許多重要成果,較為突出的主要有以下四個方面。

第一,“綜合柜員制”。長期以來,我國省、市、縣三級經辦機構實行的都是“專管員制”服務。在這種模式下,經辦機構各部門、各崗位業務封閉運行,缺乏透明度和開放性,落實關鍵性崗位輪崗、關鍵業務環節初審、復審和不相容責任相分離,以及實行信息化控制等風險管理制度十分困難,越是基層經辦機構問題越突出。為從體制機制上克服這些弊端,2011年人力資源和社會保障部印發《關于進一步加強社會保險基金安全管理工作的通知》(人社部發[2011]30號),明確提出用“綜合柜員制”取代“專管員制”。上海市社會保險基金管理中心較早進行了“綜合柜員制”探索,為其他地區的探索實踐積累了經驗。“十二五”期間,海南、廣東、福建、吉林、廣西、湖北、山東等省本級或部分地級市、少數縣(市)探索實行了“綜合柜員制”。不僅普遍優化了業務經辦環節,提高了服務效率和執行政策法規的透明度,而且增強了各項業務經辦的關聯度,有利于統籌銜接好一般業務和特殊業務,實現“前后臺一體化”。

第二,業務經辦與基金財務管理一體化。長期以來,與單險種業務經辦和基金財務管理相對簡單的體制相適應,我國省級以下各級經辦機構普遍處于業務經辦與基金財務管理相互獨立、封閉運行的狀態,信息不能共享,效率低下。隨著覆蓋城鄉的社會保險制度的建立健全,經辦機構業務經辦和基金財務管理工作量大幅度增加,管理要求不斷提高,業務經辦與基金財務管理相互分離的運行機制越來越不能滿足需要。為了改變這種狀況,近年來,一些地區按照基金財務管理“按險種分別建賬,分賬核算,專款專用,自求平衡”的原則,統籌設計“業務財務一體化”信息系統,建立起社會保險業務經辦與各險種基金財務管理有機融合,既相互依存又相互制衡的內部運行機制,實現了業務財務一體化。由人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心發起的“電子社保示范城市”評比,將“業務財務一體化”作為一項評價標準。2015年,廣州市社會保險基金管理中心還積極探索在財務內控管理上運用“數據可視化”技術,實現財務收支數據與資金鏈條全程可視化,實現了財務對業務數據的監控,建立起促進各項業務經辦加快向精細化轉型的倒逼機制。各項社會保險待遇發放、基金支付轉賬、銀行處理對賬等財務流程只需2個工作日就能完成,大幅提升了財務核算工作效率,加強了財務分析和預算管理,實現了基金財務管理重心的轉移。

第三,業務經辦與檔案管理一體化。2009年,人力資源和社會保障部頒布實施《社會保險業務檔案管理規定(試行)》(人社部、國家檔案局令第3號),經辦機構業務檔案管理工作逐步走上規范化軌道,制度建設、基礎設施建設和隊伍建設都取得了顯著成績。隨著社會保險業務量的大幅增長,業務經辦產生的業務、財務等檔案資料也大幅增加,核對、查詢、查證業務檔案資料的內外部利用需求也大幅增加,自成體系封閉運行的業務檔案管理機制越來越不能滿足需要。為了解決這一問題,天津、廣東、福建、吉林、廣西、新疆等省份的部分地區以信息、網絡技術為支撐,開發建立業務檔案管理信息系統并與業務經辦信息系統對接,以檔案管理融進業務環節、檔案管理功能融進業務系統為目標,統籌建立起業務經辦與業務檔案管理一體化新機制,實現了業務檔案管理與業務經辦同步運行。普遍的做法是檔案管理前端(業務經辦崗位)負責業務經辦信息的著錄、掃描等,后端管理(專兼職檔案員)負責質量監測、資料歸集、建檔、統計、庫房管理、查詢調用等。由于電子檔案信息具有傳輸快、可共享、調用方便等優點,提高了業務檔案形成效率和檔案利用服務效率,還為各級經辦機構協同辦理業務、遠程辦公等提供了技術支撐,對社會保險經辦向精細化轉型也發揮了規范促進作用。

第四,“網廳一體化”。將經辦機構業務大廳辦理的社會保險業務,放到網絡平臺上,通過互聯網或專網也都可以辦理。這是社會保險管理服務網絡化發展的新階段。進入新世紀以來,由于社會保險業務量不斷增加,經辦標準不斷提高,特別是適應基本公共服務便捷、高效、均等化的要求,許多地區以“互聯網+”為基本路徑,以服務需求為導向,加強網上服務大廳建設,不斷擴展網絡服務項目,積極打造“網廳一體化”機制,大幅提升了管理服務效能,樹立起良好的社會形象。

三、改革創新的主要特征

三十多年來的社會保險改革創新,涉及從中央到地方的各個層級和從社會保險制度到管理服務的各個方面。不僅改革創新項目眾多,改革創新的內容、范圍、實施者、性質、動因多樣,基本可以歸納為以下幾類特征。

第一,管理服務改革創新緊跟制度改革創新。社會保險制度的改革創新,是我國社會保險改革創新的主體,引領著社會保險事業的發展。管理服務的改革創新是為實施各項社會保險制度服務的。企業職工基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險制度,農村居民養老保險制度、合作醫療保險制度,城市居民養老保險和醫療保險制度,以及城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險制度整合,大病醫療保險制度的建立,還有軍人保險制度的建立,失能老人長期照護險的探索,無一不對管理服務改革創新提出新的要求。正是為了實現從企業保險向社會保險的轉變,才建立起了獨立于企事業單位之外的社會化管理服務體系。也正是為了將社會保險制度覆蓋面擴大到城鄉廣大居民和現役軍人,才建立了相應的管理服務系統。

第二,全國性改革創新與地方性改革創新相互促進。全國性的改革創新主要是在制度和政策方面,管理服務方面的改革創新主要集中在社會保險制度改革初期構建企業職工養老保險管理服務體系的過程中,從各項管理制度到業務流程、管理規范與標準以及信息系統框架、核心平臺建設等等,都是在國家社會保障行政管理部門、財政部門等主導下進行的。地方性改革創新的內容涉及社會保險制度與管理服務的所有方面,特別是在管理服務方面,各級社會保險經辦機構更是改革創新的主力軍。全國性的改革創新一般是在總結地方改革創新經驗的基礎上完成的。

第三,上級推動的改革創新與各地自覺進行的改革創新相結合。上級推動的改革創新是根據上級布置的任務進行的改革創新,以國家和各省(市、區)布置的改革試點為代表。選取一些地區先進行試點,在總結試點經驗的基礎上制定出臺政策,是我國各個領域實施改革創新的基本路徑,也是改革開放以來經濟社會發展的一條基本經驗。三十多年來社會保險領域的全國性和省(市、區)一級重大改革創新,基本上也都遵循這一路徑。這一類改革創新的重要之處在于,通過有目的地選取條件不同的地區進行改革創新試點,可以對設計思路在經濟社會發展水平不同的地區進行檢驗,還可以同時在不同地區進行有差別的改革創新試點,從而取得廣泛的經驗,為制度和政策設計提供可靠依據。這對于在我國這樣幅員遼闊,各地經濟社會發展又很不平衡的國家構建既高度統一,又與各地具體情況相適應的社會保險制度體系和管理服務體系具有非常重要的意義。但是,僅僅依靠上級推動進行改革創新,各地區沒有改革創新的自覺性和主動性,不僅會有很大的局限性,而且存在改革創新動力枯竭的可能。上級推動的改革創新主要針對社會保險制度和管理服務方面具有普遍性的重大問題,不僅周期長,而且也不能解決各地區具有的特殊性問題。即使是具有普遍性的重大問題,也來源于實踐,是在各地貫徹實施各項社會保險制度的管理服務實踐中表現出來的。三十多年來我國社會保險制度和管理服務方面的改革創新之所以層出不窮,改革不斷深入,創新層次和水平不斷提高,一個重要原因就是各級社會保險經辦機構自覺進行了大量的改革創新。

第四,首創性改革創新與再創性改革創新循環推進。首創性改革創新是在全國范圍內沒有先例的情況下,在社會保險制度體系和管理服務體系方面獨自完成的改革創新。由于建立適應市場經濟需要的有中國特色現代社會保險制度體系和管理服務體系是一項全新的工作,是沒有先例可循的。三十多年來,社會保險領域的每一項重大改革創新,都是在總結各地首創性改革創新經驗的基礎上完成的。一地的改革創新取得成效以后,常常被作為典型經驗在地區或全國性會議上交流,成為其他地區學習借鑒,結合本地實際進行再創新的重要參考。從這個意義上講,真正推動社會保險事業發展進步的改革創新,就是這類首創性改革創新。再創性改革創新則是根據上級出臺的政策或指導意見,或者在學習借鑒其他地區改革創新經驗的基礎上,結合本地實際進行的改革創新。因為每一個地區都有自己的實際情況,或多或少都有一些特殊性,所以全國各級經辦機構都進行過此類改革創新。這類改革創新雖然對社會保險事業的發展不具有引領性,但對推動社會保險制度的貫徹實施,完成各個時期社會保險管理服務的重要任務,促進各地區社會保險事業共同發展,都發揮了重要作用。

第五,問題導向、任務推動與理念引領導向改革創新。全國各地的改革創新成果,通常都是為了解決經辦管理服務中面臨的某一方面問題,既包括全國范圍的普遍性問題,如養老保險、醫療保險擴面征繳等問題;也包括各地面臨的特殊性問題,如江西等地大量離退休職工異地領取養老金、各地省內異地就醫結算等問題;很多時候則是二者結合在一起的,是結合當地具體情況破解全國性難題,如上海與周邊省份協作解決跨省異地就醫結算問題,根據協作地區的具體情況采取了多種模式,就是破解全國性難題與解決各地面臨的具體問題緊密結合的典范。全國各地改革創新所要解決的問題,絕大多數又都是為了完成某一時期的重點工作任務所面臨的問題或者說是需要突破的障礙。這些任務通常是為了貫徹某一重要政策文件,或者是在人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心確定的某一時期甚至某一年度的重大任務,如社會保險數據大集中、社區(鄉鎮)基層服務平臺建設、離退休人員社會化管理服務、醫藥費用即時結算等等,因而具有很明顯的任務推動性特征。各級經辦機構在沒有成功經驗可以借鑒的情況下,在本地區創造條件先行先試,為國家重要政策文件的制訂出臺積累經驗,為我國社會保險事業的迅速發展做出了重要貢獻。社會化、信息化、規范化、標準化、專業化、精確化以及便捷、可靠、公平等等理念,包括在社會保險經辦中逐步得到確立和強化的“服務”理念,在社會保險管理服務發展中發揮了巨大的引領作用。無論是以完成某一具體工作任務所進行的改革創新,還是為了提升管理服務效能而進行的改革創新,無疑都是在先進理念指導下進行的,都是在貫徹落實先進理念。例如,江蘇省按照“方便、快捷、高效、安全”的經辦管理服務理念,確立了“四個不出村”(參保登記、個人繳費、待遇領取、權益查詢服務不出村)的便民服務工作思路,打造出快捷便民的基層“十五分鐘社會保障服務圈”;洛陽市通過互利合作的方式委托銀行、大型國有企業等機構經辦一些非核心業務,既解決了經辦隊伍人員不足的問題,又增加了服務網點,提高了服務的便捷性;上海、天津、吉林等利用現代信息技術,建立智能化的基本醫療保險醫療服務監控體系;以及近年來各地利用互聯網技術,采用不同的形式,推動社會保險經辦服務自助化等等,都是在先進理念的引領下完成的。

第六,堅持社會化導向,積極應用先進技術。社會化是改革開放以來我國社會保險事業發展的一個重要取向。從改革開放之初為解除企業社會負擔進行的離退休人員社會化管理服務和養老金社會化發放,到在社會保險管理服務中引入銀行、軟件公司等社會力量提供專業性服務,再到目前正在推進的政府購買服務,都體現了這一取向。全國各地的改革創新也明顯地具有社會協同性特征,特別是在信息化建設和涉及多個部門、多個地區的體制機制改革創新方面,這種協同創新特征表現得更加明顯。許多的改革創新項目,都是社會保險經辦機構與其它單位相互協同完成的。立足于現代信息技術特別是網絡技術,用先進的技術手段解決社會保險管理服務中面臨的問題,是全國各地改革創新的一個重要特點。無論是上海的檔案資料影像化,還是湖南建立的能夠同時滿足城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合經辦業務需要的“大醫保系統”,廣西自治區在機構整合和信息系統建設相結合、業務系統與電子檔案系統“一體化”開發基礎上進行的社會保險經辦資源整合,吉林省由數據支撐平臺、管理應用平臺和指揮決策平臺構成的醫療服務網絡監控平臺,以及山東省在全國率先實現的五個險種“統一登記、統一申報、統一基數、統一繳費、統一結算”的“一票征繳制”等等,都是以先進的現代信息技術為基礎的。全國各地改革創新的技術先進性不僅表現在對信息技術的工具化利用上,更重要的是基于現代信息技術突破各種空間、時間、制度、組織等方面的限制以及在數據收集、傳遞、統計分析等方面的技術障礙,創新管理服務模式,改進優化業務流程和服務提供方式。

四、改革創新的主要經驗

30多年來的社會保險改革創新實踐,創造了許許多多的成功經驗,推動了我國社會保險事業不斷向前發展,推動了社會保險管理服務不斷進步。突出表現在以下幾個方面:

第一,堅持理念創新是根本。我國社會保險管理服務取得了不凡成就,首先是因為各級社會保險管理部門、經辦機構在堅持以黨和國家制定的社會保障發展方針、基本原則為指導的前提下,不斷更新管理服務理念,不墨守成規,與時俱進,堅持依法經辦,堅持服務需求導向,向科技要能力,以創新求發展,有力推動了管理體制、經辦服務方式、運行機制、管理服務手段等方面創新。理念決定目標方向和工作思路。縱觀天津、上海、吉林、廣西、廣東、寧夏、海南等創造改革創新經驗多的省份,社會保險管理服務理念更新很快。而先進的管理服務理念來自于優秀的人才。沒有優秀的人才,諸如醫療服務智能監控、綜合柜員制、業務財務一體化、業務檔案一體化、網廳一體化等復雜的改革創新是難以想象的。許多地區正是因為缺乏人才,業務流程再造遲遲不能進行,以業務流程再造為基礎的信息化建設就更難以推進,雖然整合了經辦機構,仍然延續分險種經辦的業務模式,管理服務效能提高不明顯,改革的預期目標并沒有達到。

第二,推進體制創新是保障。我國現行社會保險管理體制一直存在中央與地方、地方政府各層級之間、各級主管部門與有關部門之間社會保險事權關系責任劃分不夠清晰,行政管理與業務管理分離,乃至城鄉分割、征繳與經辦分離、資源分散等問題。這些問題不僅直接影響經辦服務效能,制約有限經辦資源的有效利用,而且也制約各級經辦機構實施改革創新。行政管理與業務管理主體分離不僅影響業務主管部門下級經辦機構的業務推動能力,影響各級經辦機構的運行效能,也制約重大改革創新項目的實施;城鎮企業職工社會保險費征繳體制不統一,不僅加重了社會保險權益記錄和基金管理的復雜程度,人為增加了風險,也制約各級經辦機構改革完善社會保險管理服務體系;經辦機構如何設置完全由地方政府決定,不僅導致各地經辦機構設置缺乏統一標準,按險種分散設置經辦機構現象普遍,導致經辦資源浪費,不利于強化社會保險基金安全管理,也影響各級經辦機構整合經辦資源,優化經辦業務流程;城鄉居民醫療保險分別由各級人力資源社會保障部門和衛生部門管理,管理服務體系相互獨立,不僅導致資源分散,更難以做到制度有機銜接,社會保險關系轉移接續順暢。各地區三十多年改革創新實踐充分證明,管理體制是否順暢是影響各級經辦機構改革創新能力的重要因素。改革創新項目多、成效顯著的地區,往往也是較早實施管理體制改革的地區。

第三,著力機制創新是核心。要保證體量巨大、結構復雜的社會保險管理服務這樣一個既需閉合、又需開放的大系統健康有序運行,做到社會保險登記完整準確,轉接參保人各項社會保險權益及時精準,核定支付各項社會保險待遇符合政策并及時可靠,各項社會保險基金收、支、運營安全等等,各險種業務經辦和基金管理各個子系統都不僅要自身運行有序、高效和可靠,而且要相互銜接,互相支持,共同確保整體目標順利實現。各級經辦機構在實踐中探索的綜合柜員制、業務財務一體化、業務檔案一體化、網廳一體化、查詢咨詢服務非現場化以及非核心業務委托經辦等等,就是適應新時期建立健全各項社會保險制度和經辦服務體系的新任務、新要求,以問題導向,理念創新為引領,通過統籌實施業務流程再造、健全完善經辦規程、科學設置風險管控等要素,優化重塑了社會保險業務經辦各組成部分的結構關系,不僅使每一項經辦服務子系統運行更加順暢,也使個子系統間銜接更加緊密高效,從而大幅度提升了管理服務體系的整體效能,經辦服務效率、質量、便捷性以及均等化程度等等都大大提高。實踐證明,機制創新是社會保險管理服務創新的核心內容。因為沒有機制創新,就難以保障各項管理服務職能順利實現,其他所有的改革創新也都難以落到實處,發揮出應有的作用。機制創新的關鍵在于科學合理地提出業務需求。因為機制是業務的組合銜接方式,只有業務設置科學合理,機制才會順暢。

第四,強化技術創新是出路。先進的技術手段是社會保險管理服務優質高效的重要支撐。近年來社會保險經辦業務量呈幾何數字增長,各地經辦機構普遍面臨人員不足的問題,一些地區通過理順管理體制,創新運行機制,提高經辦隊伍素質能力,乃至實行委托經辦等等,提高了社會保險管理服務體系的運行效能,一定程度上緩解了人員不足的矛盾。但并不能從根本上解決高質量持續增加,對經辦服務效率、質量、精準性、便捷性和均等化等要求越來越高與人員不足的矛盾。三十多年來全國各地社會保險管理服務改革創新的實踐表明,只有全面創新管理服務手段,廣泛應用現代信息技術特別是網絡技術、大數據處理技術、移動通信技術等科學技術,走“互聯網+社會保險”之路,才是解決這一矛盾,不斷提高社會保險管理服務水平的出路所在。上海和天津改革創新經驗顯示,通過實施醫療服務智能監控解決監控對象點多、面廣、時長,人員監控難以到位,數據收集整理和分析處理困難等問題,通過跨區域聯網結算解決異地就醫結算難題,通過將審核監督嵌入業務系統實現實時全過程監控解決內部控制難題等等,都是全面手段創新的結果。現代信息技術發展迅速,也為各級經辦機構創新管理服務提供了可能。

[1]孟昭喜,傅志明.中國社會保險管理服務報告(1978-2013)[R].北京:中國勞動社會保障出版社,2014.12.

[2]孟昭喜,傅志明.中國社會保險管理服務報告(2014-2015)[R].北京:中國勞動社會保障出版社,2016.11.

[3]人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心.中國社會保險發展年度報告2015[R].北京:中國勞動社會保障出版社,2015.

[責任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.016

2017-01-11

劉玉璞,1955年生,男,山東煙臺人,高級經濟師,山東工商學院中國社會保障管理服務研究中心副主任,研究方向為社會保障、社會保險管理服務,(電子郵箱) ldbxclyp@163.com。

F842.61

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1672-5956(2017)02-00110-08