負面清單管理模式視角下社會治理研究

李昊南

（西南交通大學 公共與政治管理學院，四川 成都 610031）

負面清單管理模式視角下社會治理研究

李昊南

（西南交通大學 公共與政治管理學院，四川 成都 610031）

隨著國際貿易的擴大，世界許多地區建立了自由貿易區。伴隨著自由貿易區的建設，負面清單管理模式也在社會治理中不斷使用和發展。在社會進入發展轉型的關鍵時期和社會治理創新的重要時期，負面清單管理模式的出現，能給國家發展轉型和社會治理創新帶來新的視角和思路。合理的負面清單管理模式應用，對社會矛盾解決、政府職能轉變和防止腐敗機制建設等具有重要義。文章就負面清單管理模式展開分析，以期對政府治理創新進行探索和研究。

社會治理；負面清單；機制建設

一、負面清單管理模式

（一）負面清單管理模式的內涵與理論依據

1.負面清單管理模式的基本含義

負面清單管理模式的含義中，最關鍵的是“負面清單”。“負面清單”也稱消極清單，指的是：法律或相關規章制度明確規定禁止或者進行一定限制的事項所組成的清單。而負面清單管理模式，則是以“負面清單”為核心的一種管理模式，指：列舉法律或相關規章制度明確禁止和限制的事項，對于非列舉事項，都屬于法律和相關規章制度允許事項的一種管理模式。

2.負面清單管理模式的理論依據

（1）負面清單管理模式的法理依據。負面清單管理模式的法理思想來源于“法無禁止即可為”的思想，認為只要法律沒有明確禁止，就是合法的。對此學者王利明先生認為，負面清單管理模式是私法自治的集中體現。私法自治，即民事主體在法律范圍內享有廣泛的行為自由，自主從事民事行為，國家和政府無權干預。負面清單管理模式正好是這一理念的良好踐行。

（2）負面清單管理模式的經濟學思想依據。負面清單管理模式的經濟學思想依據，主要來源于古典自由主義的經濟學思想，以霍布斯、洛克和亞當·斯密為代表，認為管得越少的政府越好。市場經濟有其自身的運行規律，各市場主體也能夠按市場規律各行其事，政府只要做好“守夜人”就行。負面清單管理制度中，政府只對負面清單中的事項內容進行管制，即“守夜人”職責，對于負面清單以外的事項則完全交于市場主體。這正是古典自由主義經濟學思想的體現。

（3）負面清單管理模式的管理學思想依據。負面清單管理模式的管理學思想依據，主要來源于新公共管理理論。新公共管理理論主要強調政府的行政效益和服務質量。所謂行政效益，就是政府行政收益和成本之比，要政府像企業一樣運行。服務質量的強調，則是對官僚政府的批判，強調民眾對政府的滿意度。負面清單管理模式，通過負面清單的方式，簡政放權，這樣做不僅能有效降低行政成本，也能提高行政收益。同時，負面清單與相應的配套制度相結合，組成完整的負面清單管理模式，也是對服務質量的關注和提高。

（二）負面清單管理模式的演進

1.負面清單管理模式的產生。世界公認的負面清單管理模式的產生，可以追溯到1843年的德意志關稅同盟。該同盟明確規定所以加入關稅同盟的德意志聯邦國，除了明確規定的不得開放的進口市場領域，其余進口市場領域將全部開放。這就是第一次使用負面清單來管理進出口貿易，標志著負面清單管理模式的誕生。

2.負面清單管理模式的發展。負面清單管理模式在德意志誕生之后，便逐步地開始得到發展和應用。比較有標志性的事件有：

1994年的《北美自由貿易協定》采用的負面清單管理模式。有學者認為這是現代管理意義上負面清單管理模式的第一次應用。

1995年世界貿易組織的《服務貿易總協定》中部分采用負面清單管理模式。

在之后便在國際貿易中得到了較為廣泛的應用，如“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”、“跨大西洋貿易投資伙伴協議”以及歐盟與加拿大簽訂的“全面經濟貿易協定”。現在據統計，在國際貿易中有約70個國家和地區采用了負面清單管理模式。

3.負面清單管理模式的未來展望。負面清單管理模式的未來發展主要是兩個方面的。

首先，地域上的繼續擴展。在國際貿易領域，負面清單管理模式，受到越來越多的國家和地區的青睞。負面清單管理模式勢必隨著經濟全球化而得到更為廣泛的應用。

其次，是在應用領域上的擴展。目前負面清單管理模式主要應用于國際貿易領域。而負面清單管理模式的特點和優勢使其能夠在其他領域得到廣泛應用成為可能，如政府職能轉變、預防腐敗和政府行為監督監察等。例如，中國南京市在這方面開始了探索。南京市在《南京市2016—2017年度政府采購、政府購買服務目錄》的基礎上，出臺《南京市2017—2018年度南京市購買服務負面清單》，明確規定了由政府直接提供，不適宜社會提供的服務事項。這樣就一下解決了公共服務政府和社會邊界模糊的問題。

（三）負面清單的優勢分析

負面清單管理模式的優勢主要是相對于正面清單管理模式而言。正面清單管理模式就是列舉出法律或相關規章制度允許的事項，對于非列舉事項，都屬于非許可事項的一種管理模式。負面清單管理模式相對而言，主要有兩個優勢。

1.權責范圍的明確性。正面清單往往很難完全概括管理或許可的范圍，而采用模糊性語言，使得主體權責范圍邊界模糊。而負面清單則直接規定非管理或許可范圍，其余都是管理或許可范圍，使得主體權責范圍明確化。

2.對社會活力的激勵性強。因為負面清單管理模式中，非清單事項即合法事項，使得市場管束減少，而能調動市場主體的積極性。

二、負面清單管理模式對社會治理的意義

（一）“服務型”政府建設和行政效率的提高

傳統的正面清單模式，列舉出政府的職責范圍。然而，這樣的列舉很難概括全所有方面，并且隨著社會的發展，政府的職責范圍也應隨之變動。實際上，這一點很難做到。所以正面清單管理模式，就為政府“缺位”、“失位”和部分政府工作人員的“懶政”、“庸政”提供了機會。采用負面清單管理模式的話，就可以通過負面清單，列舉出政府非政府職責的范圍，其余的范圍都屬于政府職責范圍。再配之以合理的監督檢查制度，就能有效鞭策政府及其工作人員履行職責。同時，負面清單管理模式，還能使得負面清單中邊界模糊而造成“打擦邊球”的問題得到有效解決，因為負面清單能夠有效劃清邊界，明確責任主體。

（二）防腐機制的建設

在有“弊”的情況下，部分政府機構及其工作人員采取“懶政”以避之。而在有“利”的情況下，政府往往會不自覺地管不住自己的“手”。這就容易滋生腐敗。在正面清單管理模式下，由于政府職責邊界的模糊性，在一些“有利可圖”的管理領域，政府往往會管得過多過嚴。首先，這是不利于社會活力的激發；其次，社會和經濟領域的很多事物本應由其自身決定，而政府的權責范圍過大，就使得這些事物由政府決定或者影響；在這樣的境況下，政府就很容易出現暗箱操作、權錢交易，成了滋生腐敗的一個原因。

而采用負面清單管理模式，通過負面清單的形式，明確列出政府不應該管理或者應限制政府管理范圍和層次的領域，把社會和經濟領域的決定權還給社會和經濟領域的主體。這樣一來，通過把“有利可圖”卻不應政府管理的范圍明確出來，讓政府把自己“看得見的手”約束起來。這就可以將權錢交易的渠道切斷，就直接從制度層面，防止了這類腐敗的產生。

（三）政府職能轉變

由于采用負面清單管理模式，政府除了必須由政府進行管理和服務的事務，其他事務，政府放手給市場主體和社會機構。這就使得，政府由原來一些公共產品和準公共產品的直接生產者轉變為非生產者。為了保證這些公共產品和準公共產品質量，政府就需要加大監督檢查。這樣一來，政府的職能，就需要從直接提供公共產品和準公共產品，轉變為以監督檢查為主要職責。這需要政府做出兩個方面的職能轉變，即“一退一進”。“一退”就是指政府簡政放權，把一些公共服務和準公共服務領域讓出來。“一進”就是指在監督檢查上要跟進，在政府退出的領域，迅速建立起合理的監督檢查機制，以保障公共產品和準公共產品的質量。

三、負面清單管理模式應用范圍的擴大及機制建設

（一）負面清單管理模式應用范圍的擴大

就目前而言，負面清單管理模式的應用主要是在國際貿易領域，是自貿區對于外資享受準國民待遇的管理方式。然而負面清單管理模式在很多領域是可以得到采用，并發揮出良好的效應的。例如，在行政審批制度改革中，政府通過負面清單就能夠很好地限定審批范圍，防止政府權限過度膨脹而造成政府“越位”。而在公共產品和準公共產品的提供方面，通過負面清單管理模式，規定政府不能插手的領域，放給市場，激發市場活力；在清單之外的事項，政府則責無旁貸，有效避免敷衍塞責行為。可以說，負面清單管理模式，其功能作用不僅僅只是局限于國際貿易的外資管理領域，在很多政府治理的其他領域都能夠得到發揮。而我國的一些地方政府也開始了這方面的探索。因此負面清單管理模式的應用范圍，有趨勢走出自貿區，走到政府社會治理的其他領域。

（二）負面清單管理模式的機制建設

1.“負面清單+監督審查”機制建設。負面清單管理模式在負面清單的基礎上，使得政府退出一些社會和經濟領域。但是政府的退出并不是政府完全對該領域不管不顧，而只是退出“運動員”身份，例如在一些公共產品和準公共產品的生產供給領域。必要的角色，政府還是要有所擔當。把一些領域讓給社會和市場主體，政府就必須承擔起監察的責任，來保證公共產品的質量和市場的秩序。那么在負面清單中規定，政府不應參與的領域，政府就應該轉變自身角色，從“運動員”轉變為“裁判員”，建立健全該領域的監督檢查機制。

同時，監督檢查制度也是針對政府自身而言。在采用負面清單管理模式后，一方面說明一些領域政府要放松管制，另外一方面，在負面清單劃明政府應有所作為的領域內，政府就必須責無旁貸。而監督檢查制度，就是政府要在內部督促部門及工作人員，依法履行自身職責。

2.“負面清單+信用制度”機制建設。對于一些經濟領域，尤其是需要政府加強簡政放權來激發市場活力的經濟領域，如創新創業領域、對外貿易領域。只要沒有涉及到國民經濟命脈的行業，政府就應減少管束，把很多決策的權利讓給市場。那么政府要做的就是基本公共服務和信息的供給。而這些基本服務和信息的供給中，可以包括該領域的市場主體的信用。例如，政府對市場主體，依據一定評分體系，建立信用制度，定期向市場公布市場主體的信用等級和評分，讓市場上很多不透明的信息透明化，引導市場良性競爭。在涉及公共產品外包的領域，政府甚至可以依據信用評級和評分，對不同信用的市場主體，列出禁止、限制、允許和鼓勵四個層級的負面清單，限制不良市場主體進入公共產品的生產和供給領域。

3.“負面清單+政策保護”機制建設。在一些準公共產品的供給行業，例如房地產行業、養老行業等。如果政府采取負面清單管理模式，負面清單將其列為政府不應直接提供的范圍，讓市場來提供這類產品，這就會產生弱勢群體，例如無法購買商品房和養老服務的人群。對于這部分人群，政府就需要采取政策保護，使他們能夠享受到這類準公共產品。采取負面清單是為了提高準公共產品的供給效率，而政策保護，則是為了彌補效率提高而產生的社會公平問題。

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C916

A

1004-2768（2017）11-0112-03

2017-09-29

李昊南（1993-），男，山西人，西南交通大學公共與政治管理學院碩士研究生，研究方向：公共管理。

M 校對：L）